Zaragoza: het combineren van bewustmakings- en financiële maatregelen om de waterefficiëntie te verbeteren

Zaragoza is de vijfde grootste stad van Spanje en de hoofdstad van de autonome gemeenschap Aragón, met een bevolking van ongeveer 706.000 inwoners. De stad ligt in een semi-droge regio met een gemiddelde jaarlijkse neerslag van slechts 314 mm, waarvan de meeste valt tijdens de koude winters. Waterschaarste is dan ook een groot probleem voor de gemeente. Dit werd duidelijk gemaakt in de vroege jaren 1990 toen een langdurige droogte resulteerde in waterbeperkingen die publieke woede en politieke neergang op nationale schaal veroorzaakten. Sindsdien hebben zich meerdere droogtes voorgedaan, waarbij 2012 het droogste jaar sinds de jaren 1940 was. Volgens de PESETA IV-studie zal het aantal opeenvolgende droge dagen naar verwachting aanzienlijk toenemen in Zuid- en Midden-Europa, met name in de zomer, waardoor het probleem van waterschaarste mogelijk wordt verergerd.

De stad Zaragoza besloot op te treden om het waterbeheer aan te pakken om te voldoen aan de behoeften van de zich ontwikkelende economie en de toekomstige eisen van een groeiende bevolking. De stad is afgestapt van de voortdurende exploitatie van beperkte hulpbronnen om de vraag naar water te beperken en de lekkage uit de distributienetwerken te beperken. Waterschaarste is een belangrijke drijfveer geweest, maar ook financiële en economische overwegingen zijn belangrijke factoren geweest.

Na watertekorten in het midden van de jaren negentig heeft de gemeente Zaragoza haar watervoorziening vergroot en het beheer van de watervraag verbeterd door een “waterbesparingscultuur” te ontwikkelen. In het gemeentelijk strategisch plan 1996-2010 werd de ambitie geformuleerd om het totale waterverbruik in de stad terug te dringen van 84,7 miljoen³ in 1995 tot 65 miljoen³ in 2010. In 2010 werd de uitvoering van een tweede plan voor waterbeheer en kwaliteitsverbetering in Zaragoza gelanceerd, waarin verschillende doelstellingen werden vastgesteld met betrekking tot efficiënt gebruik van verzameld en gezuiverd water, veiligheid van de watervoorziening en tevredenheid van de gebruikers.

In 1996 werd door de gemeenteraad een gemeentelijke watercommissie opgericht om toezicht te houden op de uitvoering van een reeks ambitieuze langetermijninitiatieven voor waterbesparing, in overeenstemming met de gestelde doelstellingen. De Commissie is nog steeds actief, ook al hebben er slechts enkele vergaderingen plaatsgevonden. Initiatieven die door de Commissie worden gepromoot, zijn onder meer: i) het multistakeholderprogramma Zaragoza Water Saving City, ii) een volledige hervorming van het waterfactureringssysteem en iii) investeringen om hoge percentages niet-verantwoord water uit het distributienet van de stad te verminderen.

Het Zaragoza Water Saving City-programma werd in 1996 geïnitieerd door de NGO Fundación Ecologica y Desarollo (FED) met steun van de gemeente. Het programma werd uitgevoerd in de volgende fasen:

• Fase 1: “Kleine stappen, grote oplossingen”; een brede bewustmakingscampagne om het waterverbruik in woningen, openbare gebouwen en commerciële activiteiten te verminderen door middel van gedragsverandering en waterbesparende technologie.
• Fase 2: “50 goede praktijken”; de toepassing van 50 voorbeelden van waterefficiënte technologieën en praktijken in parken, tuinen, openbare gebouwen en de industrie om prestaties aan te tonen en het gebruik op grotere schaal in de hele stad aan te moedigen.
• Fase 3: “School voor efficiënt watergebruik”; de verspreiding van zakgidsen onder de belangrijkste waterverbruikende sectoren van de stad, waarin de goede waterbesparingspraktijken worden beschreven die in fase 2 zijn vastgesteld.
• Fase 4: “100.000 verbintenissen” – De uitnodiging van burgers en bedrijven om online openbare verbintenissen aan te gaan om water te besparen op tijd voor de internationale expo “Water en duurzame ontwikkeling”, die in juni 2008 in Zaragoza werd geopend.

