Optimizacija kombinacije privatnog i javnog financiranja za provedbu mjera prilagodbe klimatskim promjenama u Malmöu

Malmö se suočava s negativnim učincima klimatskih promjena zbog porasta temperature i prekomjernih padalina. Zbog toga se grad od ranih 90-ih godina prošlog stoljeća morao nositi s raznim problemima povezanima s poplavama. Najproblematičnije pitanje bilo je često prelijevanje kanalizacijskih sustava, koje je, na primjer, riješeno održivim dizajnom za tromjesečje Augustenborg, koji je uključivao partnerstvo dionika. Krajem 1990-ih Malmö se suočio s velikim gospodarskim promjenama. Gospodarstvo grada tradicionalno je uvelike ovisilo o brodogradilištu i teškoj industriji. Zatvaranje brodogradilišta zbog financijske krize bila je prilika za preobrazbu lokalnog gospodarstva. Grad je stoga odlučio prijeći s industrijskog grada na održiv grad utemeljen na znanju. Malmö je nekoliko puta prepoznat kao predvodnik u klimatskoj tranziciji te je pet puta od 2010. proglašen najodrživijom općinom u Švedskoj. Ipak, grad se i dalje poboljšava suočavanjem s najvećim izazovima današnjice; prilagodba na napuhavanje oblaka, socijalna nejednakost i stambeni deficit.

Gospodarska promjena dovela je do velikih unutarnjih radova u općini 1990-ih i ambicije da se ostvare tri velika ulaganja; most Øresund koji povezuje Malmö s Kopenhagenom 2001., osnivanje Sveučilišta Malmö 1998. i preuređenje zapadne luke od 2001. Okrug zapadne luke trebao je biti razvijen kao primjer održivog urbanog razvoja. Kad je riječ o prilagodbi klimatskim promjenama, to je uključivalo ambiciju da se stvori četvrt otporna na napuhavanje oblaka. Međutim, grad je shvatio da je stvarna izgradnja okruga leži u rukama programera. Grad je stoga odlučio razviti postupak partnerstva s dionicima putem kojeg bi mogao ostvariti održive ambicije grada, a da pritom zapravo ne financira izgradnju razvoja. Njime se gradu omogućuje da utvrdi mjere za koje su potrebna dodatna javna sredstva, a time i optimalna kombinacija javnog i privatnog financiranja za ostvarivanje održivog urbanog razvoja.

Grad Malmö odlučio je ostvariti svoje ambicije u pogledu održivosti (uključujući prilagodbu klimatskim promjenama) usmjeravanjem na zajedničko stvaranje s privatnim razvojnim programerima organiziranjem takozvanih „partnerskih postupaka dionika”. Time se omogućuje učinkovita kombinacija privatnog i javnog financiranja. Taj pristup podrazumijeva pokretanje dijaloga s privatnim razvojnim programerima od samog početka procesa urbanog razvoja. Dijalogom se zajednički stvara model održivog urbanog razvoja za određeno područje. Na taj način grad osigurava da se predviđene ambicije održivosti oblikuju u izgradnji urbanog razvoja bez financijske odgovornosti za njegovu provedbu. Osim toga, grad može putem dijaloga utvrditi je li potrebno pribaviti dodatna (javna) financijska sredstva kako bi se postigla viša razina standarda zaštite okoliša. Primjer je izgradnja zelenih krovova u zapadnoj luci za koje je Malmö dobio nacionalna financijska sredstva. Dijalog pruža gradu dobar osjećaj ekoloških ambicija nositelja projekata. Kada grad smatra da je potrebno postići višu razinu ambicije, može odlučiti uključiti mogućnost podnošenja zahtjeva za financiranje u dijalog.

Partnerstva dionika dio su velikih projekata urbanog razvoja u Malmöu od ranih 1990-ih. Proces partnerstva s dionicima obično se sastoji od niza sastanaka i radionica. Proces započinje zajedničkim studijskim putovanjem. Nakon toga slijedi niz radionica na kojima grad pruža teme ovisno o predviđenim ciljevima održivosti. Općenito, grad preuzima inicijativu za početak procesa partnerstva. To se sudjelovanje s vremenom smanjuje jer dionici preuzimaju inicijativu za sastanke. Proces partnerstva službeno završava nakon završetka urbanog razvoja. Međutim, u nekim su slučajevima privatni dionici nastavili sa svojim partnerstvima na vlastitu inicijativu nakon završetka službenog dogovora.

