5.2 Organizar a governação da execução em todos os setores e níveis

5.2 Organizar a governação da execução em todos os setores e níveis

A adaptação às alterações climáticas é um domínio político intersetorial, a vários níveis e com múltiplas questões, que diz respeito a todos os setores da sociedade e exige uma ação a vários níveis, desde os governos nacionais aos intervenientes locais. Como tal, a execução de estratégias e planos de adaptação exige estruturas institucionais e quadros de governação adequados para assegurar uma execução eficaz, coerente e contínua.

A coordenação e a cooperação ao longo das dimensões horizontal e vertical são necessárias para integrar a adaptação nos domínios de intervenção pertinentes e em todas as escalas de governação. A governação é importante em todas as fases do ciclo da política de adaptação, começando pela configuração inicial do processo de adaptação, mas a necessidade de coordenação horizontal e vertical aumenta quando os países avançam para as fases de execução e avaliação.

A criação de um quadro de governação para a aplicação da adaptação implica essencialmente a organização da comunicação, da cooperação e da coordenação entre setores e níveis, através da criação de estruturas, regras, mecanismos, disposições, contextos de participação das partes interessadas, incluindo todos os grupos da sociedade (justiça participativa) e formatos adequados. É vantajoso que a aplicação da adaptação às alterações climáticas recorra a diferentes modos de governação, combinando-os em diferentes graus de forma dependente do contexto. As abordagens possíveis abrangem o seguinte espetro de modos de governação:

• Governação formal: base jurídica, institucionalizada, permanente, do topo para a base, «difícil» (por exemplo, obrigações vinculativas de apresentação de relatórios, organismos de coordenação permanentes com mandato jurídico, requisitos regulamentares para os planos de adaptação setoriais);
• Governação informal: voluntários, informais, não hierárquicos, baseados na cooperação, «suaves» (por exemplo, persuasão, acordos voluntários, formatos de diálogo e intercâmbio, partilha de conhecimentos, ofertas de reforço das capacidades).

Ambas as abordagens têm os seus pontos fortes e fracos. Por um lado, as abordagens de governação mais formais criam uma maior pressão de execução através de obrigações vinculativas. Por outro lado, os processos informais de governação podem beneficiar de ser menos politizados e conflituosos, porque estar fora dos holofotes políticos muitas vezes permite decisões mais rápidas e pode abrir uma margem criativa para atores empenhados. A combinação de modos de governação formais e informais de forma flexível permite capitalizar os pontos fortes de ambas as abordagens.

O êxito da coordenação deve, em princípio, reduzir os obstáculos à execução que normalmente surgem em condições de má governação, ou seja, responsabilidades pouco claras, cooperação limitada entre as partes interessadas, falta de intercâmbio de conhecimentos, capacidades institucionais limitadas (por exemplo, em termos de recursos financeiros e humanos e de saber-fazer), legislações incoerentes ou contraditórias e valores e interesses contraditórios.

Princípios e fatores facilitadores da governação da adaptação

Cada processo de adaptação é único, vários arranjos institucionais e de gestão são possíveis. Por conseguinte, a normalização das abordagens de governação não é possível nem útil, ou seja, não existe uma abordagem única. No entanto, a partir das experiências disponíveis com a aplicação da adaptação, surgiram alguns princípios de boas práticas e fatores facilitadores. Foram descritos em relatórios da AEA (relatórion.o 4/2014 da AEA)e noutros estudos europeus. Os seguintes fatores de sucesso ajudam a superar os obstáculos à aplicação e aplicam-se à governação vertical e horizontal:

