Strategia di adattamento dei porti di Rotterdam per trasporti e attività commerciali resilienti ai cambiamenti climatici

Il porto di Rotterdam, nonostante sia già stato progettato per accogliere le inondazioni minori e l'innalzamento del livello del mare, è esposto ai rischi posti da forti tempeste e da un ulteriore aumento del livello del mare a seguito dei cambiamenti climatici. Le proiezioni all'avanguardia dell'innalzamento del livello del mare del 2023 (bancadati Rijkswaterstaat Hydra-NL abbinata alle proiezioni sui cambiamenti climatici del Koninklijk Nederlands Meterologisch Institutut - KNMI)indicano un aumento del livello del mare compreso tra +26 cm e +124 cm nel 2100 e indicano un probabile aumento dei danni da alluvione nel tempo. L'ipotesi di lavoro adottata nella strategia è di +35 cm nel 2050 e di +85 cm nel 2100. L'area portuale si trova al di sopra del livello del mare e al di fuori del sistema di dighe dei Paesi Bassi. Così è già naturalmente protetto dai rischi di alluvioni affrontati dalla parte del territorio olandese che si trova sotto il livello del mare. Tuttavia, essendo al di fuori del sistema di dighe, è vulnerabile alle inondazioni previste legate al previsto innalzamento del livello del mare. La sua posizione al di fuori del sistema di dighe implica anche un quadro di regolamentazione del rischio diverso rispetto alle aree dighe. Ciò pone sfide di coordinamento tra tutti gli attori pubblici e privati coinvolti. Un'ulteriore sfida deriva dalle diverse caratteristiche delle diverse aree all'interno del porto. Gli edifici in aree diverse possono avere altezze diverse; le aree stesse possono comprendere o meno canali e altri impianti idrici. Inoltre, le aree possono differire in termini di utilizzo, che vanno dai siti industriali, ai nodi logistici merci, agli edifici per uffici e persino alle aree residenziali.

La strategia deve tenere conto delle esigenze e dei rischi affrontati dai vari attori in luoghi diversi. La strategia è un insieme di diverse sub-strategie che devono essere attentamente orchestrate insieme. Non tutte le aree hanno seguito la stessa metodologia nella definizione della loro strategia specifica. Nuove intuizioni sono emerse lungo la strada in alcune aree. Questi sono stati applicati a strategie sviluppate in seguito e approcci diversi derivano naturalmente da differenze tra le aree.

Port of Rotterdam N.V. è la società di sviluppo portuale. Opera come locatore, in quanto affitta i terreni portuali alle società che gestiscono le operazioni di terminal, logistica e produzione. Ciò si traduce in una complessa rete di aree interconnesse e diversificate, situate lungo l'estuario del fiume Mose (Maas), ognuna con le sue specifiche caratteristiche fisiche e le sue specifiche attività economiche. Questa impostazione implica diversi soggetti ed entità giuridicamente responsabili e differenze nelle leggi e nei regolamenti a cui devono attenersi.

Il primo, notevole aspetto giuridico di questa strategia è radicato nella posizione geografica dell'intero porto. Si trova al di fuori dei sistemi di dighe mantenendo asciutta la quota del territorio olandese che si trova sotto il livello del mare.

Secondo la legge olandese, nelle aree al di fuori del sistema di dighe (in olandese, buitendijkse gebieden) non esistono norme giuridiche per la protezione dalle inondazioni. Gli utenti e i gestori dell'area esterna del porto della diga sono responsabili dell'adozione di misure per limitare i danni da alluvione. Tuttavia, esistono ancora responsabilità per le istituzioni pubbliche che garantiscono un certo sostegno di base. Il governo nazionale, ad esempio, è responsabile della comunicazione sul rischio di alluvioni.

All'interno del porto, oltre alla normativa marittima e di navigazione relativa all'esercizio del porto, diverse attività commerciali hanno a che fare con la movimentazione e il trattamento di merci e sostanze pericolose e sono pertanto soggette a normative specifiche come BRZO (ZwareOngevallen di Besluit Risico, decreto sul rischio di incidenti rilevanti - regolamento SEVESO III) e BEVI (Besluitexterne veiligheid inrichtigen - decreto sulla sicurezza esterna degli stabilimenti). Tali regolamenti riguardano, rispettivamente, la corretta gestione e prevenzione dei rischi all’interno e all’esterno dei locali dell’impresa. Quest'ultimo ha ovviamente un'incidenza diretta sulla prevenzione dei disastri ambientali su una vasta area.

