Strategia di adattamento dei porti di Rotterdam per trasporti e attività commerciali resilienti ai cambiamenti climatici

Il porto di Rotterdam, nonostante sia già stato progettato per far fronte a piccole inondazioni e all'innalzamento del livello del mare, è esposto ai rischi posti da forti tempeste e da un ulteriore aumento del livello del mare a causa dei cambiamenti climatici. Le proiezioni all'avanguardia del 2023 sull'innalzamento del livello del mare (bancadati Rijkswaterstaat Hydra-NL associata alle proiezioni sui cambiamenti climatici del Koninklijk Nederlands Meterologisch Institutut - KNMI)indicano un intervallo compreso tra +26 cm e +124 cm di innalzamento del livello del mare nel 2100 e indicano un probabile aumento dei danni provocati dalle inondazioni nel corso del tempo. L'ipotesi di lavoro adottata nella strategia è di +35 cm nel 2050 e +85 cm nel 2100. La zona portuale si trova al di sopra del livello del mare e al di fuori del sistema di dighe dei Paesi Bassi. Pertanto, è già naturalmente protetto dai rischi di inondazioni cui è esposta la parte del territorio olandese situata al di sotto del livello del mare. Tuttavia, essendo al di fuori del sistema di dighe, è vulnerabile alle inondazioni previste legate al previsto innalzamento del livello del mare. La sua posizione al di fuori del sistema di dighe implica anche un quadro di regolamentazione del rischio diverso rispetto alle aree dighe. Ciò pone sfide di coordinamento tra tutti gli attori pubblici e privati coinvolti. Un'ulteriore sfida deriva dalle diverse caratteristiche delle diverse aree all'interno del porto. Gli edifici in aree diverse possono avere altezze diverse; le aree stesse possono includere o meno canali e altri impianti idrici. Inoltre, le aree possono differire in termini di utilizzo, che vanno dai siti industriali, ai nodi logistici per il trasporto merci, agli edifici adibiti a uffici e persino alle aree residenziali.

La strategia deve tenere conto delle esigenze e dei rischi cui devono far fronte i vari attori in luoghi diversi. La strategia è un insieme di diverse sottostrategie che devono essere attentamente orchestrate insieme. Non tutti i settori hanno seguito la stessa metodologia nella definizione della loro strategia specifica. Nuove intuizioni sono emerse lungo la strada in alcune aree. Questi sono stati applicati a strategie sviluppate in seguito, e diversi approcci derivano naturalmente da differenze tra le aree.

Port of Rotterdam N.V. è la società di sviluppo portuale. Opera come locatore, in quanto affitta i terreni portuali a società che gestiscono operazioni di terminal, logistica e produzione. Ciò si traduce in una complessa rete di aree interconnesse e diversificate, situate lungo l'estuario del fiume Mose (Maas), ognuna con le sue specifiche caratteristiche fisiche e le sue specifiche attività economiche. Questa impostazione implica diversi soggetti ed entità legalmente responsabili e differenze nelle leggi e nei regolamenti a cui devono attenersi.

Il primo, notevole aspetto giuridico di questa strategia è radicato nella posizione geografica dell'intero porto. Si trova al di fuori dei sistemi di dighe mantenendo asciutta la quota del territorio olandese che si trova sotto il livello del mare.

Secondo la legislazione olandese, nelle zone al di fuori del sistema di dighe (in olandese buitendijkse gebieden), non esistono norme giuridiche per la protezione dalle inondazioni. Gli utenti e i gestori dell'area esterna del porto di diga sono responsabili dell'adozione di misure volte a limitare i danni provocati dalle inondazioni. Tuttavia, esistono ancora responsabilità per le istituzioni pubbliche che garantiscono un sostegno di base. Il governo nazionale, ad esempio, è responsabile della comunicazione del rischio di alluvioni.

All'interno del porto, oltre alla legislazione marittima e di navigazione relativa al funzionamento del porto, una serie di attività commerciali hanno a che fare con la movimentazione e la lavorazione di merci e sostanze pericolose e sono pertanto soggette a normative specifiche come BRZO (BesluitRisico's Zware Ongevallen, Major Accidents Risk Decree - SEVESO III regulation) e BEVI (Besluitexterne veiligheid inrichtigen - Decreto sulla sicurezza esterna degli stabilimenti). Tali regolamenti riguardano, rispettivamente, la corretta gestione e prevenzione dei rischi all’interno e all’esterno dei locali dell’impresa. Quest'ultima ha naturalmente un'incidenza diretta sulla prevenzione delle catastrofi ambientali su una vasta area.