• Designação de organismos de coordenação permanentes: Devem ser criados e institucionalizados organismos permanentes e centrais para a orientação e o acompanhamento dos processos de execução nas autoridades públicas responsáveis a todos os níveis, desde as administrações nacionais às administrações locais. As responsabilidades importantes dessas unidades de coordenação incluem a orientação do processo entre as unidades setoriais da autoridade, a ligação com os coordenadores de adaptação a outros níveis, a formulação de projetos de políticas, a atuação como ponto de contacto para a adaptação junto de outras autoridades e instituições externas, a comunicação da adaptação às partes interessadas e ao público, a gestão dos procedimentos de comunicação de informações, acompanhamento e avaliação, etc. Os comités interministeriais ou interdepartamentais, os grupos de trabalho intersetoriais ou os grupos de trabalho são formatos frequentemente utilizados para esse efeito. Os organismos de coordenação central institucionalizados são um fator de sucesso se forem combinados com responsabilidades claramente atribuídas, um mandato político sólido, competências de liderança, recursos suficientes e empenho pessoal dos membros.
• Manter a continuidade dos intervenientes no processo: Os mecanismos e formatos de coordenação podem mudar nas diferentes fases do processo da política de adaptação, por exemplo, da formulação à execução. No entanto, a manutenção de alguma continuidade em relação aos principais intervenientes ao longo das etapas do ciclo de adaptação constitui claramente uma vantagem. Na medida do possível, os membros experientes da equipa principal de adaptação instalada no início do processo de adaptação, bem como do grupo diretor responsável pela coordenação do desenvolvimento do plano de ação, devem, por conseguinte, ser envolvidos na unidade de coordenação permanente.
• Utilização de abordagens informais de governação: As obrigações jurídicas para os níveis e setores inferiores de estabelecerem os seus próprios planos de adaptação ou de integrarem a adaptação nas suas atividades são um forte motor de aplicação horizontal e vertical. Do mesmo modo, a ancoragem jurídica dos mandatos dos organismos de coordenação pode reforçar significativamente as suas funções. No entanto, os mecanismos de coordenação institucionalizados, por si só, raramente são suficientes e, na maioria dos países, as políticas de adaptação são atualmente «políticas não vinculativas». É aqui que os modos de governação voluntários, «suaves» e baseados na cooperação têm de intervir e são capazes de proporcionar um valor acrescentado substancial. Por conseguinte, é, em todo o caso, benéfico desenvolver uma cultura de abordagens informais de governação. Estas incluem interações ad hoc, conversações informais, intercâmbio de informações, formatos de diálogo, reforço das capacidades, ligação em rede, reuniões baseadas em casos concretos ou acordos voluntários.
• Comprometer os intervenientes na adaptação a apoiar a coordenação: A fim de orientar e controlar os processos de execução em todos os setores e níveis administrativos, os coordenadores da adaptação devem dispor de um número mínimo de mecanismos de coordenação práticos e fiáveis. Estas incluem disposições como planos de trabalho cíclicos, procedimentos de acompanhamento, comunicação de informações e avaliação e relatórios periódicos sobre os progressos realizados. Se não forem estipulados por requisitos formais, esses compromissos devem basear-se em acordos voluntários.
• Reforço das capacidades de coordenação a todos os níveis: A instalação de coordenadores pró-ativos e empenhados nas autoridades públicas a todos os níveis, combinada com responsabilidades claras e funções institucionalizadas, demonstrou ser um fator de sucesso fundamental para a aplicação da adaptação. Estes «agentes de mudança» atuam como iniciadores, comunicadores e motores dos processos de adaptação, são os principais agentes da coordenação vertical e horizontal e atuam como intermediários importantes entre níveis e setores. Os pré-requisitos importantes para os coordenadores de adaptação que lhes permitem desempenhar as suas funções de «gestores» incluem: uma atitude pró-ativa, empenho pessoal, qualidades de liderança, apoio através de um mandato político sólido, dotação de recursos suficientes (tempo de trabalho, pessoal, orçamento, conhecimentos especializados externos), poder de decisão formal, competências de coordenação e comunicação, competências profissionais sólidas e bons contactos com as comunidades políticas e de intervenientes adequadas. As capacidades de coordenação devem, por conseguinte, ser reforçadas a todos os níveis, nomeadamente através de requisitos obrigatórios para a criação da respetiva responsabilidade, do (co)financiamento público dos custos de pessoal e da qualificação e formação.
• Aprendizagem transnacional sobre a governação da adaptação: Os governos nacionais e infranacionais dispõem de uma variedade de mecanismos de coordenação e modelos de governação para implementar a adaptação. Tendo em conta as condições de contexto específicas de cada país, os países podem melhorar ainda mais a sua coordenação da adaptação, aprendendo sobre a diversidade de abordagens entre países e regiões e partilhando experiências e ensinamentos retirados. As páginas por país da Climate-ADAPT apoiam esses esforços, e os projetos e as estruturas de cooperação em regiões transnacionais oferecem potencialidades férteis para esse intercâmbio e aprendizagem. Tal inclui a exploração e o ensaio de inovações em matéria de governação.

A governação horizontal e vertical da adaptação partilha muitas semelhanças e pode, em grande medida, basear-se nos mesmos fatores de sucesso. No entanto, a integração da adaptação nos setores e a coordenação a vários níveis também enfrentam desafios específicos que exigem abordagens diferenciadas para os superar. Assegurar o financiamento, a geração e transferência de conhecimentos e uma participação justa também fazem parte dos aspetos de governação que devem ser tidos em conta num contexto de governação da adaptação adequado.

Recursos adicionais

• Perfis dos países
• Regiões transnacionais
• Políticas de adaptação e base de conhecimentos nas regiões transnacionais da Europa
• Mapeamento da governação da adaptação às alterações climáticas no espaço alpino