Privātā un publiskā sektora partnerības (PPP) infrastruktūras un pakalpojumu pielāgošanai un uzturēšanai

This page is currently under construction, so it may look a bit different than you're used to. We're in the process of preparing a new layout to improve your experience. A fresh new look for the adaptation options pages is coming soon.

Privātā sektora finansējuma mobilizēšana, izmantojot riska dalīšanas mehānismus, var novērst finansējuma trūkumu pielāgošanās darbībās.

To address the increasing challenges climate change poses to infrastructure, such as dykes, ports, roads, and railways, a significant annual investment is required. Given the limitations of public funds, Public-Private Partnerships (PPPs) are a key adaptation option to mobilize private investment and expertise.

A PPP is a long-term contract where a private company designs, builds, finances, operates, and maintains a public asset or service. The core principle is risk-sharing, with risks allocated to the party best equipped to manage them. Private partners typically handle construction and financial risks, while the public sector manages regulatory and political risks. This model not only provides access to private capital but also leverages innovative thinking and expertise from the private sector to ensure infrastructure is resilient to climate change.

Although the long-term uncertainty of climate change can pose a challenge to creating PPPs, successful examples exist, such as initiatives supported by the LIFE CITYAdaP3 project, which involved the private sector in financing urban adaptation measures. PPPs are a critical tool to bridge the financing gap for climate-resilient infrastructure.

Priekšrocības

PPPs may offer a dual-edged approach to any adaptation project. On the one hand, they accelerate project delivery by leveraging private sector efficiency and capital. On the other hand, PPPs can introduce innovative solutions and potentially improve service quality. PPPs allow to finance projects that otherwise would not be feasible, due to limitations in public budgets.
Clearly defined project scope, objectives, and deliverables provide a solid foundation.
Implementing successful PPP projects requires considerable administrative capability. This can be ensured only through suitable institutional and legal frameworks and long-lasting experience in the implementation of PPP projects. Moreover, effective governance frameworks with clear roles, responsibilities, and decision-making processes are vital for PPP success.
Effective risk allocation, where risks are shared equitably between the public and private sectors, is crucial for project viability. This might also be a challenging factor as the risk might change over time due to climate change.
Fostering strong collaborative relationships between partners is essential for successful project implementation as well as speaking in one voice to affected stakeholders.
Robust financial structures, including appropriate risk management strategies, are paramount to attract private investment.
Using MRE procedures can allow to track effectiveness of the measures and adjust ongoing projects and to generate lessons learned for future projects.

Trūkumi

Not all projects are feasible (for various reasons: political, legal, commercial viability, etc.).
The private sector may not take interest in a project due to perceived high risks or may lack technical, financial or managerial capacity to implement the project.
A PPP project may be more costly unless additional costs (due to higher transaction and financing costs) can be off-set through efficiency gains.
Change in operation and management control of an infrastructure asset through a PPP may not be sufficient to improve its economic performance unless other necessary conditions are met.

Attiecīgās sinerģijas ar mazināšanas pasākumiem

No relevant synergies with mitigation

Izlasiet adaptācijas iespējas pilnu tekstu

Apraksts

Klimata pārmaiņas rada arvien lielākas problēmas infrastruktūrai. Tas ietekmēs visu veidu infrastruktūru, tostarp enerģētiku, transportu un ūdeni. Kā piemērus var minēt aizsprostus, kas var neizturēt ūdens līmeņa paaugstināšanos; ostas, kas varētu tikt pārpludinātas, ceļi un dzelzceļi, kas varētu vairs nebūt pieejami, transporta pakalpojumi, kas varētu tikt pārplānoti. Tas notiek gan lēnu notikumu, gan pēkšņu ekstremālu notikumu dēļ un var izraisīt augstākas izmaksas. Saskaņā ar ESAO, Pasaules Bankas un ANO Vides programmas analīzi (Infrastruktūra klimatnoturīgai nākotnei, 2024. gads) līdz 2030. gadam infrastruktūrā būs vajadzīgas ikgadējas investīcijas 6,9 triljonu USD (aptuveni 6,6 triljonu EUR) apmērā, lai nodrošinātu, ka investīcijas infrastruktūrā ir saderīgas ar ilgtspējīgas attīstības mērķiem un Parīzes nolīgumu.

