A köz- és magánszféra közötti partnerségek (PPP-k) az infrastruktúra és a szolgáltatások átalakítására és fenntartására

Az éghajlatváltozás egyre nagyobb kihívást jelent az infrastruktúra számára. Ez minden típusú infrastruktúrát érinteni fog, beleértve az energiát, a közlekedést és a vizet is. Ilyenek például a gátak, amelyek nem biztos, hogy ellenállnak a növekvő vízszintnek; az esetlegesen elárasztott kikötők, az esetleg már nem hozzáférhető közutak és vasutak, az esetlegesen átütemezett szállítási szolgáltatások. Ez mind a lassú események, mind a hirtelen szélsőséges események miatt következik be, és magasabb költségekhez vezethet. Az OECD, a Világbank és az ENSZ környezetvédelmi elemzése (Infrastruktúra az éghajlatváltozás hatásaival szemben reziliens jövőért, 2024) szerint 2030-ig évente 6,9 billió USD (körülbelül 6,6 billió EUR) infrastrukturális beruházásra lesz szükség annak biztosítása érdekében, hogy az infrastrukturális beruházások összeegyeztethetők legyenek a fenntartható fejlődési célokkal és a Párizsi Megállapodással.

Mivel az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás közfinanszírozása korlátozott, a magánberuházások és a szakértelem – beleértve a köz- és magánszféra közötti partnerségek (PPP) modelljein keresztül történő finanszírozást is – kulcsfontosságúak az infrastruktúrának az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodásához. A kormányok magánvállalkozásokat is megbízhatnak bizonyos közszolgáltatások nyújtásával az éghajlatváltozás hatásaival szemben reziliens infrastruktúra hosszú távú fenntartása érdekében. Ezenkívül a magánbefektetők támogathatnak olyan természetalapú megoldásokat, amelyek finanszírozása akadályozza azok széles körű végrehajtását.

A Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) meghatározása szerint a PPP-k „a kormány és egy magánpartner közötti hosszú távú szerződéses megállapodások, amelyek keretében ez utóbbi egy tőkeeszköz felhasználásával közszolgáltatásokat nyújt és finanszíroz, megosztva a kapcsolódó kockázatokat”.

A PPP-k és a hagyományos finanszírozási modellek közötti fő különbség a köz- és magánszférabeli partnerek közötti kockázatmegosztás. A PPP-projektek kockázatait elvileg ahhoz a félhez kell rendelni, amelyik a legalkalmasabb azok kezelésére, azzal a céllal, hogy optimális egyensúly alakuljon ki a kockázatáthelyezés és a kockázatvállaló fél kompenzációja között. A magánpartner gyakran felelős az infrastruktúra tervezésével, megépítésével, finanszírozásával, üzemeltetésével és karbantartásával kapcsolatos kockázatokért, míg az állami partner általában szabályozási és politikai kockázatokat vállal. A PPP jellemzően magában foglalja azt is, hogy a PPP-szerződés időtartama alatt az adófizetőktől és/vagy a felhasználóktól nyereségszerzés céljából bevételeket vonnak le.

A köz-magán társulások kulcsfontosságú belépési pontot jelentenek a magánszektorbeli finanszírozás mozgósításához az alkalmazkodási intézkedések finanszírozási hiányának áthidalása érdekében. Reziliensnek kell lenniük az éghajlatváltozással szemben, és törekedniük kell az általuk szolgált közösségek rezilienciájának kiépítésére. A magánszektor bevonása a beruházási kapacitáson és a finanszírozáson túl innovatív gondolkodáshoz és új szakértelemhez is vezethet.

Az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodást célzó PPP-k azonban kihívást jelenthetnek a rendkívül bizonytalan jövőbeli körülmények miatt. Ez akadályozhatja a PPS létrehozását, mivel bizonyos fokú kiszámíthatóságot igényel a beruházások és a finanszírozás vonzása érdekében. A vállalkozások és a helyi önkormányzatok közötti PPS-ek a vállalkozások vállalati társadalmi felelősségvállalásának (CSR) részeként közzétehetők, hogy közös intézkedéseket hozzanak a városok éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodása érdekében. Sikeres példákat mutatott be a LIFE CITYAdaP3 projekt, amelynek célja az uniós magánszektor bevonása a városi alkalmazkodás finanszírozásába. A Világbank köz-magán társulások erőforrásközpontja leltárt készít az éghajlatváltozás hatásaival szemben reziliens köz-magán társulások tervezéséhez és végrehajtásához szükséges erőforrásokról.