Een ander initiatief om het waterverbruik in de stad te verminderen, was gericht op de herziening van de structuur van de watertarieven om deze billijker en vraagresponsiever te maken, met als doel volledige kostendekking te bereiken door middel van inkomsten, met inbegrip van de directe kosten van dienstverlening en indirecte kosten binnen de watercyclus in het algemeen. Dit werd gedaan door middel van:

• billijke heffingen, waarbij ervoor wordt gezorgd dat de kosten van water verband houden met de voordelen die het voor de gebruiker oplevert;
• betaalbare toegang tot basiswaterdiensten voor iedereen, met inbegrip van de beschikbaarheid van subsidies voor kwetsbare huishoudens (gepensioneerden, werklozen, grote gezinnen);
• een stimulans voor de consument om water efficiënt te gebruiken, in de vorm van kortingen op de waterrekening, waarmee huishoudens worden beloond die hun jaarlijkse waterverbruik met 10 % of meer hebben kunnen verminderen;
• buitensporige consumptie met hogere prijzen bestraffen.

Het systeem is gehandhaafd en de prijzen worden regelmatig aangepast.

Het derde bevorderde het initiatief om lekkages uit de verouderende watervoorzieningspijpleidingen van de stad aan te pakken. Er zijn aanzienlijke investeringen gedaan in het beheersen van waterverliezen, waaronder het herstel van het pijpleidingnetwerk (zo is tussen 2010 en 2019 65 km van het pijpleidingnetwerk gerenoveerd), drukbeheercontroles en broodnodig onderhoud aan lekkende opslagtanks in de kelders van appartementsgebouwen. Hoewel relevant, was de jaarlijkse gemiddelde lengte van de vernieuwde pijpleiding in de afgelopen tien jaar (6,5 km/jaar) duidelijk lager dan in de voorgaande periode, ook als gevolg van de economische crisis. Evenzo nam de groeisnelheid van het waterdistributienet af: gemiddeld 6,6 km/jaar tussen 2010 en 2019, wat lager is dan vóór de economische crisis (22,9 km/jaar).

In 2019 werd de strategie van Zaragoza inzake klimaatverandering, luchtkwaliteit en gezondheid (ECAZ 3.0) goedgekeurd, met inbegrip van acties die specifiek betrekking hebben op water:

• Actie 28 - Duurzaam waterbeheer uit de drinkwatervoorziening, met inbegrip van: vervanging van vezelcementbuizen door nodulair ijzer, indeling van de stad in maximaal 90 bevoorradingszones, bewustmakingscampagnes, vervanging van het oude bevoorradingsnetwerk in stadsvernieuwingsprojecten, verandering van watermeters met de beste beschikbare technologieën, alternatieve systemen voor drinkwater voor irrigatie
• Actie 29: Duurzaam waterbeheer uit afvalwaterzuivering, met inbegrip van: verhoging van het percentage vervanging van leidingen, zuivering van 100 % van het water, consolidatie van de werking van de zuiveringsinstallaties en renovatie van hun faciliteiten, aanpassing van de zuiveringsinstallaties aan nieuwe verontreinigende stoffen, vergroting van de controles in verzamelaars (industrieën), verbetering van het bewustzijn over gemorste vloeistoffen in huishoudens, verbetering van de behandeling van regenwater, evaluatie van niet-gereguleerde bijdragen van sloten.