Tā kā publiskais finansējums, lai pielāgotos klimata pārmaiņām, ir ierobežots, privātiem ieguldījumiem un zinātībai, tostarp finansējumam, izmantojot publiskā un privātā sektora partnerības (PPP) modeļus, ir būtiska nozīme infrastruktūras pielāgošanā klimata pārmaiņām. Valdības var arī slēgt līgumus ar privātiem uzņēmumiem par konkrētu sabiedrisko pakalpojumu sniegšanu, lai ilgtermiņā saglabātu klimatnoturīgu infrastruktūru. Turklāt privātie ieguldītāji var atbalstīt dabā balstītus risinājumus, kuru finansēšana ir šķērslis to plašai īstenošanai.

Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācija (ESAO) definē PPP kā “ilgtermiņa līgumiskas vienošanās starp valdību un privāto partneri, saskaņā ar kurām privātais partneris sniedz un finansē sabiedriskos pakalpojumus, izmantojot kapitāla aktīvu un daloties ar saistītajiem riskiem”.

Galvenā atšķirība starp PPP un tradicionālajiem finansēšanas modeļiem ir riska dalīšana starp publisko un privāto partneri. Principā PPP projekta riski būtu jāattiecina uz pusi, kas ir vispiemērotākā to pārvaldībai, lai panāktu optimālu līdzsvaru starp riska novirzīšanu un kompensāciju personai, kas uzņemas risku. Privātais partneris bieži vien ir atbildīgs par riskiem, kas saistīti ar infrastruktūras projektēšanu, būvniecību, finansēšanu, ekspluatāciju un uzturēšanu, savukārt publiskais partneris parasti uzņemas regulatīvus un politiskus riskus. Parasti PPP ietver arī ieņēmumu gūšanu no nodokļu maksātājiem un/vai lietotājiem peļņas gūšanai PPP līguma darbības laikā.

PPP ir svarīgs sākumpunkts privātā sektora finansējuma mobilizēšanai, lai novērstu finansējuma trūkumu pielāgošanās darbībās. Tiem jābūt noturīgiem pret klimata pārmaiņām un jāstrādā, lai veidotu to kopienu noturību, kurām tie kalpo. Privātā sektora iesaiste var radīt ne tikai ieguldījumu spējas un finansējumu, bet arī inovatīvu domāšanu un jaunas speciālās zināšanas.

Tomēr, ņemot vērā ļoti neskaidros nākotnes apstākļus, PPP, kas paredzētas, lai pielāgotos klimata pārmaiņām, var būt problemātiska. Tas var kavēt PSL izveidi, jo tām ir vajadzīga zināma paredzamība, lai piesaistītu ieguldījumus un finansējumu. PPS starp uzņēmumiem un vietējām pašvaldībām var izpaust kā daļu no uzņēmumu korporatīvās sociālās atbildības (KSA), lai veiktu kopīgus pasākumus pilsētu pielāgošanai klimata pārmaiņām. Veiksmīgus piemērus parādīja LIFE CITYAdaP3 projekts, kura mērķis bija iesaistīt ES privāto sektoru pilsētu pielāgošanās finansēšanā. Pasaules Bankas Publiskās un privātās partnerības resursu centrs nodrošina resursu uzskaiti klimatnoturīgu PPP izstrādei un īstenošanai.

Ieinteresēto pušu līdzdalība

Pašlaik tas, cik lielā mērā ieinteresētās personas ir iesaistītas līgumiskās PPP, ir nepietiekami novērtēts aspekts (Nederhand un Klijn, 2019) šo projektu sekmīgā pabeigšanā. Kopumā ir jānošķir ieinteresēto personu loma pašā projektā (piemēram, infrastruktūras attīstība) un to loma PPP izveidē. Starp ieinteresētajām personām ir tās, kas ir oficiāli PPP dalībnieki un kas tieši kontrolē resursus, un tās, kuras, neraugoties uz to, ka tās ir “ārējas” attiecībā uz projektu, tas ietekmē tieši un kuras ir ieinteresētas tā sekmīgā īstenošanā (Selim & Amr Soliman ElGohary, 2020).

Daži pētījuma konstatējumi liecina, ka PPP apgrūtina ieinteresēto personu vides pārvaldību, jo PPP iepirkuma struktūrā ir iesaistītas vairākas attiecības. Tas var radīt PPP projektos iesaistīto ieinteresēto personu iespējamas konfliktējošas intereses vai atšķirīgas cerības. Ieinteresēto personu attiecību slikta pārvaldība bija viens no galvenajiem PPP projektu neveiksmes iemesliem globālā kontekstā (Jayasuriya et al., 2020). Lai gan ir saņemtas sūdzības par to, ka trūkst pētījumu par ieinteresēto personu pārvaldību PPP, jau ir zināmi būtiski aspekti konfliktu novēršanai PPP projektos. Kā piemērus var minēt plašu apspriešanos, vienošanos par saskaņotiem mērķiem un to skaidru noteikšanu, kā arī publiskā un privātā sektora dalībnieku lomu un pienākumu noteikšanu. Galvenie ieinteresēto personu sekmīgas pārvaldības elementi ir apkopoti Globālā infrastruktūras centra un Pasaules Bankas PPP līgumu pārvaldības rīkā (3. nodaļa). Rīks ietver norādījumus par to, kā pārvaldīt attiecības ar PPP privāto uzņēmumu, citām privātām ieinteresētajām personām, galalietotājiem, uzņēmumiem un kopienu, kā arī ar valdības aģentūrām.