Un altro aspetto giuridico da considerare è la presenza di autorità competenti per le attività contemplate dalla strategia di adattamento all'interno dell'area portuale. Il mandato dell'Autorità Portuale di Rotterdam, include "mantenere la gestione sicura e fluida di tutto il trasporto marittimo". La città di Rotterdam e il governo del Regno dei Paesi Bassi sono, per inciso, i due azionisti del porto di Rotterdam. Pertanto, sono coinvolti nella pianificazione e nelle operazioni del porto di Rotterdam sia come entità regolamentate che regolamentate. Entrambi gli azionisti giustificano la loro partecipazione al porto di Rotterdam in termini di: i) salvaguardare l'interesse pubblico delle attività portuali (cfr. de Langen, 2023),per quanto riguarda il ruolo economico vitale del porto di Rotterdam per l'economia locale, ii) preservare condizioni di mercato efficienti per un'attività chiave che altrimenti sarebbe, nel migliore dei casi, naturalmente monopolistica o oligopolistica, iii) prendere in considerazione la sicurezza nautica, iv) l'uso efficiente del suolo nella zona e v) considerazioni di sostenibilità (in una prospettiva di riduzione delle emissioni di CO2). La strategia generale a lungo termine del porto di Rotterdam, la visione portuale di Rotterdam, è sviluppata congiuntamente da diverse istituzioni, tra cui la città di Rotterdam, il Regno dei Paesi Bassi (attraverso i ministeri dell'Economia e dei cambiamenti climatici, le relazioni tra l'interno e il Regno, le infrastrutture e la gestione delle risorse idriche), la provincia dell'Olanda meridionale e l'associazione di imprese che rappresenta le imprese che operano all'interno del porto (Deltalinqs) e l'autorità portuale di Rotterdam . La visione del porto ha forti legami con la strategia di adattamento del porto in termini di conservazione della salute e della sicurezza e criteri per lo sviluppo dell'area. Inoltre, la visione portuale di Rotterdam osserva che l'area portuale è soggetta alla direttiva quadro dell'UE sulle acque, che impone alle autorità di gestione delle acque (Rijkswaterstaat e le autorità idriche olandesi) e agli utenti di mantenere una buona qualità dell'acqua nella zona.

L'obiettivo della strategia di adattamento del porto di Rotterdam è quello di fornire un menu di misure da attuare nel porto di Rotterdam, in modo da tenere conto delle caratteristiche specifiche dei vari settori e attori coinvolti. Mira principalmente a ridurre i danni economici derivanti dalle inondazioni delle aree portuali, che secondo le proiezioni rappresenteranno la maggior parte degli impatti negativi che potrebbero verificarsi. Inoltre, la strategia di adattamento sostiene anche la riduzione dei danni derivanti da eventi meno probabili, come i danni ambientali a seguito della dispersione di inquinanti e vittime umane.

La strategia di adattamento dei porti prevede un'ampia gamma di misure, riguardanti principalmente le infrastrutture, ma anche piani di preparazione e cambiamenti comportamentali. Tali misure sono adattate alle caratteristiche delle aree e al grado di rischio ritenuto accettabile dalle parti interessate che operano in tali aree. Si basano sulle misure adottate nelle aree all'interno del sistema olandese delle dighe e sono adattate alle esigenze e alle caratteristiche di un'area che si trova al di fuori di tale sistema. Le misure sono suddivise in misure di prevenzione, misure di adattamento spaziale e misure di gestione delle crisi.

Le misure di prevenzione ("mantenere l'acqua all'esterno") comprendono:

• Innalzamento di argini e/o pendenze: questa misura garantisce che le zone basse non possano essere allagate se l'acqua rimane al di sotto di un livello d'acqua specificato dalla progettazione. Ciò implica la regolazione dell'altezza delle banchine (comprese le aree di carico e scarico sottostanti) all'altezza corretta.
• L'uso di compartimenti per sigillare le sezioni del porto garantisce che le inondazioni non si riversino in altre sottozone. Questa misura può proteggere le zone con valori economici elevati a rischio di inondazioni, che possono quindi essere separate da zone con valori economici bassi che non possono essere protette in modo efficiente sotto il profilo dei costi.
• Innalzare le strade per fungere da barriere: ciò richiede l'innalzamento dell'altezza dei tratti stradali a bassa posa e l'installazione di cancelli per sigillare i tratti stradali sotterranei, come gallerie e metropolitane, in caso di inondazioni.
• Barriera aperta chiudibile a chiave: questa misura può essere attuata installando una versione ridotta del concetto di barriera Maeslant o un'altra barriera chiudibile a chiave su piccola scala, al fine di ridurre il livello dell'acqua regolato nelle aree al di fuori del sistema di dighe del porto. Questa misura può anche ridurre i rischi di alluvioni anche nelle aree adiacenti.
• La diga rimovibile / barriera (flessibile) può funzionare in modo simile, con il vantaggio di essere rimovibile e quindi solo in posizione quando necessario. Può essere completato da una barriera verticale come un muro.