De resultaten van deze uitgebreide campagnes en maatregelen hebben het waterverbruik in Zaragoza teruggebracht van 180 liter per hoofd van de bevolking per dag (lpcd) in 1980 tot 136 lpcd in 2000, tot slechts 105 lpcd in 2010. Wat de totale waterbesparing betreft, overschreed de stad haar eigen doelstelling: in 2009 bedroeg het totale waterverbruik 59,9 miljoen³. Zo realiseerde de stad 15 jaar na de start van de initiatieven een vermindering van het waterverbruik met bijna 30%, ondanks een bevolkingstoename van 12% tegelijkertijd. Na enkele jaren van aanzienlijke daling blijft het waterverbruik in de daaropvolgende jaren licht dalen, zij het met een trager tempo. In 2010 bedroeg het totale waterverbruik 60,95 miljoen³, terwijl het in 2019 58,65 miljoen³ bedroeg. De dagelijkse consumptie per hoofd van de bevolking daalde van 100 lpcd in 2011 en 2012 tot ongeveer 94 lpcd in 2018 (gegevens verstrekt door de stad Zaragoza).

Tussen maart 2009 en januari 2010 werd drinkwater geleverd aan vier andere gemeenten (Fuentes de Ebro, Burgo de Ebro, Puebla de Alfindén en Pastriz) samen met Zaragoza. Bovendien werd in december 2016 samen met de andere gemeenten een vijfde extra gemeente (Villanueva de Gállego) bevoorraad. De resultaten van de waterbesparende initiatieven in Zaragoza blijken ook uit de evaluatie van de totale dagelijkse hoeveelheid water die wordt geleverd: dit was 228 liter in zowel 2009 als 2010 en 212 liter in 2019, wat neerkomt op een vermindering van 7 %.

Zaragoza is een model geworden in het efficiënt gebruik en beheer van water, geconfronteerd met huidige en toekomstige droogterisico's.

Het grootste deel van de resultaten was te danken aan veranderingen in het gedrag inzake watergebruik, die grotendeels tot stand werden gebracht door de bewustmakings- en promotieactiviteiten. Al in de eerste fase van het Water Saving City-programma was het percentage burgers dat op de hoogte was van mogelijke waterbesparende maatregelen gestegen van 40% naar 72%. De laatste campagne "We Take Care of Every Drop" koppelt besparingen op huishoudelijk water en klimaatverandering aan elkaar en zal naar verwachting het bewustzijn van burgers en duurzame consumptiepatronen verder ondersteunen.

Ook andere initiatieven, zoals de beheersing van lekkage uit het waterleidingnet, speelden een rol. Tussen 2000 en 2010 is het aantal leidinguitbarstingen afgenomen van 750 tot 350 in 2010 en zijn de verliezen van het systeem als geheel met meer dan 40% verminderd, wat betekent dat elk jaar bijna 20 Mm³ aan water werd bespaard. In 2009 bedroeg het volume van het gelekte water 20,37 Mm³ en in 2010 20,75 Mm^3, terwijl dit volume in 2018 19,45 Mm³ bedroeg. Als de waarde van 2018 wordt vergeleken met het gemiddelde voor de jaren 2009-2010, is de vermindering van het volume van lekken ongeveer 1,1 Mm³/jaar.

De herziening van de tarieven had minder invloed op de vermindering van het waterverbruik, maar had niettemin een grote economische impact op de waterdiensten. overwegende dat de inkomsten van de waterverbruikers in 1997 ongeveer 70% van de kosten van de voorziening en de afvoer van afvalwater voor hun rekening namen, terwijl het overeenkomstige cijfer in 2006 dichter bij 90% lag; goed op weg naar het bereiken van het doel van volledige kostendekking. Hierdoor konden de broodnodige investeringen worden gedaan in de infrastructuur voor waterdiensten, met name in de behandeling van afvalwater. Een recentere evaluatie van dit onderdeel lijkt niet openbaar te zijn.

Op basis van de resultaten kan worden geconcludeerd dat het combineren van veranderingen in het watergebruiksgedrag, waterefficiëntietechnologie en minder lekkage voldoende besparingen kan opleveren om nieuwe en dure watervoorzieningsinfrastructuur overbodig te maken.