Un altro aspetto giuridico da considerare è la presenza di autorità competenti per le attività contemplate dalla strategia di adattamento all'interno dell'area portuale. Il mandato dell'Autorità Portuale di Rotterdam, include "mantenere la gestione sicura e agevole di tutte le spedizioni". La città di Rotterdam e il governo del Regno dei Paesi Bassi sono, tra l'altro, i due azionisti del porto di Rotterdam. Pertanto, sono coinvolti nella pianificazione e nelle operazioni del porto di Rotterdam sia come entità regolamentate che regolamentate. Entrambi gli azionisti giustificano la loro partecipazione al porto di Rotterdam in termini di: i) la salvaguardia dell'interesse pubblico delle attività portuali (cfr. de Langen, 2023),per quanto riguarda il ruolo economico vitale del porto di Rotterdam per l'economia locale, ii) la necessità di preservare condizioni di mercato efficienti per un'attività chiave che sarebbe altrimenti naturalmente monopolistica o oligopolistica nel migliore dei casi, iii) la considerazione della sicurezza nautica, iv) l'uso efficiente del suolo nella zona e v) considerazioni di sostenibilità (in una prospettiva di riduzione delle emissioni di CO2). La strategia generale a lungo termine del porto di Rotterdam, la Rotterdam Port Vision, è sviluppata congiuntamente da diverse istituzioni, tra cui la città di Rotterdam, il Regno dei Paesi Bassi (attraverso i ministeri dell'Economia e dei cambiamenti climatici, delle Relazioni interne e del Regno, delle Infrastrutture e della gestione delle risorse idriche), la provincia di Zuid-Holland e l'associazione di imprese che rappresenta le imprese che operano all'interno del porto (Deltalinqs) e l'Autorità portuale di Rotterdam . La Port Vision ha forti legami con la strategia di adattamento del porto in termini di conservazione della salute e della sicurezza e criteri per lo sviluppo dell'area. Inoltre, la Rotterdam Port Vision osserva che l'area portuale è soggetta alla direttiva quadro dell'UE sulle acque, che impone alle autorità di gestione delle acque (Rijkswaterstaat e le autorità idriche olandesi) e agli utenti di mantenere una buona qualità dell'acqua nell'area.

L'obiettivo della strategia di adattamento del porto di Rotterdam è quello di fornire un elenco di misure da attuare nel porto di Rotterdam, in modo da tenere conto delle caratteristiche specifiche delle varie aree e dei vari attori coinvolti. Mira principalmente a ridurre i danni economici derivanti dalle inondazioni delle aree portuali, che si prevede saranno la maggior parte degli impatti negativi che potrebbero verificarsi. Inoltre, la strategia di adattamento sostiene anche la riduzione dei danni derivanti da eventi meno probabili, come i danni ambientali a seguito della dispersione di inquinanti e delle vittime umane.

La strategia di adattamento portuale prevede un'ampia gamma di misure, che riguardano principalmente le infrastrutture, ma anche i piani di preparazione e i cambiamenti comportamentali. Tali misure sono calibrate sulle caratteristiche delle aree e sul grado di rischio ritenuto accettabile dalle parti interessate che operano in tali aree. Si basano sulle misure adottate nelle aree all'interno del sistema delle dighe olandesi e si adattano alle esigenze e alle caratteristiche di un'area che si trova al di fuori di tale sistema. Le misure sono suddivise in misure di prevenzione, misure di adattamento territoriale e misure di gestione delle crisi.

Le misure di prevenzione ("mantenere l'acqua all'esterno") comprendono:

• Rialzamento di argini e/o pendii: questa misura garantisce che le zone pianeggianti non possano essere allagate se l'acqua rimane al di sotto di un livello dell'acqua specificato dalla progettazione. Ciò implica la regolazione dell'altezza delle banchine (comprese le aree di carico e scarico sottostanti) all'altezza corretta.
• L'uso di compartimenti per sigillare le sezioni del porto garantisce che le inondazioni non si riversino su altre sottozone. Questa misura può proteggere le zone ad alto valore economico a rischio di alluvioni, che possono quindi essere separate dalle zone a basso valore economico che non possono essere protette in modo efficace sotto il profilo dei costi.
• Innalzare le strade per fungere da barriere: ciò richiede l'innalzamento dell'altezza dei tratti stradali a bassa deposizione e l'installazione di cancelli per sigillare i tratti stradali sotterranei, come gallerie e metropolitane, in caso di inondazioni.
• Barriera aperta chiudibile a chiave: questa misura può essere attuata installando una piccola versione del concetto di barriera di Maeslant, o un'altra barriera chiudibile a chiave su piccola scala, al fine di ridurre il livello dell'acqua regolato nelle aree al di fuori del sistema di dighe del porto. Questa misura può anche ridurre i rischi di alluvione anche nelle aree adiacenti.
• La diga rimovibile / barriera (flessibile) può funzionare in modo simile, con il vantaggio di essere rimovibile e quindi solo in posizione quando necessario. Può essere completato da una barriera verticale come una parete.

