Estratégia de adaptação dos portos de Roterdão para transportes e atividades empresariais resilientes às alterações climáticas

O porto de Roterdão, apesar de já ter sido concebido para acomodar pequenas inundações e o aumento do nível do mar, está exposto aos riscos colocados por tempestades severas e pelo aumento do nível do mar em consequência das alterações climáticas. As projeções mais avançadas de 2023 relativas à subida do nível do mar (basede dados Rijkswaterstaat Hydra-NL, juntamente com as projeções relativas às alterações climáticas do Koninklijk Nederlands Meterologisch Institutut - KNMI) indicam um aumento do nível do mar entre +26 cm e +124 cm em 2100 e apontam para um provável aumento dos danos causados pelas inundações ao longo do tempo. O pressuposto de trabalho adotado na estratégia é de +35 cm em 2050 e +85 cm em 2100. A zona portuária situa-se acima do nível do mar e fora do sistema de diques dos Países Baixos. Assim, já está naturalmente protegido dos riscos de inundação enfrentados pela parte do território neerlandês situada abaixo do nível do mar. No entanto, estando fora do sistema de diques, é vulnerável às inundações esperadas relacionadas com a subida prevista do nível do mar. A sua localização fora do sistema de diques implica também um quadro diferente de regulação dos riscos em comparação com as zonas diques. Esta situação coloca desafios de coordenação entre todos os intervenientes públicos e privados envolvidos. Outro desafio advém das diferentes características das diferentes zonas do porto. Edifícios em diferentes áreas podem ter alturas diferentes; as próprias zonas podem incluir ou não canais e outras redes de abastecimento de água. Além disso, as zonas podem diferir em termos de utilizações, que vão desde zonas industriais a centros logísticos de transporte de mercadorias, edifícios de escritórios e até zonas residenciais.

A estratégia deve ter em conta as necessidades e os riscos enfrentados por vários intervenientes em diferentes locais. A estratégia é um conjunto de diferentes subestratégias que precisam ser cuidadosamente orquestradas em conjunto. Nem todos os domínios seguiram a mesma metodologia na definição da sua estratégia específica. Novos conhecimentos surgiram ao longo do caminho em algumas áreas. Estas foram aplicadas a estratégias desenvolvidas posteriormente, e diferentes abordagens decorrem naturalmente de diferenças entre as áreas.

A Port of Rotterdam N.V. é a empresa de desenvolvimento portuário. Opera como senhorio, uma vez que arrenda os terrenos portuários a empresas que gerem terminais, logística e operações de fabrico. Isto resulta numa complexa rede de áreas interligadas e diversificadas, localizadas ao longo do estuário do rio Mose (Maas), cada uma com as suas características físicas específicas e as suas atividades económicas específicas. Este contexto implica diferentes sujeitos e entidades juridicamente responsáveis e diferenças nas leis e regulamentos a que devem obedecer.

O primeiro aspeto jurídico notável desta estratégia está enraizado na posição geográfica de todo o porto. Está localizado fora dos sistemas de diques que mantêm seca a parte do território holandês que fica abaixo do nível do mar.

De acordo com a legislação neerlandesa, em zonas fora do sistema de diques (em neerlandês, buitendijkse gebieden), não existem normas jurídicas para a proteção contra inundações. Os utilizadores e gestores da zona exterior do porto de diques são responsáveis por tomar medidas para limitar os danos causados pelas inundações. No entanto, ainda existem responsabilidades para as instituições públicas que garantem algum apoio de base. O governo nacional, por exemplo, é responsável pela comunicação dos riscos de inundação.

No interior do porto, para além da legislação marítima e de navegação relativa à exploração do porto, várias atividades comerciais têm a ver com o manuseamento e o tratamento de mercadorias e substâncias perigosas, estando, por conseguinte, sujeitas a regulamentação específica, como a BRZO (ZwareOngevallen de Besluit Risico, Decreto sobre o Risco de Acidentes Graves - Regulamento SEVESO III) e a BEVI (Besluitexterne veiligheid inrichtigen - Decreto sobre a segurança externa dos estabelecimentos). Estes regulamentos tratam, respetivamente, do tratamento correto e da prevenção de riscos dentro e fora das instalações da empresa. Este último tem, naturalmente, uma influência directa na prevenção de catástrofes ambientais numa vasta área.