De stad is ook een promotor van projecten voor efficiënt gebruik, kwaliteitslevering, bevordering van leidingwater, zuivering van afvalwater. Het bevordert ook het behoud en de bescherming van zijn ecosystemen die verband houden met water en de ecosysteemdiensten die zij leveren. De campagne “We Take Care of Every Drop” wil niet alleen het waterverbruik verminderen, maar ook de bevolking sensibiliseren over de relatie tussen waterverbruik en mitigatie van klimaatverandering. Het dagelijks gebruikte water doorloopt een reeks energie-intensieve processen (opslag, transport, zuivering, zuivering ...) die CO2-emissies genereren. De invoering van waterbesparende technologieën en het veranderen van de consumptiegewoonten kunnen deze emissies verminderen en bijdragen aan de verbetering van het klimaat.

De doelstelling om het waterverbruik van alle soorten consumenten te verminderen, vereiste de medewerking van een breed scala aan belanghebbenden. De belanghebbenden die deelnamen aan het initiatief waren onder meer de stad Zaragoza, de watercommissie van Zaragoza (die zelf bestaat uit vertegenwoordigers van verschillende gemeentelijke afdelingen, burgergroepen, het maatschappelijk middenveld en andere belanghebbenden), niet-gouvernementele organisaties (Ecology and Development Foundation, de Foundation for a New Water Culture (FNCA) en de San Valero Foundation), bedrijven en omwonenden. Door nauw samen te werken met vertegenwoordigers van belanghebbenden konden realistische en aanvaardbare waterbesparingsmaatregelen worden vastgesteld en konden bestaande communicatiekanalen worden benut om de leden van de verschillende doelgroepen te bereiken. Door burgers te voorzien van informatie, middelen en stimulansen om zich actief in te zetten voor waterbesparing, werd het bewustzijn vergroot over de voordelen van het bijdragen aan de algemene instandhoudingsdoelstellingen van de stad.

Bovendien werkt de gemeenteraad van Zaragoza samen met de ngo ECODES aan verschillende initiatieven om de burgers meer bewust te maken van het belang van het verminderen van het waterverbruik en de CO2-uitstoot tegelijkertijd. Het doel is om een netwerk van samenwerkende entiteiten op te zetten die bewustmakingsacties ondersteunen en een vermenigvuldigend effect hebben op hun partners, sympathisanten en belangengroepen.

Het succes van de Zaragoza-aanpak lijkt grotendeels af te hangen van de uitvoering van de volgende acties:

• Rechtstreeks samenwerken met vertegenwoordigers van belanghebbenden.
• De oprichting van een centrale coördinatie-eenheid: in plaats van een verzameling versnipperde, individuele initiatieven te zijn, zorgde de oprichting van de watercommissie van Zaragoza voor een doeltreffende coördinatie van de raadpleging, uitvoering en evaluatie van de verschillende activiteiten, met als doel een gemeenschappelijk doel te bereiken.
• Bevordering van inspraak van het publiek: huishoudelijk waterverbruik werd aangewezen als een belangrijk gebied waar aanzienlijke waterbesparingen konden worden gerealiseerd en dit dreef de betrokkenheid van de omwonenden bij het werk van de Watercommissie.
• Specifieke sectoren: in plaats van algemene boodschappen over waterbesparing te promoten, waren bewustmakingsactiviteiten gericht op specifieke gebruikersgroepen met informatie die rechtstreeks relevant was voor hun bedrijf of levensstijl. De productie van verspreidingsgidsen voor verschillende soorten consumenten resulteerde ook in expliciete voordelen en stimulansen van een verminderd watergebruik die duidelijk moesten worden geschetst en bevorderd.
• Het goede voorbeeld geven: groepen met een hoog gebruik en het grote publiek negeerden waarschijnlijk bewustmakingscampagnes als zij van mening waren dat de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor water niet even toegewijd waren aan het verbeteren van hun eigen prestaties. Door een efficiënte en betrouwbare water- en afvalwaterservice te bieden, waren bedrijven en bewoners meer geneigd om zelf een bijdrage te leveren.
• Verkrijgen van politieke betrokkenheid: belangrijke raadpleging van belanghebbenden en inspraak van het publiek om het waterverbruik in Zaragoza te verminderen, werd specifiek genoemd in het gemeentelijk strategisch plan, waarbij de uitvoering van veel activiteiten plaatsvond via lokale Agenda 21-commissies. Een ondersteunende gemeenteraad maakte het mogelijk beleidstoezeggingen te doen, de beschikbaarheid van financiering te vergroten en de middelen te verschaffen om de publieke trots op de verwezenlijking van de stad te genereren door middel van evenementen zoals Expo 08.