Panākumi un ierobežojošie faktori

PPP ir potenciāls veids, kā nodrošināt publisko infrastruktūru un pakalpojumus, lai efektīvi pielāgotos klimata pārmaiņām. To panākumi ir atkarīgi no vairākiem galvenajiem faktoriem.

Skaidri definēts projekta tvērums, mērķi un nodevumi nodrošina stabilu pamatu.
Veiksmīgu PPP projektu īstenošanai ir vajadzīgas ievērojamas administratīvās spējas. To var nodrošināt tikai ar piemērotu institucionālo un tiesisko regulējumu un ilgstošu pieredzi PPP projektu īstenošanā. Turklāt efektīvi pārvaldības satvari ar skaidri noteiktiem uzdevumiem, pienākumiem un lēmumu pieņemšanas procesiem ir ļoti svarīgi, lai PPP gūtu panākumus.
Efektīvai riska sadalei, kurā riski tiek vienlīdzīgi sadalīti starp publisko un privāto sektoru, ir izšķiroša nozīme projektu dzīvotspējas nodrošināšanā. Tas varētu būt arī sarežģīts faktors, jo klimata pārmaiņu dēļ risks laika gaitā var mainīties.
Spēcīgu sadarbības attiecību veicināšana starp partneriem ir būtiska veiksmīgai projektu īstenošanai, kā arī vienota viedokļa paušanai skartajām ieinteresētajām personām.
Stabilas finanšu struktūras, tostarp atbilstošas riska pārvaldības stratēģijas, ir ārkārtīgi svarīgas, lai piesaistītu privātos ieguldījumus.
MRE procedūru izmantošana var ļaut izsekot pasākumu efektivitātei un pielāgot notiekošos projektus, kā arī gūt pieredzi turpmākiem projektiem. Īpaši svarīga ir privātā partnera snieguma pārvaldība PPP projektā: būtu jānodrošina atbilstošu resursu piešķiršana un galveno darbības rādītāju skaidra noteikšana. Detalizēti norādījumi par darbības uzraudzību ir sniegti Globālā infrastruktūras centra un Pasaules Bankas PPP līgumu pārvaldības rīkā (3. nodaļa).

Ar PPP saistītās problēmas ir politiskā nestabilitāte, ekonomikas lejupslīde un sarežģīti regulatīvie procesi, kas var būtiski ietekmēt projektu īstenošanu (piemēram, termiņi, izmaksas). Nepietiekama privāto ieguldītāju izpratne par publiskā sektora noteikumiem un iezīmēm un otrādi var kavēt projektu izstrādi un īstenošanu. Turklāt negatīva ieinteresēto personu/sabiedrības uztvere un pretestība privatizācijai var radīt šķēršļus.

Tradicionālos projektus var sadalīt daļās, lai piesaistītu vairāk pretendentu. PPP projektiem ir vajadzīgs minimālais lielums, lai pamatotu iepirkuma izmaksas un veicinātu apjomradītus ietaupījumus, kas vajadzīgi darbības un uzturēšanas efektivitātes uzlabošanai. Tomēr potenciālo projektu ļoti plašais tvērums dažkārt var samazināt konkurences līmeni, jo tikai dažiem uzņēmumiem parasti ir finanšu līdzekļi, lai iesniegtu piedāvājumus. Ar ļoti augstas vērtības līgumiem tikai neliels skaits operatoru, iespējams, pat tikai viens, spēj piedāvāt visus pieprasītos produktus vai pakalpojumus. Tas līgumslēdzējai iestādei varētu radīt atkarību (Eiropas Revīzijas palāta, 2018. gads).

Lai pārvarētu šīs problēmas, ir nepieciešama rūpīga plānošana, efektīva riska pārvaldība un ieinteresēto personu aktīva iesaiste. Pievēršoties šiem faktoriem, valdības un privātie partneri var palielināt tādu sekmīgu PPP pielāgošanās projektu iespējamību, kas nodrošina ieguldīto līdzekļu atdevi un uzlabotus sabiedriskos pakalpojumus.