Le misure di adattamento territoriale ("vivere con l'acqua") comprendono:

• La progettazione di siti impermeabili comporta il (ri)collocamento fisico di attività e strutture in aree con una minore probabilità di inondazioni. Ad esempio, le attività critiche per le imprese o ad alta intensità di capitale e le strutture vitali come l'elettricità, le telecomunicazioni e l'informatica dovrebbero essere trasferite in aree più sicure e più elevate. Le aziende di logistica dovrebbero assicurarsi che i prodotti di maggior valore siano immagazzinati sui terreni più alti del sito. Potrebbero anche partire dai terreni più alti per immagazzinare le merci per garantire che il minor numero possibile di prodotti sia immagazzinato nelle parti più basse del sito. Ciò si applica solo quando sono disponibili livelli di terra sicuri e la rimozione è fattibile, poiché potrebbero essere necessarie alcune strutture chiave in loco.
• L'elevazione di sottozone / siti / strutture critiche è l'azione ovvia da attuare se del caso, come in generale, più alto è il terreno, più è protetto contro le inondazioni, in particolare quelle eccezionalmente alte. L'innalzamento dei siti contiene le conseguenze delle inondazioni. Tuttavia, l'aumento dei siti esistenti di solito non è fattibile a causa della distruzione del capitale e / o dei costi di ricostruzione di costose infrastrutture. Tuttavia, l'innalzamento degli argini (tra le misure di prevenzione) può rivelarsi efficace in termini di costi per i grandi siti portuali aperti e/o per gli appezzamenti in fase o programmati per lo sviluppo.
• Il becco comporta lo scarico di acqua attraverso un liquame, ovunque l'acqua possa essere scaricata in un corpo idrico esterno. Ciò accade ad esempio alle chiuse di Haringvliet, dove l'acqua in eccesso del fiume viene scaricata in mare quando i livelli dell'acqua sono troppo alti.
• L'impermeabilizzazione consiste nell'assicurarsi che l'acqua possa inondare un bene fino a un'altezza di progetto pre-identificata, senza causare alcun danno che non possa essere riparato attraverso un'importante operazione di pulizia e permettendogli di fluire dentro e fuori in modo efficiente. Ciò richiede l'installazione di tutti i collegamenti delle utenze (cablaggio elettrico, gasdotti, ecc.) al di sopra del livello dell'acqua di progetto, mentre tutto ciò che si trova al di sotto di questo livello deve essere impermeabile. Il fatto che l'acqua possa, in base alla progettazione, entrare nell'impianto implica che questa opzione non è praticabile quando la natura dell'attività è tale che non è auspicabile consentire l'ingresso di acqua.
• L'impermeabilizzazione a secco comporta l'impermeabilizzazione completa di una struttura e il suo rafforzamento per resistere alla pressione dell'acqua sulla sua superficie esterna. Ciò comporta l'installazione di pareti stagne, finestre e porte e la sigillatura di fognature e altri tubi dell'acqua per evitare afflussi d'acqua. Per le infrastrutture del porto di Rotterdam, l'impermeabilizzazione a secco è considerata applicabile fino a un metro di altezza e richiede l'esecuzione tempestiva di azioni aggiuntive come la chiusura di porte, finestre e fognature in caso di inondazioni. Si raccomanda inoltre un'approfondita analisi preliminare di fattibilità.

Le misure di gestione delle crisi ("prepararsi alla crisi") comportano tutto ciò che può essere previsto e attuato in termini di preparazione a un'alluvione e di contenimento e riparazione dei suoi impatti. Ciò include tutte le azioni intraprese poco prima o durante un'alluvione. Questa serie di misure comprende:

• la preparazione e l'attuazione di piani di emergenza e di recupero specifici dell'impianto (oltre a quelli obbligatori per gli impianti e le operazioni che trattano sostanze pericolose) e di un piano generale per la regione di sicurezza Rotterdam-Rijnmond;
• la preparazione e l'attuazione di misure di emergenza (quali la costituzione di scorte critiche, il trasferimento su terreni più elevati o la protezione in altro modo di beni e attrezzature critici o costosi, l'installazione di riserve di energia elettrica di emergenza, ecc.);
• installazione di dighe e argini di emergenza.