Deelname van de stad aan de volgende projecten was ook relevant:

• "SWITCH - Duurzaam waterbeheer verbetert de gezondheid van de steden van morgen", innovatie op het gebied van geïntegreerd stedelijk waterbeheer in 12 steden over de hele wereld om de inzet van de stad voor een duurzaam beheer van haar watervoorraden verder te versterken.
• Optimizagua - a Reference Model for the Efficient Management of Water (LIFE 2003 ENV/E/000164) is door de Europese Commissie geselecteerd als beste milieuproject.
• Aquanet (ES/07/LLP-LdV/TOI/149053), dat resulteerde in een gids voor een efficiënt waterbeheer.

In de afgelopen tien jaar sinds de uitvoering van het tweede plan voor waterbeheer en kwaliteitsverbetering in Zaragoza is er een zeer belangrijke economische crisis geweest die heeft geleid tot een aanzienlijke daling van het inkomen van lokale entiteiten. Dit heeft geleid tot een aanzienlijke daling van alle soorten investeringen, en met name die welke verband houden met de watercyclus. Dit heeft zich vertaald in een stabilisatie van de situatie, maar de verdere verbetering is grotendeels vertraagd.

Een uitgebreide kostenraming is niet openbaar. Sommige gegevens zijn beschikbaar voor specifieke maatregelen.

De belangrijkste voordelen van de uitgevoerde maatregelen zijn een lager waterverbruik en de daarmee samenhangende vermindering van het energieverbruik. Ook moet worden opgemerkt dat de verbeteringen die voortvloeien uit de uitvoering van het plan voor waterbeheer en kwaliteitsverbetering en de omvang van de investeringen die dit met zich meebracht, ertoe hebben geleid dat de watervoorziening van Zaragoza in toereikende staat verkeerde. Ik had geen dringende verbeteringen nodig, wat er op een of andere manier toe heeft bijgedragen dat de schaarse economische middelen die beschikbaar zijn voor investeringen bij voorkeur moeten worden gericht op andere sectoren die objectief gezien een aanzienlijk slechtere situatie hebben opgeleverd.

De Gemeentelijke Verordening Eco-efficiëntie en Kwaliteit Geïntegreerd Waterbeheer (februari 2011) geeft richting aan de toekomstplannen voor waterbesparing. Het wordt momenteel herzien. Het doel is een aantal aspecten aan te passen die met de sinds de inwerkingtreding ervan opgedane ervaring als niet te verbeteren worden beschouwd. Deze herziening vertegenwoordigt geen verandering in de algemene principes die deze verordening inspireren.

In overleg met de gemeentelijke vereniging Ecociudad Zaragoza, die belast is met het beheer van sanitaire voorzieningen, is besloten om een strategisch plan op te stellen dat de criteria en prioritaire acties van de hele watercyclus in Zaragoza definieert.

Het Zaragoza Water Saving City-programma is in 1996 van start gegaan en loopt nog steeds.

Waterbesparing is een continu proces: het is belangrijk de continuïteit van geplande acties te waarborgen en te zorgen voor onderhoud (bv. om lekkages te beperken) om het waterverbruik laag te houden.

Victor Bueno
Agencia de Medio Ambiente y Sostenibilidad
Ayuntamiento de Zaragoza
Casa Jiménez, 5
50004 Zaragoza, Spain
E-mail: vbueno@zaragoza.es 

Gemeente Zaragoza en SWITCH (Sustainable Water Management Improves Tomorrow Cities Health) project