Outro aspeto jurídico a ter em conta é a presença de autoridades competentes para as atividades abrangidas pela Estratégia de Adaptação na zona portuária. O mandato da Autoridade do Porto de Roterdão inclui "manter o manuseio seguro e suave de todos os navios". A cidade de Roterdão e o Governo do Reino dos Países Baixos são, aliás, os dois accionistas do porto de Roterdão. Por conseguinte, estão envolvidos no planeamento e nas operações do porto de Roterdão, tanto enquanto entidades reguladoras como regulamentadas. Ambos os acionistas justificam a sua participação no porto de Roterdão em termos de: i) salvaguardar o interesse público das atividades do porto (ver de Langen, 2023), tendo em conta o papel económico vital do porto de Roterdão para a economia local, ii) a necessidade de preservar condições de mercado eficientes para uma atividade fundamental que, de outro modo, seria naturalmente monopolista ou oligopolística, iii) ter em conta a segurança náutica, iv) a utilização eficiente dos solos na zona e v) considerações de sustentabilidade (numa perspetiva de redução das emissões de CO_2). A estratégia geral a longo prazo do porto de Roterdão, a Rotterdam Port Vision, é desenvolvida conjuntamente por várias instituições, incluindo a cidade de Roterdão, o Reino dos Países Baixos (através dos Ministérios dos Assuntos Económicos e das Alterações Climáticas, do Interior e das Relações do Reino, e das Infraestruturas e Gestão da Água), a província de Zuid-Holland e a associação empresarial que representa as empresas que operam no porto (Deltalinqs) e a Autoridade do Porto de Roterdão . A Visão do Porto tem fortes ligações com a estratégia de adaptação do Porto em termos de preservação da saúde e segurança e critérios para o desenvolvimento da área. Além disso, a Visão Portuária de Roterdão observa que a zona portuária está sujeita à Diretiva-Quadro da Água da UE, que exige que as autoridades de gestão da água (Rijkswaterstaat e as autoridades hídricas neerlandesas) e os utilizadores mantenham uma boa qualidade da água na zona.

O objetivo da estratégia de adaptação do porto de Roterdão é fornecer um conjunto de medidas a aplicar no porto de Roterdão, de uma forma que tenha em conta as características específicas das várias áreas e intervenientes envolvidos. Visa principalmente reduzir os prejuízos económicos resultantes das inundações nas zonas portuárias, que deverão constituir a maior parte dos impactos negativos suscetíveis de ocorrer. Além disso, a estratégia de adaptação apoia igualmente a redução dos danos resultantes de acontecimentos menos prováveis, como os danos ambientais decorrentes da dispersão de poluentes e das vítimas humanas.

A Estratégia de Adaptação dos Portos prevê uma vasta gama de medidas, abrangendo principalmente infraestruturas, mas também planos de preparação e alterações comportamentais. Estas medidas são ajustadas às características das zonas e ao grau de risco considerado aceitável pelas partes interessadas que operam nessas zonas. Baseiam-se nas medidas adoptadas nas zonas do sistema dos diques neerlandeses e adaptam-se às necessidades e características de uma zona situada fora desse sistema. As medidas dividem-se em medidas de prevenção, medidas de adaptação espacial e medidas de gestão de crises.

As medidas de prevenção ("manter a água no exterior") incluem:

• Elevação de aterros e/ou declives: esta medida garante que as zonas baixas não podem ser inundadas se a água permanecer abaixo do nível de água especificado na conceção. Isto implica ajustar a altura dos cais (incluindo as áreas de carga e descarga por baixo) à altura correta.
• A utilização de compartimentos para vedar as secções do porto garante que as inundações não se repercutam noutras subzonas. Esta medida pode proteger zonas com elevados valores económicos em risco de inundações, que podem assim ser separadas de zonas com baixos valores económicos que não podem ser protegidas de forma eficaz em termos de custos.
• Elevar as estradas para funcionarem como barreiras: para tal, é necessário elevar a altura dos troços rodoviários de baixa altura e instalar portões para vedar troços rodoviários subterrâneos, como túneis e metropolitanos, em caso de inundação.
• Barreira aberta bloqueável: esta medida pode ser implementada através da instalação de uma pequena versão do conceito de barreira de Maeslant, ou de outra barreira bloqueável em pequena escala, a fim de reduzir o nível de água regulado em zonas fora do sistema de diques do porto. Esta medida pode também reduzir os riscos de inundações também em zonas adjacentes.
• A barreira de dique/ (flexível) removível pode funcionar de forma semelhante, com a vantagem de ser removível e, portanto, apenas no lugar quando necessário. Pode ser complementado por uma barreira vertical, como uma parede.