La caratteristica distintiva di questa strategia di adattamento è la messa a punto del menu di misure da attuare in base alle caratteristiche specifiche di ciascuna area all'interno del porto. Ciò si basa sulle attività geografiche, tecniche ed economiche di ciascuna area, sulla modellizzazione dettagliata del possibile impatto di un grande evento alluvionale e sull'incorporazione nella progettazione della strategia delle priorità specificate dalle aziende che operano nelle varie sezioni del porto. La strategia consiste quindi in menu di misure specifici per settore che dovrebbero affrontare le vulnerabilità di ciascun settore nel modo più efficiente sotto il profilo dei costi. Questi menu sono stati etichettati in base al "tema" del tipo prevalente di misure da adottare in una zona. Le etichette corrispondono approssimativamente anche alle tre classi di misure sopra elencate (prevenzione, adattamento territoriale e gestione delle crisi). Ad esempio, per l'area di Botlek, nella parte centrale del porto, la strategia raccomanda una strategia "mantenere l'acqua all'esterno" che si concentra sulle misure di prevenzione. Per l'area di Maasvlakte (quella direttamente sulla costa del Mare del Nord) e l'area di Merwe-Vierhavens (quella più interna), suggerisce una strategia di "vivere con l'acqua" che si concentra su misure di adattamento spaziale. La strategia di adattamento per Europoort e Waal-Eemhaven combina entrambi i temi. Nelle zone in cui il rischio di alluvioni supera la soglia accettabile solo se il livello del mare aumenta di oltre 85 cm (come nel caso dell'area di Vondelingenplaat), una strategia basata sulla preparazione alla crisi è la più promettente.

Gli utenti del porto di Rotterdam (principalmente imprese di trasporto e logistica, promotori, proprietari di immobili) sono stati consultati per applicare la "lente privata" attraverso la quale vengono valutati i rischi. I rischi sono stati valutati su base scientifica (esercitazione di modellizzazione basata su proiezioni climatiche). Tuttavia, le parti interessate di ciascuna sottozona del porto sono state invitate a suddividerle in categorie "accettabili" o "non accettabili". I risultati di questo esercizio di consultazione sono stati fusi con un'analoga valutazione effettuata dalle autorità pubbliche per considerare il punto di vista della comunità locale. Questo approccio di co-progettazione ha portato a un'identificazione completa e condivisa dei livelli di rischio ritenuti accettabili per i diversi impatti attesi nelle varie aree del porto. A livello istituzionale, la considerazione dell'interesse pubblico è la pietra angolare del mandato dei due azionisti del porto di Rotterdam N.V., come discusso nella sezione relativa all'aspetto giuridico.

Ci sono quattro fattori principali che possono aumentare le possibilità di successo della strategia di adattamento. In primo luogo, si basa su una solida conoscenza del funzionamento delle dighe e sulla modellizzazione scientifica dei possibili scenari climatici per l'area portuale. Questa base scientifica è soggetta a revisione e aggiornamento periodici. In secondo luogo, ha un approccio molto dettagliato alle caratteristiche specifiche delle singole sezioni portuali. Garantisce che siano attuate solo le misure che meglio si adattano a ciascun settore. In terzo luogo, è co-progettato con le parti interessate di ogni area. Pertanto, può contare sul sostegno e sulla cooperazione delle attività economiche direttamente interessate. In quarto luogo, è sostenuta da una solida analisi costi/benefici (cfr. sezione successiva per i dettagli), che garantisce che siano raccomandate solo le misure più efficaci sotto il profilo dei costi.

I principali fattori limitanti sono legati all'estrema complessità delle numerose attività interconnesse che si svolgono all'interno del porto, ai suoi legami economici e infrastrutturali con i sistemi economici olandesi, europei e globali e alle incertezze intrinseche legate alla futura evoluzione di tali sistemi. La complessità del porto ha avuto un chiaro impatto sullo sviluppo della strategia. Ha dovuto essere regolato ripetutamente per coprire le diverse sezioni del porto. Ciò ha comportato tempistiche diverse nello sviluppo della strategia o nella considerazione di percorsi evolutivi alternativi per le varie aree. Ad esempio, la possibilità che progetti di edilizia residenziale possano essere sviluppati nell'area di Merwe-Vierhavens, ha spinto a prendere in considerazione due scenari alternativi per il futuro di quest'area. Uno era più focalizzato sulle attività economiche. L'altro scenario considerava un uso misto in cui anche le esigenze di adattamento dei futuri residenti dovevano essere prese in considerazione. Affrontare l'incertezza del futuro fa parte della strategia generale di qualsiasi impresa e il porto di Rotterdam ha incorporato l'incertezza legata al clima nei suoi principali documenti strategici, come il Port Vision Rotterdam.