Jelenleg az, hogy az érdekelt felek milyen mértékben vesznek részt a szerződéses PPP-kben, e projektek sikeres befejezésének alulértékelt szempontja (Nederhand és Klijn, 2019). Általánosságban meg kell különböztetni az érdekelt felek szerepét magában a projektben (pl. infrastruktúrafejlesztés) és a PPP létrehozásában betöltött szerepüket. Az érdekelt felek közé tartoznak azok, akik a PPP hivatalos tagjai, és akik közvetlenül ellenőrzik az erőforrásokat, valamint azok, akiket a projekt „külső” jellege ellenére közvetlenül érint, és akik érdekeltek annak sikerében (Selim & Amr Soliman ElGohary, 2020).

A tanulmány egyes megállapításai azt mutatják, hogy a köz-magán társulások bonyolultabbá teszik az érdekelt felek környezetének kezelését, mivel több kapcsolat is részt vesz a köz-magán társulások közbeszerzési struktúrájában. Ez összeférhetetlen érdekeket vagy eltérő elvárásokat teremthet a PPP-projektekben részt vevő érdekelt felek számára. Az érdekelt felekkel fenntartott kapcsolatok rossz kezelése globális összefüggésben a PPP-projektek kudarcának egyik fő oka volt (Jayasuriya et al., 2020). Bár panasz érkezett arra vonatkozóan, hogy nem készültek tanulmányok a PPP-k érdekelt feleinek irányításáról, a PPP-projektek konfliktusmegelőzésének kulcsfontosságú szempontjai már ismertek. Példaként említhető a széles körű konzultáció lefolytatása, az elfogadott célokról való megállapodás és azok egyértelmű meghatározása, valamint az állami és magánszereplők szerepének és felelősségének meghatározása. Az érdekelt felek sikeres irányításának kulcsfontosságú elemeit a Globális Infrastruktúraközpont és a Világbank PPP-szerződéskezelési eszköze foglalja össze (3. fejezet). Az eszköz iránymutatást tartalmaz a PPP magánvállalatával, más magánszektorbeli érdekelt felekkel, a végfelhasználókkal, a vállalkozásokkal és a közösséggel, valamint a kormányzati szervekkel fenntartott kapcsolatok kezeléséhez.

A köz-magán társulások lehetőséget kínálnak az éghajlatváltozáshoz való hatékony alkalmazkodáshoz szükséges állami infrastruktúra és szolgáltatások biztosítására. Sikerük számos kulcsfontosságú tényezőtől függ.

• A projekt egyértelműen meghatározott hatóköre, célkitűzései és eredményei szilárd alapot biztosítanak.
• A sikeres PPP-projektek megvalósításához jelentős adminisztratív kapacitásra van szükség. Ez csak megfelelő intézményi és jogi keretek, valamint a PPP-projektek végrehajtása terén szerzett hosszú távú tapasztalatok révén biztosítható. Emellett az egyértelmű szerepekkel, felelősségi körökkel és döntéshozatali folyamatokkal rendelkező hatékony irányítási keretek elengedhetetlenek a PPP sikeréhez.
• A projektek életképességéhez elengedhetetlen a hatékony kockázatmegosztás, amelynek során a kockázatokat méltányosan osztják meg az állami és a magánszektor között. Ez kihívást jelentő tényező is lehet, mivel a kockázat idővel változhat az éghajlatváltozás miatt.
• A partnerek közötti szoros együttműködési kapcsolatok előmozdítása elengedhetetlen a projektek sikeres végrehajtásához, valamint az érintett érdekelt felekkel való egységes fellépéshez.
• A magánbefektetések vonzásához elengedhetetlenek a szilárd pénzügyi struktúrák, beleértve a megfelelő kockázatkezelési stratégiákat is.
• Az MRE-eljárások alkalmazása lehetővé teheti az intézkedések hatékonyságának nyomon követését és a folyamatban lévő projektek kiigazítását, valamint a levont tanulságok levonását a jövőbeli projektek számára. A PPP-projektben részt vevő magánpartner teljesítményének irányítása különösen fontos: biztosítani kell a megfelelő források elosztását és a fő teljesítménymutatók egyértelmű azonosítását. A teljesítmény nyomon követésére vonatkozó részletes iránymutatást a Globális Infrastruktúraközpont és a Világbank PPP-szerződéskezelési eszköze tartalmazza (3. fejezet).

A PPP-vel kapcsolatos kihívások közé tartozik a politikai instabilitás, a gazdasági visszaesés és az összetett szabályozási folyamatok, amelyek jelentősen befolyásolhatják a projekt végrehajtását (pl. határidők, költségek). Ha a magánbefektetők nem értik eléggé a közszféra szabályait és jellemzőit, és fordítva, az akadályozhatja a projektek kidolgozását és végrehajtását. Emellett az érdekelt felek/a közvélemény negatív megítélése és a privatizációval szembeni ellenállás akadályokat teremthet.