As medidas de adaptação espacial («viver com a água») incluem:

• O projeto do local à prova de água envolve atividades e instalações fisicamente (re)relocantes para áreas com menor probabilidade de inundação. Por exemplo, as atividades críticas para as empresas ou com grande intensidade de capital e as instalações vitais, como a eletricidade, as telecomunicações e as TI, devem ser transferidas para zonas mais seguras e situadas em terrenos mais elevados. As empresas de logística devem certificar-se de que os produtos de maior valor são armazenados nos terrenos mais altos do site. Podem também começar pelos terrenos mais altos para armazenar mercadorias, a fim de garantir que o menor número possível de produtos seja armazenado nas partes mais baixas do sítio. Tal aplica-se apenas quando estão disponíveis níveis de segurança no solo e a remoção é viável, uma vez que podem ser necessárias algumas instalações essenciais no local.
• A elevação de subáreas/locais/instalações críticas é a ação óbvia a implementar, se possível, uma vez que, em geral, quanto mais alto o solo, mais protegido está contra inundações – particularmente as excecionalmente elevadas. A elevação de locais contém as consequências das inundações. No entanto, a construção de instalações existentes não é geralmente viável devido à destruição de capital e/ou aos custos de reconstrução de infraestruturas dispendiosas. No entanto, a elevação de aterros (entre medidas de prevenção) pode revelar-se eficaz em termos de custos para grandes locais portuários abertos e/ou para parcelas em desenvolvimento ou programadas para desenvolvimento.
• A pulverização implica a descarga de água através de uma eclusa, onde quer que a água possa ser descarregada para uma massa de água externa. Tal acontece, por exemplo, nas eclusas de Haringvliet, onde o excesso de água do rio é descarregado no mar quando os níveis da água são demasiado elevados.
• A impermeabilização envolve certificar-se de que a água pode inundar um ativo até uma altura de projeto pré-identificada, sem causar qualquer dano que não possa ser remediado através de uma grande operação de limpeza e permitindo que flua para dentro e para fora de forma eficiente. Para tal, é necessário instalar todas as ligações dos serviços públicos (cabos elétricos, condutas de gás, etc.) acima do nível de projeto da água, ao passo que tudo o que se situa abaixo deste nível deve ser impermeável. O facto de a água poder, por conceção, entrar na instalação implica que esta opção não é viável quando a natureza da atividade é tal que não é desejável permitir a entrada de água.
• A impermeabilização a seco envolve a impermeabilização completa de uma instalação e o seu reforço para suportar a pressão da água na sua superfície exterior. Isto envolve a instalação de paredes estanques, janelas e portas e vedação de esgotos e outros tubos de água para evitar a entrada de água. Para as infraestruturas no porto de Roterdão, a impermeabilização a seco é considerada aplicável até um metro de altura e exige a execução atempada de ações adicionais, como o encerramento de portas, janelas e esgotos em caso de inundações. Recomenda-se também uma análise preliminar exaustiva da viabilidade.

As medidas de gestão de crises ("estar preparado para a crise") implicam tudo o que pode ser previsto e aplicado em termos de preparação para uma inundação e de contenção e reparação dos seus impactos. Isso inclui todas as ações tomadas imediatamente antes ou durante uma inundação. Este conjunto de medidas inclui:

• preparação e execução de planos de emergência e de recuperação específicos das instalações (para além dos obrigatórios para as instalações e operações que lidam com substâncias perigosas) e de um plano global para a região de segurança de Roterdão-Rijnmond;
• preparação e aplicação de medidas de emergência (como a constituição de reservas de fornecimentos críticos, a mudança para terrenos mais elevados ou a proteção de bens e equipamentos críticos ou dispendiosos, a instalação de cópias de segurança de eletricidade de emergência, etc.);
• instalação de diques e aterros de emergência.