Le misure di adattamento territoriale ("vivere con l'acqua") comprendono:

• La progettazione del sito impermeabile comporta il (ri)trasferimento fisico di attività e strutture in aree con una minore probabilità di inondazioni. Ad esempio, le attività critiche per le imprese o ad alta intensità di capitale e le strutture vitali come l'elettricità, le telecomunicazioni e le tecnologie dell'informazione dovrebbero essere trasferite in aree più sicure e di superficie superiore. Le aziende di logistica dovrebbero assicurarsi che i prodotti di maggior valore siano immagazzinati nei terreni più alti del sito. Potrebbero anche partire dai motivi più alti per immagazzinare le merci per garantire che il minor numero possibile di prodotti sia immagazzinato nelle porzioni più basse del sito. Ciò si applica solo quando sono disponibili livelli di terra sicuri e la rimozione è fattibile, in quanto potrebbero essere necessarie alcune strutture chiave in loco.
• L'elevazione delle sottozone/siti/strutture critiche è l'azione ovvia da attuare se possibile, poiché in generale più alto è il suolo, più è protetto dalle inondazioni, in particolare da quelle eccezionalmente elevate. L'innalzamento dei siti comporta le conseguenze delle inondazioni. Tuttavia, la creazione di siti esistenti di solito non è fattibile a causa della distruzione di capitale e/o dei costi di ricostruzione di infrastrutture costose. Tuttavia, la creazione di argini (tra le misure di prevenzione) può rivelarsi efficace sotto il profilo dei costi per i grandi siti portuali aperti e/o per gli appezzamenti in fase di sviluppo o in programma.
• Il beccuccio comporta lo scarico di acqua attraverso un liquame, ovunque l'acqua possa essere scaricata in un corpo idrico esterno. Ciò accade ad esempio alle chiuse di Haringvliet, dove l'acqua fluviale in eccesso viene scaricata in mare quando i livelli dell'acqua sono troppo alti.
• L'impermeabilizzazione consiste nell'assicurarsi che l'acqua possa inondare un asset fino a un'altezza di progetto pre-identificata, senza causare danni che non possono essere riparati attraverso un'importante operazione di pulizia e consentendo di fluire in modo efficiente. Ciò richiede l'installazione di tutti i collegamenti delle utenze (cablaggi elettrici, gasdotti, ecc.) al di sopra del livello dell'acqua di progetto, mentre tutto ciò che si trova al di sotto di tale livello deve essere impermeabile. Il fatto che l'acqua possa, per progettazione, entrare nell'impianto implica che questa opzione non è praticabile quando la natura dell'attività è tale che non è auspicabile consentire l'accesso all'acqua.
• L'impermeabilizzazione a secco comporta l'impermeabilizzazione completa di un impianto e il suo rinforzo per resistere alla pressione dell'acqua sulla sua superficie esterna. Ciò comporta l'installazione di pareti stagne, finestre e porte e la sigillatura di fogne e altri tubi dell'acqua per evitare afflussi di acqua. Per le infrastrutture del porto di Rotterdam, l'impermeabilizzazione a secco è ritenuta applicabile fino a un metro di altezza e richiede l'esecuzione tempestiva di ulteriori azioni quali la chiusura di porte, finestre e fognature in caso di allagamento. Si raccomanda inoltre un'analisi preliminare di fattibilità approfondita.

Le misure di gestione delle crisi ("essere preparati alla crisi") comportano tutto ciò che può essere previsto e attuato in termini di preparazione a un'alluvione e di contenimento e riparazione dei suoi impatti. Ciò include tutte le azioni intraprese poco prima o durante un'alluvione. Questa serie di misure comprende:

• la preparazione e l'attuazione di piani di emergenza e di recupero specifici dell'impianto (oltre a quelli obbligatori per gli impianti e le operazioni che trattano sostanze pericolose) e di un piano generale per la regione di sicurezza Rotterdam-Rijnmond;
• la preparazione e l'attuazione di dispositivi di emergenza (come lo stoccaggio di forniture critiche, il passaggio a terreni più elevati o la protezione in altro modo di beni e attrezzature critici o costosi, l'installazione di backup dell'energia elettrica di emergenza, ecc.);
• installazione di dighe e argini di emergenza.