A hagyományos projektek részekre oszthatók annak érdekében, hogy több ajánlattevőt vonzzanak. A PPP-projekteknek minimális méretre van szükségük ahhoz, hogy indokolják a beszerzés költségeit, és elősegítsék a nagyobb hatékonyságú üzemeltetéshez és karbantartáshoz szükséges méretgazdaságosságot. A potenciális projektek igen széles köre azonban néha csökkentheti a verseny szintjét, mivel általában kevés vállalat rendelkezik az ajánlatok benyújtásához szükséges pénzügyi forrásokkal. Nagyon nagy értékű szerződések esetén csak kevés, talán egynél is kevesebb szolgáltató képes az összes igényelt terméket vagy szolgáltatást kínálni. Ez függőségi helyzetbe hozhatja az ajánlatkérő szervet (Európai Számvevőszék, 2018).

E kihívások leküzdéséhez elengedhetetlen a gondos tervezés, a hatékony kockázatkezelés és az érdekelt felek erőteljes bevonása. E tényezők kezelése révén a kormányok és a magánpartnerek növelhetik annak valószínűségét, hogy sikeres PPP-alkalmazkodási projektek valósulnak meg, amelyek ár-érték arányt és jobb közszolgáltatásokat biztosítanak.

A PPP-k kétélű megközelítést kínálhatnak bármely alkalmazkodási projekthez. Egyrészt felgyorsítják a projektek megvalósítását a magánszektor hatékonyságának és tőkéjének kiaknázásával. Másrészt a PPP-k innovatív megoldásokat vezethetnek be, és potenciálisan javíthatják a szolgáltatás minőségét. A PPP-k lehetővé teszik olyan projektek finanszírozását, amelyek az állami költségvetések korlátai miatt egyébként nem lennének megvalósíthatók.

Ezeknek az előnyöknek azonban ára van. A projektköltségek vagy a fenntartási költségek a magánszektor haszonkulcsai miatt gyakran meghaladják a hagyományos közszektorbeli modelleket. A szerződéskötés bonyolultsága és a kormányok hosszú távú pénzügyi kötelezettségvállalásai jelentős hátrányt jelentenek. Emellett bizonyos kockázatok magánszektorra való átruházása előre nem látható kihívásokhoz és konfliktusokhoz vezethet a köz- és magánszférabeli partnerek között.

Az EU irányelvek alkalmazásával szabályozza a PPP-ket, amelyek végrehajtják és kiterjesztik az uniós szerződésekben meghatározott elveket és szabadságokat. Ezen irányelvek célja, hogy a közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásait Unió-szerte átláthatóvá és minden beszállító számára hozzáférhetővé tegyék. Ezért ezek a szolgáltatók az egész uniós egységes piacon kínálhatják szolgáltatásaikat és termékeiket a hatóságoknak.

2014 márciusában az EU két, a PPP-kre vonatkozó uniós irányelvet fogadott el a közbeszerzés területén: különös tekintettel a közbeszerzésre és a koncessziókra. A közbeszerzési irányelv (2014/24/EU) és a koncessziós irányelv (2014/23/EU), amelyek tükrözik az EU azon szándékát, hogy szorosabban szabályozza a koncessziókat (Európai Beruházási Bank, 2016). Mindkét irányelvet át kell ültetni a nemzeti jogba. A PPP-k tényleges végrehajtását a nemzeti vagy szubnacionális jogi keretek is korlátozzák. Ezek konkrét szabályokat állapíthatnak meg a szerződésekre, az alkalmazási kör korlátozására, valamint a köz- és a magánszektor közötti kapcsolatok különböző tipológiáira vonatkozóan.

A PPP létrehozásának időkerete számos tényezőtől függően jelentősen változhat:

• A projekt összetettsége: A nagyobb, összetettebb projektek tárgyalása és végrehajtása természetesen hosszabb időt vesz igénybe.
• Szabályozási környezet: Az egyértelmű és hatékony szabályozási keret felgyorsíthatja a folyamatot.
• Közbeszerzési eljárások: a közbeszerzési eljárások összetettsége hatással lehet a határidőkre.
• Tárgyalási készségek: a köz- és magánszférabeli partnerek közötti hatékony tárgyalások felgyorsíthatják a folyamatot.
• Gazdasági feltételek: a gazdasági tényezők befolyásolhatják a magánfinanszírozás rendelkezésre állását és a projektek megvalósíthatóságát.

Összességében a PPP létrehozása körülbelül két-öt évig vagy még tovább is eltarthat.

A PPS-ek általában hosszú távú megállapodások. A PPP által szabályozott projekt típusától függően az élettartam 20-30 év, de az adott projekttől függően hosszabb vagy rövidebb is lehet. A PPP-k nem csak az infrastruktúra kiépítésének a. szakaszát fedik le. Kiterjed az üzemeltetésre és a karbantartásra is, amelyekből felhasználói díjak vagy kormányzati kifizetések révén gazdasági megtérülést érnek el.