A característica distintiva desta estratégia de adaptação é o aperfeiçoamento do conjunto de medidas a aplicar às características específicas de cada zona do porto. Tal baseia-se nas atividades geográficas, técnicas e económicas de cada zona, na modelização pormenorizada do possível impacto de uma grande inundação e na integração na conceção da estratégia das prioridades especificadas pelas empresas que operam nos vários troços do porto. Por conseguinte, a estratégia consiste em menus de medidas específicas por zona, que deverão abordar as vulnerabilidades de cada zona da forma mais eficiente em termos de custos. Estes menus foram rotulados de acordo com o «tema» do tipo de medidas predominante a adotar numa zona. Os rótulos também correspondem aproximadamente às três classes de medidas acima enumeradas (prevenção, adaptação espacial e gestão de crises). Por exemplo, para a zona de Botlek, na parte central do porto, a estratégia recomenda uma estratégia de «manter a água no exterior», centrada em medidas de prevenção. Para a zona de Maasvlakte (a que se situa diretamente na costa do mar do Norte) e a zona de Merwe-Vierhavens (a mais interna), sugere uma estratégia de «viver com a água» centrada em medidas de adaptação espacial. A estratégia de adaptação para o Europoort e Waal-Eemhaven combina ambos os temas. Nas zonas em que o risco de inundação só ultrapassa o limiar aceitável se o nível do mar subir mais de 85 cm (como é o caso da zona de Vondelingenplaat), uma estratégia baseada na preparação para a crise é mais promissora.

Os utilizadores do porto de Roterdão (principalmente empresas de transporte e logística, promotores imobiliários, proprietários de imóveis) foram consultados para aplicar a «lente privada» através da qual os riscos são avaliados. Os riscos foram avaliados com base científica (exercício de modelização baseado em projeções climáticas). No entanto, as partes interessadas pertinentes em cada subzona do porto foram convidadas a classificá-las em categorias «aceitáveis» ou «não aceitáveis». Os resultados deste exercício de consulta foram fundidos com uma avaliação análoga realizada pelas autoridades públicas para considerar o ponto de vista da comunidade local. Esta abordagem de conceção conjunta conduziu a uma identificação abrangente e partilhada dos níveis de risco considerados aceitáveis para os diferentes impactos esperados nas várias zonas do porto. A nível institucional, a consideração do interesse público é a pedra angular do mandato dos dois acionistas do Porto de Roterdão N.V., tal como discutido na secção relativa aos aspetos jurídicos.

Existem quatro fatores principais suscetíveis de aumentar as possibilidades de êxito da estratégia de adaptação. Em primeiro lugar, baseia-se num conhecimento sólido do funcionamento dos diques e na modelização científica dos possíveis cenários climáticos para a zona portuária. Esta base científica está sujeita a revisões e atualizações regulares. Em segundo lugar, tem uma abordagem muito pormenorizada das características específicas dos troços portuários individuais. Certifica-se de que apenas as medidas que melhor se adequam a cada área são implementadas. Em terceiro lugar, é concebido em conjunto com as partes interessadas de cada domínio. Assim, pode contar com o apoio e a cooperação das atividades económicas diretamente afetadas. Em quarto lugar, baseia-se numa análise custo-benefício sólida (ver secção seguinte para mais pormenores), que garante que apenas são recomendadas as medidas mais eficazes em termos de custos.

Os principais fatores limitativos estão ligados à extrema complexidade das muitas atividades interligadas que ocorrem no porto, às suas ligações económicas e infraestruturais com os sistemas económicos holandeses, europeus e mundiais e às incertezas intrínsecas relacionadas com a evolução futura desses sistemas. A complexidade do porto teve um impacto claro no desenvolvimento da estratégia. Era necessário ajustá-lo repetidamente para cobrir as diferentes secções do porto. Isto resultou em diferentes momentos do desenvolvimento da estratégia ou na consideração de caminhos de evolução alternativos para as várias áreas. Por exemplo, a possibilidade de que projetos de habitação possam ser desenvolvidos na área de Merwe-Vierhavens, levou à consideração de dois cenários alternativos para o futuro desta área. Um centrou-se mais nas atividades económicas. O outro cenário considerou uma utilização mista em que também era necessário ter em conta as necessidades de adaptação dos futuros residentes. Enfrentar a incerteza do futuro faz parte da estratégia global de qualquer empresa, e o Porto de Roterdão incorporou a incerteza relacionada com o clima nos seus principais documentos estratégicos, como o Port Vision Rotterdam.