Western Harbour primjer je projekta urbanog razvoja u Malmöu u kojem su korištena partnerstva dionika. To nekadašnje napušteno ili neiskorišteno područje preoblikovano je u održiv „ekološki grad”. Razvoj uključuje mjere za prilagodbu klimatskim promjenama i njihovo ublažavanje. Primjeri mjera prilagodbe su primjena zelenih krovova, zelenih površina i mjera upravljanja oborinskim vodama. Od svakog nositelja projekta povezanog s područjem razvoja kao vlasnika zemljišta ili kupca zatraženo je da sudjeluje u partnerstvu dionika. Osim toga, grad je pozvao druge dionike relevantne za ciljeve održivosti projekta; energetska tvrtka E.on (bivši Sydkraft), Švedska agencija za energiju i Sveučilište u Lundu.

Način na koji se oblikuju procesi sudjelovanja dionika razlikuje se ovisno o projektu. Svaki projekt sastoji se od više faza. Jedan od prvih projekata u zapadnoj luci koji se sastojao od stambenog razvoja uključivao je sljedeće faze:

• Prva faza: Ta je faza uključivala izradu programa kvalitete koji se sastojao od skupa strogih smjernica za održivost. Smjernice su izrađene zajedno s odabranim razvojnim programerima.
• Druga faza: Ta se faza temeljila na dijalogu s dionicima. To je uključivalo sve privatne investitore povezane s tim područjem kao kupce ili vlasnike zemljišta. U okviru dijaloga partnerstvo dionika razvilo je pet do šest ciljeva održivosti za to područje.
• Treća faza: Nakon što se izgradi razvoj, provodi se evaluacija kako bi se provjerilo jesu li programeri ispunili svoja obećanja iz prethodne dvije faze.

Program kvalitete je dokument razvijen posebno za slučaj Zapadne luke. Dokument je uključivao zajedničku osnovu za nositelje projekata, minimalnu razinu kvalitete i standarde zahtjeva za arhitekturu, krajolik, energiju, vodu, gospodarenje otpadom i biološku raznolikost. U njemu je naveden niz smjernica koje su razvijene zajedno sa svim dionicima kako bi se osiguralo održavanje visokih standarda zaštite okoliša. Program je razvijen kroz skup sastanaka koji se nazivaju „kreativni dijalog” kako bi se naglasio njegov otvoreni karakter. Program kvalitete poslužio je kao stroga osnova za uzastopne faze projekta.

Proces partnerstva s dionicima pokreće odjel za urbanističko planiranje. Veličina partnerstva varira ovisno o projektu. Skupina od 30 osoba smatra se malim partnerstvom. Takva skupina može se sastojati od 8-10 programera, od kojih svaki u prosjeku donosi 2 predstavnika. Ostali sudionici obično su stručnjaci iz energetskog poduzeća, poduzeća za komunalni otpad ili drugih relevantnih (općinskih) agencija. Sastav stručnjaka razlikuje se po sastanku ovisno o temi o kojoj se raspravlja. Privatni partneri mogu angažirati i dodatne posebne stručnjake, kao što su arhitekti ili savjetnici. Dosad u partnerstva nisu bile uključene nevladine organizacije ni građani, iako bi to također bila mogućnost. Sastav partnerstava i dalje je usmjeren na nositelje projekata jer grad namjerava utjecati na aktere koji će s vremenom oblikovati lokaciju i financirati je. Stoga će rasprava s njima biti najučinkovitija.