La strategia contiene un'analisi costi-benefici completa delle misure selezionate per le diverse aree portuali. Il presente documento comprende una ripartizione dettagliata dei costi e dei benefici e una tabella che li riassume per misure principali e sezioni portuali interessate. Complessivamente, il valore attuale dei costi delle misure raccomandate è stimato in quasi 90 milioni di EUR. I benefici stimati, in termini di riduzione prevista dei danni economici a seguito di tali misure, sono pari a circa 611 milioni di EUR. Ciò produce un rapporto costi/benefici positivo di 6,8. La strategia considera inoltre la necessità di eventuali interventi di manutenzione straordinaria: i costi di manutenzione sono determinati per ciascuna misura e inclusi nell'analisi costi-benefici. Il documento discute anche pacchetti di misure alternative e fornisce un confronto con quelli raccomandati. Da queste informazioni, conclude che sarebbe fattibile un pacchetto che producesse benefici molto più elevati in caso di un evento di alluvione molto estremo, ma sarebbe molto più costoso da mettere in atto rispetto al pacchetto raccomandato. Questa soluzione alternativa sarebbe una barriera "aperta e bloccabile" a grandezza naturale simile al concetto della barriera di Maeslant. Costerebbe molto di più di tutte le misure per area sommate (820 milioni di euro contro 90 milioni di euro) e produrrebbe un beneficio economico complessivo di 1.608 milioni di euro. Pertanto, sebbene l'importo totale assoluto dei benefici sarebbe più del doppio di quelli del pacchetto raccomandato, il rapporto costi/benefici sarebbe solo 2 anziché 6,8. Ciò indica una soluzione complessivamente meno appropriata. Va inoltre considerato che la barriera di Maeslant ha già un impatto protettivo sulle sezioni più interne del porto (in particolare la Voldelingenplaat), in quanto si trova sul tratto del fiume che conduce a loro.

La strategia è stata finalizzata nel 2021/2022 e notificata a tutte le società che operano nell'area portuale nel settembre 2022.

I tempi di attuazione delle varie misure, raccomandati nella strategia di adattamento dei porti, sono molto variabili. I tempi di attuazione dipendono dalla scala temporale delle misure che devono essere attuate, a seconda delle loro caratteristiche specifiche. Possono variare da ore e giorni per le misure di gestione delle crisi a diversi mesi o anni per costruire infrastrutture di protezione dalle inondazioni su misura. Inoltre, alcune misure avranno senso solo in un lontano futuro, cioè quando le proiezioni sull'innalzamento del livello del mare si materializzeranno. Nella strategia del porto di Rotterdam, ogni misura è stata convenzionalmente assegnata a uno dei quattro possibili orizzonti temporali: attuazione immediata; prima del 2050, prima del 2100, dopo il 2100. Quest'ultimo aspetto è coperto dall'avvertenza che l'effettiva attuazione può dipendere dalle azioni di altri soggetti oltre all'autorità portuale (tipicamente, la responsabilità è condivisa con le società che operano all'interno dell'area portuale).

La durata delle varie misure raccomandate nella strategia di adattamento dei porti è molto variabile. La strategia stessa è soggetta a revisione costante man mano che vengono rese disponibili nuove informazioni. La strategia è concepita per guidare gli sforzi di adattamento del porto di Rotterdam almeno fino al 2100, ma ciò non esclude una durata di vita più lunga. La strategia è un protocollo vivente. Il porto di Rotterdam valuterà e adeguerà le strategie per le varie aree portuali circa ogni 10 anni. Questo aggiornamento terrà conto dell'innalzamento del livello del mare effettivo e previsto in futuro. È già prevista un'importante revisione alla luce delle nuove proiezioni climatiche previste per il 2024.

Port of Rotterdam
Europaweg 902
3199 LC Maasvlakte Rotterdam

Port of Rotterdam General Information: +31 (0)10 252 10 10

https://www.portofrotterdam.com/nl/form/standard-contact?nid=2252

De Langen, P. (2023). Promuovere gli interessi pubblici attraverso la proprietà statale: Il caso del porto di Rotterdam. GeoJournal, 88(6), 6507-6521.

Een waterveilige Rotterdamse haven - Een adaptatiestrategie voor een veilige haven - nu en in de toekomst (in olandese)

Port Vision di Rotterdam