A estratégia contém uma análise custo-benefício exaustiva das medidas selecionadas para as diferentes zonas portuárias. Este documento inclui uma repartição pormenorizada dos custos e benefícios, bem como um quadro que os resume por principais medidas e secções portuárias afetadas. Globalmente, o valor atual dos custos das medidas recomendadas é estimado em quase 90 milhões de EUR. Os benefícios estimados, em termos de redução esperada dos prejuízos económicos em resultado destas medidas, são de cerca de 611 milhões de EUR, o que resulta numa relação custo-benefício positiva de 6,8. A estratégia também considera a necessidade de possíveis intervenções extraordinárias de manutenção: os custos de manutenção são determinados para cada medida e incluídos na análise custo-benefício. O documento também discute pacotes de medidas alternativas e fornece uma comparação com os recomendados. Com base nestas informações, conclui que seria exequível um pacote com benefícios muito mais elevados em caso de inundações muito extremas, mas que seria muito mais oneroso implementá-lo do que o pacote recomendado. Esta solução alternativa seria uma barreira "aberta bloqueável" de tamanho completo semelhante ao conceito da Barreira de Maeslant. Custaria muito mais do que todas as medidas por área somadas (820 milhões de euros contra 90 milhões de euros) e produziria um benefício económico global de 1,608 milhões de euros. Assim, embora o montante total absoluto dos benefícios fosse mais do dobro do montante do pacote recomendado, a relação custo-benefício seria apenas de 2 em vez de 6,8. Isto aponta para uma solução globalmente menos adequada. Deve também ter-se em conta que a Barreira de Maeslant já tem um impacto protetor nos troços mais interiores do porto (em especial, o Vondelingenplaat), uma vez que está localizada no troço do rio que conduz a esses troços.

A estratégia foi concluída em 2021/2022 e notificada a todas as empresas que operam na zona portuária em setembro de 2022.

Os prazos de implementação das várias medidas, recomendados na estratégia de adaptação do porto, são altamente variáveis. O prazo de execução depende da escala temporal das medidas a aplicar, em função das suas características específicas. Podem variar de horas e dias para medidas de gestão de crises a vários meses ou anos para construir infraestruturas específicas de proteção contra inundações. Além disso, algumas medidas só farão sentido num futuro distante, ou seja, quando as projeções de subida do nível do mar se concretizarem. Na estratégia do porto de Roterdão, cada medida foi convencionalmente atribuída a um dos quatro horizontes temporais possíveis: aplicação imediata; antes de 2050, antes de 2100, depois de 2100. Esta última é abrangida pela ressalva de que a aplicação efetiva pode depender das ações de outras entidades para além da autoridade portuária (normalmente, a responsabilidade é partilhada com as empresas que operam na zona portuária).

O tempo de vida das várias medidas recomendadas na estratégia de adaptação do porto é altamente variável. A estratégia em si está sujeita a revisão constante à medida que novas informações são disponibilizadas. Prevê-se que a estratégia oriente os esforços de adaptação do porto de Roterdão pelo menos até 2100, mas tal não exclui um período de vida mais longo. A estratégia é um protocolo vivo. O porto de Roterdão avaliará e ajustará as estratégias para as várias zonas portuárias aproximadamente de 10 em 10 anos. Esta atualização terá em conta o aumento real e previsto do nível do mar no futuro. Prevê-se já uma revisão importante, tendo em conta as novas projeções climáticas previstas para 2024.

Port of Rotterdam
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https://www.portofrotterdam.com/nl/form/standard-contact?nid=2252

de Langen, P. (2023). Promoção do interesse público através da propriedade estatal: O caso do Porto de Roterdão. GeoJournal, 88(6), 6507-6521.

Een waterveilige Rotterdamse haven - Een adaptatiestrategie voor een veilige haven - nu en in de toekomst (em neerlandês)

Porto Visão Roterdão