Postoji nekoliko aspekata koji su ključni za ostvarenje uspješnog partnerstva. Jedan od najvažnijih čimbenika je povjerenje među partnerima. Povjerenje nije bilo vidljivo na početku prvih partnerskih procesa dionika za urbani razvoj u Augustenborgu. U nekim je slučajevima utvrđeno da programeri imaju poteškoća u međusobnom povjerenju jer su obično konkurenti. Ponekad se otkrije da novi dionici ne vjeruju gradu. Postupak sudjelovanja dionika stoga bi uvijek trebao započeti posjetom lokaciji kako bi se uključili svi na lokaciji. Važno je da proces ne započnete redovitim sastankom jer to obično uzrokuje da se sudionici brzo zaključaju u svoje poznate položaje. Nakon terenskog posjeta slijedi niz seminara i rasprava tijekom kojih su dionici podijeljeni u podskupine. Ove seminare i rasprave pokreće grad i usredotočuju se na određenu parcelu ili temu. Budući da se povjerenje s vremenom mora izgraditi, postupak partnerstva s dionicima postaje manje prikladan za rješavanje kratkoročnih problema (u području politika). Međutim, nakon što se stekne povjerenje, ono je vrlo moćan alat za ostvarivanje održivijih kretanja uz ograničena javna financijska ulaganja.

Postoje i vanjski čimbenici izvan kontrole grada koji mogu utjecati na uspjeh procesa partnerstva s dionicima. Svijest o okolišu među dionicima važna je za uspjeh partnerstva dionika. Na početku procesa za Augustenborg utvrđeno je da je ta svijest vrlo ograničena. Drugi čimbenici koji mogu utjecati na uspjeh partnerstva jesu promjene u nacionalnom zakonodavstvu. Do 2016. postupak sudjelovanja dionika bio je dopunjen „Zakonikom o gradnji okoliša”. Ovaj općinski program uključuje dodatne tehničke zahtjeve zgrade, kao što su energetske norme i zahtjevi za naknadu štete prirodi. Green Space Factor, alat primijenjen u slučaju Western Harbour, integriran je u program. Bio je u upotrebi gotovo 10 godina, ali nedavno doneseno nacionalno zakonodavstvo onemogućilo je nametanje strožeg tehničkog zakonodavstva na općinskoj razini. Još nije poznato kako će provedba procesa partnerstva dionika bez „Zakona o gradnji okoliša” utjecati na njegov učinak.

Proces partnerstva s dionicima može biti koristan instrument politike kada grad nije financijski odgovoran za provedbu urbanog razvoja, ali bi želio pružiti maksimalne moguće smjernice za ciljane ciljeve održivosti za to područje. Međutim, postupak sudjelovanja dionika zahtijeva ulaganje vremena od općine bez jamstva za uspjeh. Također zahtijeva interes privatnih strana za razvoj stranice. U slučaju Malmöa, razvoj tih urbanih područja od strane privatnih investitora tradicionalno je bio standardna praksa. Stoga taj proces osobito dobro funkcionira za projekte urbanog razvoja. Osim ulaganja vremena i korištenja općinskih objekata, postupak sudjelovanja dionika ne uključuje dodatna financijska ulaganja. Stoga može biti uspješan alat za provedbu mjera prilagodbe klimatskim promjenama kada je grad spreman uložiti dovoljno vremena i imati strpljenja kako bi dugoročno vidio vidljive rezultate.

Nacionalnim i europskim financiranjem dionicima u procesu partnerstva može se osigurati dodatni izvor financiranja za provedbu mjera zaštite okoliša. Međutim, to nije uvjet za uspjeh. U slučaju zapadne luke dobiveno je javno financiranje kako bi se ostvarile prve tri faze razvoja. Četvrta faza, iako se općenito smatra najodrživijim dijelom zapadne luke, nije uključivala nikakvo javno financiranje. Ta se razlika može objasniti općenito povećanom ekološkom osviještenošću društva do trenutka provedbe četvrte faze. Postupkom sudjelovanja dionika grad dobiva dobar uvid u namjere i sredstva nositelja projekata za ostvarenje vizije grada u pogledu okoliša. Postupak sudjelovanja dionika stoga omogućuje gradu da preciznije utvrdi vrstu i iznos potrebnog javnog financiranja, što posljedično povećava izglede za uspjeh ostvarenja predviđenog održivog razvoja.