La caratteristica distintiva di questa strategia di adattamento è la messa a punto del menu di misure da attuare in base alle caratteristiche specifiche di ciascuna area all'interno del porto. Ciò si basa sulle attività geografiche, tecniche ed economiche di ciascuna area, sulla modellizzazione dettagliata del possibile impatto di un grande evento alluvionale e sull'integrazione nella progettazione strategica delle priorità specificate dalle aziende operanti nelle varie sezioni del porto. La strategia consiste quindi in menu di misure specifici per area che dovrebbero affrontare le vulnerabilità di ciascuna area nel modo più efficiente sotto il profilo dei costi. Questi menu sono stati etichettati in base al "tema" del tipo prevalente di misure da adottare in un determinato settore. Le etichette corrispondono anche approssimativamente alle tre classi di misure sopra elencate (prevenzione, adattamento territoriale e gestione delle crisi). Ad esempio, per l'area di Botlek, nella parte centrale del porto, la strategia raccomanda una strategia "mantenere l'acqua al di fuori" che si concentri sulle misure di prevenzione. Per l'area di Maasvlakte (quella direttamente sulla riva del Mare del Nord) e l'area di Merwe-Vierhavens (quella più interna), suggerisce una strategia di "vivere con l'acqua" che si concentra sulle misure di adattamento spaziale. La strategia di adattamento per Europoort e Waal-Eemhaven combina entrambi i temi. Nelle zone in cui il rischio di alluvioni supera la soglia accettabile solo se il livello del mare aumenta di oltre 85 cm (come nel caso della zona di Vondelingenplaat), una strategia basata sulla preparazione alla crisi è più promettente.

Gli utenti del porto di Rotterdam (principalmente imprese di trasporto e logistica, sviluppatori, proprietari di immobili) sono stati consultati per applicare la "lente privata" attraverso la quale vengono valutati i rischi. I rischi sono stati valutati su base scientifica (esercitazione di modellizzazione basata su proiezioni climatiche). Tuttavia, le parti interessate di ciascuna sottozona del porto sono state invitate a suddividerle in categorie "accettabili" o "non accettabili". I risultati di questo esercizio di consultazione sono stati fusi con un'analoga valutazione effettuata dalle autorità pubbliche per considerare il punto di vista della comunità locale. Questo approccio di co-progettazione ha portato a un'identificazione globale e condivisa dei livelli di rischio ritenuti accettabili per i diversi impatti attesi nelle varie aree del porto. A livello istituzionale, la considerazione dell'interesse pubblico è la pietra angolare del mandato dei due azionisti del Porto di Rotterdam N.V. come discusso nella sezione aspetti legali.

Ci sono quattro fattori principali che possono aumentare le possibilità di successo della strategia di adattamento. In primo luogo, si basa su una solida conoscenza del funzionamento delle dighe e sulla modellizzazione scientifica dei possibili scenari climatici per l'area portuale. Questa base scientifica è soggetta a revisione e aggiornamento periodici. In secondo luogo, ha un approccio molto dettagliato alle caratteristiche specifiche delle singole sezioni portuali. Assicura che siano attuate solo le misure che meglio si adattano a ciascun settore. In terzo luogo, è co-progettato con le parti interessate di ciascun settore. Essa può quindi contare sul sostegno e sulla cooperazione delle attività economiche direttamente interessate. In quarto luogo, è sostenuta da una solida analisi costi/benefici (cfr. la sezione successiva per i dettagli), che garantisce che siano raccomandate solo le misure più efficaci sotto il profilo dei costi.

I principali fattori limitanti sono legati all'estrema complessità delle numerose attività interconnesse che si svolgono all'interno del porto, ai suoi legami economici e infrastrutturali con i sistemi economici olandesi, europei e globali e alle incertezze intrinseche legate alla futura evoluzione di tali sistemi. La complessità del porto ha avuto un chiaro impatto sullo sviluppo della strategia. Doveva essere regolato ripetutamente per coprire le diverse sezioni del porto. Ciò ha portato a tempi diversi di sviluppo della strategia o alla considerazione di percorsi di evoluzione alternativi per le varie aree. Ad esempio, la possibilità che progetti di edilizia residenziale possano essere sviluppati nell'area di Merwe-Vierhavens ha indotto a prendere in considerazione due scenari alternativi per il futuro di quest'area. Uno era più focalizzato sulle attività economiche. L'altro scenario considerava un uso misto in cui anche le esigenze di adattamento dei futuri residenti dovevano essere prese in considerazione. Affrontare l'incertezza del futuro fa parte della strategia generale di qualsiasi impresa e il porto di Rotterdam ha incorporato l'incertezza legata al clima nei suoi principali documenti strategici, come il Port Vision Rotterdam.

