5.2 Organisere styring av implementering på tvers av sektorar og nivåer

5.2 Organisere styring av implementering på tvers av sektorar og nivåer

Tilpasning til klimaendringar er eit sektorovergripande, fleirnivå og fleirproblempolitisk felt som angår alle samfunnssektorar og krev handling på flere nivåar, frå nasjonale styresmakter til lokale aktørar. I og for seg krev gjennomføringa av tilpasningsstrategiar og planar tilstrekkelege institusjonelle oppsett og styringsrammer for å sikre effektiv, samanhengjande og framleis gjennomføring.

Koordinering og samarbeid langs horisontale og vertikale dimensjonar er naudsynt for å integrere tilpasning i relevante politikkområde og på alle styringsskalaer. Styring er viktig i alle fasar av tilpasningspolitikken, frå og med den innleiande oppsettet av tilpasningsprosessen, men behovet for både horisontal og vertikal koordinering aukar når landa går vidare til gjennomførings- og evalueringsstadia.

Etablering av eit styringsrammeverk for gjennomføring av tilpasning inneber i hovudsak å organisere kommunikasjon, samarbeid og koordinering mellom sektorar og nivåer ved å få på plass hensiktsmessige strukturar, reglar, mekanismar, ordningar, interessentmedverknadsinnstillingar, inkludert alle grupper av samfunnet (deltakande rettferd) og formater. Det er ein fordel om implementering av klimatilpasning nyttar seg av ulike styringsformer, og kombinerer dei i varierande grad på kontekstavhengige måtar. Moglege tilnærmingar spenner innanfor følgjande spekter av styringsformer:

• Formell styring: juridisk basert, institusjonalisert, permanent, ovanfrå og ned, "hard" (t.d. bindande rapporteringsforpliktingar, permanente koordineringsorganer med juridisk mandat, regulatoriske krav til sektortilpasningsplanar);
• Uformell styring: frivillige, uformelle, ikkje-hierarkiske, samarbeidsbaserte, «mjuke» (t.d. overtala, frivillige avtalar, dialog- og utvekslingsformat, kunnskapsdeling, tilbod om kapasitetsbygging).

Begge tilnærmingane har sine styrkar og svakheiter. På den eine sida skapar meir formelle styringstilnærmingar meir implementeringspress gjennom bindande forpliktingar. På den andre sida kan uformelle styringsprosessar ha nytte av å vere mindre politiserte og konfliktfylte, fordi det å vere ute av det politiske søkelyset ofte gjev raskare beslutningar og kan opne opp kreativ spelerom for engasjerte aktørar. Kombinasjonen av formelle og uformelle styringsformer på fleksible måtar gjer det mogleg å utnytte styrkane til begge tilnærmingane.

Vellukka samordning bør i prinsippet redusere gjennomføringsbarrierar som typisk oppstår under forhold med dårleg styring, dvs. uklåre ansvarsområde, avgrensa samarbeid mellom råka partar, manglande kunnskapsutveksling, avgrensa institusjonell kapasitet (t.d. når det gjeld økonomiske og menneskelege ressursar og knowhow), usamanhengande eller motstridande lovgivingar og motstridande verdiar og interesser.

Prinsippar og tilrettelegging av faktorar for tilpasningsstyring

Kvar tilpasningsprosess er unik, ulike leiings- og institusjonelle ordningar er moglege. Standardisering av styringstilnærmingar er dermed verken mogleg eller nyttig, det vil seie at det ikkje finst nokon «one-size-fits-all»-tilnærming. Ut frå tilgjengelege erfaringar med implementering av tilpasning har det imidlertid kome fram nokre gode praksisprinsipper og tilretteleggingsfaktorar. Dei er beskrive i rapportar frå EEA (EØS-rapport4/2014)og i andre europeiske studiar. Følgjande suksessfaktorar bidreg til å overvinne implementeringsbarrierar og gjeld for både vertikal og horisontal styring:

• Utpeiking av permanente koordineringsorganer: Permanente og sentrale organar for styring og overvåking av gjennomføringsprosessar bør innførast og institusjonaliserast i ansvarlege offentlege styresmakter på alle nivåer, frå nasjonale styresmakter til lokale styresmakter. Viktige ansvarsområde for slike samordningseiningar omfattar å styre prosessen mellom sektoreiningar innanfor styresmakta, samarbeide med tilpasningskoordinatorar på andre nivåer, utarbeide politiske utkast, fungere som kontaktpunkt for tilpasning mot andre styresmakter og eksterne institusjonar, kommunisere tilpasning til interessentar og offentlegheita, administrere rapporterings-, overvåkings- og evalueringsprosedyrar osb. Institusjonaliserte sentrale koordineringsorganer er ein suksessfaktor viss dei kombinerast med tydeleg tildelt ansvar, eit robust politisk mandat, leiareigenskapar, tilstrekkelege ressursar og personleg engasjement frå medlemmane.
• Oppretthalde kontinuitet av prosessaktørar: Mekanismane og formata for samordning kan endrast i dei ulike stadia av tilpasningspolitikken, t.d. frå utforming til gjennomføring. Det er imidlertid klart at det er ein fordel å oppretthalde ein viss kontinuitet med omsyn til sentrale aktørar gjennom trinna i tilpasningssyklusen. Så langt det er mogleg bør erfarne medlemmer av tilpasningskjernegruppa som er installert i byrjinga av tilpasningsprosessen, samt av styringsgruppa med ansvar for å samordna utviklinga av handlingsplanen, involveres i den permanente samordningseininga.
• Bruk av uformelle styringstilnærmingar: Juridiske forpliktingar for lågare rangerte nivåer og sektorar for å setje opp eigne tilpasningsplanar eller integrere tilpasning i deira aktivitetar er ein sterk driv for horisontal og vertikal implementering. På same måte kan juridisk forankring av mandater for samordningsorganer i betydeleg grad styrke deira roller. Institusjonaliserte samordningsmekanismar er imidlertid sjeldan tilstrekkelege, og i dei fleste land er tilpasningspolitikken for tida ganske ikkje-bindande, «mjuk politikk». Det er her frivillige, «mjuke» samarbeidsbaserte styringsformer må tre inn og er i stand til å levere betydeleg meirverdi. Det er derfor i alle fall fordelaktig å utvikle ein kultur for uformelle styringstilnærmingar. Desse inkluderer ad hoc-interaksjonar, uformelle samtalar, informasjonsutveksling, dialogformat, kapasitetsbygging, nettverk, saksbaserte møte eller frivillige avtalar.
• Forpliktar tilpasningsaktørar til å støtte koordinering: For å styre og kontrollere gjennomføringsprosessar på tvers av administrative sektorar og nivåer, må tilpasningskoordinatorar ha eit minimum av praktiske og pålitelege samordningsordningar på plass. Desse inkluderer bestemmelser som sykliske arbeidsplanar, overvåkings-, rapporterings- og evalueringsprosedyrar og regelmessige framdriftsrapportar. Dersom det ikkje følgjer av formelle krav, må slike forpliktingar vere basert på frivillige avtalar.
• Styrke koordineringskapasiteten på alle nivåer: Avdrag av proaktive og engasjerte koordinatorar i offentlege styresmakter på alle nivåer, kombinert med tydeleg ansvar og institusjonaliserte roller, har vist seg å vere ein viktig suksessfaktor for å implementere tilpasning. Desse «endringsagentane» fungerer som initiativtakarar, formidlarar og pådrivarar for tilpasningsprosessar, er dei viktigaste pådrivarane for vertikal og horisontal samordning og fungerer som viktige mellomledd mellom nivåer og sektorar. Viktige føresetnader for tilpasningskoordinatorar som gjer det mogleg for dei å fylle sine roller som «omsorgspersonar», er: ei proaktiv haldning, personleg engasjement, leiareigenskapar, back-up av eit robust politisk mandat, begavelse med tilstrekkelege ressursar (arbeidstid, tilsette, budsjett, ekstern kompetanse), formell beslutningsmakt, koordinering og kommunikasjonsevner, god fagleg kompetanse, og gode kontaktar til riktig politikk og aktør samfunn. Samordningskapasiteten bør difor styrkast på alle nivåer, mellom anna gjennom obligatoriske krav om å skape eit respektive ansvar, offentleg (sam)finansiering av personalkostnader og kvalifisering og opplæring.
• Transnasjonal læring om tilpasningsstyring: Nasjonale og subnasjonale regjeringar har ei rekkje koordineringsmekanismar og styringsmodellar for gjennomføring av tilpasning. Ved å ta omsyn til landsspesifikke kontekstbetingingar, kan landa forbetra koordineringa av tilpasning ytterlegare ved å lære om mangfaldet i tilnærmingar på tvers av land og regionar, og ved å dele erfaringar og erfaringar. Climate-ADAPT-landssidene  støttar slik innsats, og prosjekter og samarbeidsstrukturar i transnasjonale regionar gjev fruktbare potensialar for slik utveksling og læring. Dette inkluderer utforsking og testing av styringsinnovasjonar.

Horisontal og vertikal styring av tilpasning har mange likskapstrekk og kan i stor grad byggje på dei same suksessfaktorane. Men integreringa av tilpasning i sektorar og samordning på flere nivåar står òg overfor spesifikke utfordringar som krev differensierte tilnærmingar for å overvinne dei. Å sikre finansiering, kunnskapsgenerering og overføring og rettferdig deltaking tilhøyrer også dei styringsaspekter som bør takast i betraktning i ei hensiktsmessig innstilling for tilpasningsstyring.

Ytterlegare ressursar

• Landsprofilar
• Transnasjonale regionar
• Tilpasningspolitikk og kunnskapsbase i transnasjonale regionar i Europa
• Kartlegging av styring av tilpasning til klimaendringar i det alpine rom