Troškovi koje grad snosi za provedbu postupka partnerstva ograničeni su. Uključuju vrijeme koje službenici za politiku provode upravljajući postupkom i osiguravanje resursa za olakšavanje sastanaka i radionica. Privatni investitori odgovorni su za sve troškove koji se odnose na razvoj parcela. Čak su i ceste, parkovi i ulice na gradilištu, koje je razvio grad, uključeni u cijenu građevinskih zemljišta i stoga ih neizravno plaćaju programeri. Troškove razvoja samog građevinskog zemljišta u potpunosti pokrivaju investitori.

Proces partnerstva s dionicima može pružiti priliku privatnim partnerima da smanje troškove provođenjem zajedničkih studija. U slučaju zapadne luke općina i nositelji projekata zaposlili su koordinatora za održivost kako bi izradili iscrpne izračune energije. Troškovi tog najma bili su podijeljeni između općine i nositelja projekta. Ti bi troškovi bili znatno veći da je svaki nositelj projekta morao zasebno platiti koordinatora. Projekti koji uključuju partnerstva dionika također mogu biti prihvatljivi za dodatno financiranje. U slučaju zapadne luke projekt je financiran kao europski projekt istraživanja i razvoja pod nazivom SURE/RESECO u okviru petog okvirnog programa EU-a.

Kad je riječ o zapadnoj luci, grad je podnio zahtjev za financiranje iz nacionalnih i europskih izvora kako bi se poboljšala energetska učinkovitost, ostvarili zeleni krovovi i organizirala događanja za podizanje svijesti (tj. viši standardi). Gradu je dodijeljeno ukupno 250 000 000 SEK (oko 26 300 000 EUR) nacionalnih sredstava (Lokalni investicijski fond) za provedbu različitih projekata zaštite okoliša u zapadnoj luci. Projekti su se kretali od izlaganja o održivosti do potpore nositeljima projekata u realizaciji zelenih krovova. Subvencije su iskorištene i za izgradnju energetski učinkovitijih zgrada. Sustav za financiranje energetskog sustava u zapadnoj luci uspješno je dobio prijavu za europsko financiranje. Sustav omogućuje zapadnoj luci lokalnu proizvodnju energije kroz vjetroelektranu, proizvodnju solarne energije i geotermalno grijanje.

Sudjelovanje broja i vrste dionika u zahtjevu za financiranje razlikuje se od slučaja do slučaja. Aplikacija koja uključuje nacionalno financiranje za nabavu energetski učinkovitih materijala za razvoj zapadne luke izrađena je u suradnji s investitorom. U slučaju financiranja zelenih krovova, grad je u potpunosti upravljao aplikacijom, a programeri su se prijavili za financiranje iz grada. Ta razlika u pristupu uglavnom je posljedica činjenice da je odluka o podnošenju zahtjeva za financiranje donesena kasnije u razvojnom procesu. Europski zahtjev za financiranje energetskog sustava razvio je grad u suradnji s energetskim poduzećem. Grad obično odabire dionike koje će uključiti u zahtjev za financiranje na temelju doprinosa postupka sudjelovanja dionika. Time se gradu omogućuje da iznese konkretnije prijedloge za financiranje. Grad uvijek djeluje kao inicijator i glavni pisac zahtjeva za financiranje.

Sudjelovanje u procesu partnerstva s dionicima nije potpuno dobrovoljno. Grad može uključiti posebne uvjete u pogledu predanosti zahtjevima partnerstva i održivosti u kupoprodajni ugovor za zemljišnu česticu. Taj je pristup ograničen na situacije u kojima je grad vlasnik parcele koja će se razviti. Do sada je grad sudjelovao samo u jednom partnerstvu s dionikom koji je već posjedovao zemljište koje je trebalo razviti. U tom je slučaju utvrđeno da je proces dijaloga intenzivniji i teži. Na kraju je postignut dogovor uz potporu kupaca građevinskih zemljišta od privatnog zemljoposjednika.

Prvo partnerstvo dionika uspostavljeno je za Augustenborg početkom 1990-ih. Razvoj zapadne luke započeo je 2001. godine i još uvijek traje. Projekt se sastoji od više faza za koje se stvaraju različita partnerstva dionika.

Proces partnerstva s dionicima započinje čim se parcele prodaju nositelju projekta i završava nakon što se ostvari urbani razvoj.

Grad Malmö