Izmaksas un ieguvumi

PPP var piedāvāt divējādu pieeju jebkuram pielāgošanās projektam. No vienas puses, tie paātrina projektu īstenošanu, piesaistot privātā sektora efektivitāti un kapitālu. No otras puses, PPP var ieviest inovatīvus risinājumus un, iespējams, uzlabot pakalpojumu kvalitāti. PPP ļauj finansēt projektus, kas citādi nebūtu iespējami valsts budžeta ierobežojumu dēļ.

Tomēr šīs priekšrocības rada izmaksas. Projektu izdevumi vai uzturēšanas izmaksas bieži vien pārsniedz tradicionālos publiskā sektora modeļus privātā sektora peļņas normas dēļ. Būtiski trūkumi ir sarežģītās sarunas par līgumiem un valdību ilgtermiņa finanšu saistības. Turklāt dažu risku nodošana privātajam sektoram varētu radīt neparedzētas problēmas un konfliktus starp publiskajiem un privātajiem partneriem.

Juridiskie aspekti

ES regulē PPP, izmantojot direktīvas, ar kurām īsteno un paplašina ES līgumos noteiktos principus un brīvības. Šo direktīvu mērķis ir padarīt publiskā iepirkuma līgumu piešķiršanas procedūras pārredzamas un atvērtas visiem piegādātājiem visā ES. Tādējādi šie piegādātāji var piedāvāt savus pakalpojumus un produktus publiskajām iestādēm visā ES vienotajā tirgū.

2014. gada martā ES publiskā un privātā sektora partnerības jomā pieņēma divas ES direktīvas: jo īpaši attiecībā uz publisko iepirkumu un koncesijām. Publiskā iepirkuma direktīva (2014/24/ES) un Koncesiju direktīva (2014/23/ES), kas atspoguļo ES vēlmi ciešāk regulēt koncesijas (Eiropas Investīciju banka, 2016. gads). Abas direktīvas ir jātransponē valstu tiesību aktos. PPP faktisko īstenošanu ierobežo arī valsts vai subnacionālais tiesiskais regulējums. Tajos var paredzēt īpašus noteikumus attiecībā uz līgumiem, piemērošanas jomas ierobežojumus un dažādas publiskā un privātā sektora attiecību tipoloģijas.

Īstenošanas laiks

PPP izveides termiņš var ievērojami atšķirties atkarībā no vairākiem faktoriem:

Projekta sarežģītība: Lielāku, sarežģītāku projektu apspriešanai un īstenošanai, protams, ir vajadzīgs ilgāks laiks.
Normatīvā vide: Skaidrs un efektīvs tiesiskais regulējums var paātrināt procesu.
Publiskā iepirkuma procedūras: publiskā iepirkuma procesu sarežģītība var ietekmēt termiņus.
Sarunu vešanas prasmes: efektīvas sarunas starp publiskā un privātā sektora partneriem var paātrināt procesu.
Ekonomiskie apstākļi: ekonomiskie faktori var ietekmēt privātā finansējuma pieejamību un projektu īstenojamību.

Kopumā PPP izveide var ilgt aptuveni divus līdz piecus gadus vai pat ilgāk.

Visu mūžu

PSL parasti ir ilgtermiņa līgumi. Atkarībā no PPP pārvaldītā projekta veida tā ilgums ir no 20 līdz 30 gadiem, bet atkarībā no konkrētā projekta tas var būt ilgāks vai īsāks. PPP attiecas ne tikai uz infrastruktūras būvniecības a posmu. Tā attiecas arī uz tās darbību un uzturēšanu, no kuras tā gūst ekonomisku peļņu, izmantojot lietošanas maksas vai valdības maksājumus.

Atsauces

World Bank Climate Toolkits for Infrastructure PPPs https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/library/climate-toolkits-infrastructure-ppps

Nederhand, J., & Klijn, E. H. (2019). Stakeholder Involvement in Public–Private Partnerships: Its Influence on the Innovative Character of Projects and on Project Performance. Administration & Society, 51(8), 1200-1226. https://doi.org/10.1177/0095399716684887

Public Private Partnerships in the EU: Widespread shortcomings and limited benefits https://op.europa.eu/webpub/eca/special-reports/ppp-9-2018/en/#A3

EPEC, 2016. PPPs and Procurement Impact of the new EU Directives https://www.eib.org/attachments/epec/epec_ppps_and_procurement_en.pdf

Connecting Nature Project, Financing and Business Models Guidebook https://connectingnature.eu/sites/default/files/images/inline/Finance.pdf