La strategia contiene un'analisi costi-benefici completa delle misure selezionate per le diverse zone portuali. Il presente documento comprende una ripartizione dettagliata dei costi e dei benefici e una tabella che li riassume per misure principali e sezioni portuali interessate. Complessivamente, il valore attuale dei costi delle misure raccomandate è stimato in quasi 90 milioni di EUR. I benefici stimati, in termini di riduzione prevista dei danni economici derivanti da tali misure, sono pari a circa 611 milioni di EUR. Ciò produce un rapporto costi-benefici positivo di 6,8. La strategia considera inoltre la necessità di eventuali interventi di manutenzione straordinaria: i costi di manutenzione sono determinati per ciascuna misura e inclusi nell'analisi costi-benefici. Il documento discute anche pacchetti di misure alternative e fornisce un confronto con quelli raccomandati. Sulla base di queste informazioni, si conclude che un pacchetto che produca benefici molto più elevati in caso di un evento alluvionale molto estremo sarebbe fattibile, ma sarebbe molto più costoso da mettere in atto rispetto al pacchetto raccomandato. Questa soluzione alternativa sarebbe una barriera "aperta e bloccabile" a grandezza naturale simile al concetto di barriera di Maeslant. Costerebbe molto di più di tutte le misure per area sommate (820 milioni di EUR contro 90 milioni di EUR) e produrrebbe un beneficio economico complessivo di 1 608 milioni di EUR. Pertanto, anche se l'importo totale assoluto dei benefici sarebbe più del doppio rispetto a quelli del pacchetto raccomandato, il rapporto costi benefici sarebbe solo 2 invece di 6,8. Ciò indica una soluzione complessivamente meno appropriata. Va inoltre considerato che la barriera di Maeslant ha già un impatto protettivo sulle sezioni più interne del porto (Vondelingenplaat in particolare), in quanto si trova sul tratto del fiume che conduce a loro.

La strategia è stata finalizzata nel 2021/2022 e notificata a tutte le società che operano nell'area portuale nel settembre 2022.

I tempi di attuazione delle varie misure, raccomandati nella strategia di adattamento del porto, sono molto variabili. Il tempo di attuazione dipende dalla scala temporale delle misure da attuare, a seconda delle loro caratteristiche specifiche. Possono variare da ore e giorni per le misure di gestione delle crisi a diversi mesi o anni per costruire infrastrutture di protezione dalle inondazioni su misura. Inoltre, alcune misure avranno senso solo in un lontano futuro, cioè quando si materializzeranno le proiezioni dell'innalzamento del livello del mare. Nella strategia del porto di Rotterdam, ogni misura è stata assegnata convenzionalmente a uno dei quattro possibili orizzonti temporali: attuazione immediata; prima del 2050, prima del 2100, dopo il 2100. Quest'ultimo è coperto dall'avvertenza che l'effettiva attuazione può dipendere dalle azioni di altri soggetti oltre all'autorità portuale (in genere, la responsabilità è condivisa con le società che operano all'interno dell'area portuale).

La durata delle varie misure raccomandate nella strategia di adattamento del porto è molto variabile. La strategia stessa è soggetta a costante revisione man mano che vengono rese disponibili nuove informazioni. La strategia dovrebbe guidare gli sforzi di adattamento del porto di Rotterdam almeno fino al 2100, ma ciò non esclude una durata di vita più lunga. La strategia è un protocollo vivente. il porto di Rotterdam valuterà e adatterà le strategie per le varie aree portuali circa ogni 10 anni. Questo aggiornamento prenderà in considerazione l'innalzamento effettivo e previsto del livello del mare in futuro. Si prevede già un'importante revisione alla luce delle nuove proiezioni climatiche previste per il 2024.

Port of Rotterdam
Europaweg 902
3199 LC Maasvlakte Rotterdam

Port of Rotterdam General Information: +31 (0)10 252 10 10

https://www.portofrotterdam.com/nl/form/standard-contact?nid=2252

de Langen, P. (2023). Promuovere gli interessi pubblici attraverso la proprietà statale: Il caso del porto di Rotterdam. GeoJournal, 88(6), 6507-6521.

Een waterveilige Rotterdamse haven - Een adaptatiestrategie voor een veilige haven - nu en in de toekomst (in olandese)

Port Vision Rotterdam