Amenajarea rezilientă a teritoriului

Amenajarea integrată a utilizării terenurilor este o strategie spațială de alocare a terenurilor pentru diferite utilizări, echilibrând valorile economice, sociale și de mediu la nivel național sau subnațional. Este procesul de sprijinire a factorilor de decizie și a utilizatorilor de terenuri în selectarea celei mai bune combinații de utilizări ale terenurilor pentru a răspunde în cele din urmă nevoilor multiple ale oamenilor, protejând în același timp resursele naturale și serviciile ecosistemice. Planificarea utilizării terenurilor este o abordare bine consolidată și un instrument-cheie pentru atenuarea intereselor concurente în ceea ce privește terenurile între grupuri, comunități și utilizatori distincți. Acesta este utilizat, de asemenea, pentru a aborda conflictele dintre titularii de drepturi tradiționale și autoritățile de stat sau întreprinderile private. Planificarea integrată a utilizării terenurilor abordează în mod obișnuit aspecte precum creșterea populației, creșterea utilizărilor concurente ale resurselor limitate de către diverși actori, degradarea terenurilor și dezvoltarea urbană nesustenabilă. Schimbările climatice reprezintă o provocare suplimentară pentru amenajarea teritoriului, care se cumulează cu alte provocări care nu sunt legate de climă. Planificarea integrată a utilizării terenurilor, care recunoaște pe deplin schimbările climatice, poate contribui la prevenirea impactului asupra climei al inundațiilor, al secetei, al deficitului de apă, al incendiilor forestiere și al stresului termic, precum și la reducerea expunerii activelor valoroase la riscurile legate de astfel de pericole. Planificarea strategică a utilizării terenurilor poate fi, de asemenea, utilă pentru prevenirea și reducerea impactului altor dezastre naturale care sunt atât climatice, cât și neclimatice. De exemplu, amenajarea teritoriului este utilă în cazul avalanșelor de zăpadă, cum ar fi, de exemplu, în Elveția și Austria, unde zonarea este utilizată pentru a restricționa construirea de noi clădiri în zonele predispuse la avalanșe.

Cu alte cuvinte, prin amenajarea teritoriului, autoritățile locale și regionale își pot spori reziliența la schimbările climatice majore și se pot asigura că comunitățile dispun de mecanisme integrate pentru a face față și a atenua astfel de schimbări. Planificarea integrată a utilizării terenurilor, care recunoaște pe deplin și abordează impactul schimbărilor climatice, necesită o abordare mai strategică și pe termen lung în comparație cu planificarea spațială tradițională. Pentru a include în mod corespunzător schimbările climatice în amenajarea teritoriului, cartografierea vulnerabilității condițiilor climatice actuale și viitoare ar trebui inclusă în baza de cunoștințe a procesului de planificare. Odată identificate cele mai vulnerabile zone, pot fi identificate utilizări alternative și opțiuni de adaptare bazate pe spațiu pentru zonele respective, discutate cu părțile interesate și convenite cu sprijinul experților (de exemplu, din sectoarele biodiversității, silviculturii și agriculturii). 

Instrumentele de planificare pot fi utilizate pentru a reduce riscurile climatice în diferite moduri, inclusiv: (i) limitarea dezvoltării în zonele predispuse la pericole pentru a preveni riscurile (măsuri de restricționare); (ii) adaptarea mediului construit pentru a face față unei serii de dezastre naturale (măsuri de adaptare); (iii) refacerea ecosistemelor naturale care au, de asemenea, un rol în protejarea comunităților împotriva pericolelor (soluții bazate pe natură).

Măsurile de evitare sau de imitare a expunerii unor elemente valoroase la schimbările climatice implică, în general, zonarea, codurile de construcție (cum ar fi înălțimile minime ale podelei și măsurile de impermeabilizare), autorizațiile de utilizare a terenurilor și achiziționarea de terenuri pentru a prelua controlul asupra utilizării acestora în vederea asigurării siguranței oamenilor. Soluțiile bazate pe natură (NbS) pentru amenajarea teritoriului pot implica, de exemplu, refacerea dunelor costiere pentru a atenua efectele furtunilor costiere, conectarea zonelor verzi pentru a reduce fragmentarea, extinderea zonelor protejate pentru a menține reziliența naturii la schimbările climatice, transformarea zonelor construite în zone verzi în orașe.

Planurile integrate de utilizare a terenurilor pot influența, de asemenea, acoperirea terenurilor pe scară mai largă, de exemplu planificarea pentru împădurire și reîmpădurire, conservarea și refacerea ecosistemelor (de exemplu, zone umede și râuri) și zonele rurale sau urbane de retenție a apei.

Planificarea utilizării terenurilor poate implica, în cele din urmă, relocarea persoanelor, a infrastructurii, a locuințelor și a întreprinderilor departe de locațiile vulnerabile, pentru a evita riscurile. Retragerea gestionată poate fi aplicată în situații pre- și post-dezastru pentru a reduce expunerea la pericole naturale atunci când nu este posibilă punerea în aplicare a măsurilor structurale sau costurile acestora sunt prea ridicate.

Planificarea integrată a utilizării terenurilor ar trebui să ofere direcții strategice care să acorde prioritate, ori de câte ori este posibil, adoptării unor soluții ecologice, fără regrete și bazate pe natură. În acest caz, se pot obține un număr mare de beneficii conexe pentru mediu și societate, inclusiv, de exemplu, oportunități de recreere, condiții de viață și bunăstare, în special în sistemele urbane, îmbunătățirea biodiversității și furnizarea de servicii ecosistemice. Planificarea utilizării terenurilor ar trebui, de asemenea, să educe părțile interesate și factorii de decizie cu privire la riscurile și oportunitățile legate de schimbările climatice, promovând dialogul și consensul cu privire la măsurile de adaptare.

Amenajarea teritoriului implică diferite autorități administrative care acționează la nivel local, subnațional sau național; toate acestea având competențe și responsabilități diferite. Nivelul național abordează, de obicei, aspecte dintr-o „macroperspectivă”, având în vedere dezvoltarea întregii țări; nivelurile subnaționale promovează „meso-perspectivele”, cu accent pe aspectele regionale; iar nivelurile municipale au „microperspective”, concentrându-se în principal pe dezvoltarea comunităților din cadrul municipalității lor (GIZ, 2011). În ceea ce privește planificarea adaptării, aceste niveluri trebuie aliniate, mergând într-o direcție comună. Acest lucru ar putea fi o provocare din cauza unor posibile viziuni și interese contradictorii.  

În plus, o planificare reușită necesită contribuții din partea unei game largi de actori și sectoare, cum ar fi agricultura, silvicultura, locuințele, transporturile, energia, mediul și, foarte adesea, persoanele fizice. Abordările convenționale de planificare (de sus în jos) au avut adesea foarte puțin succes din cauza lipsei de dialog și de coordonare. Participarea a fost identificată ca fiind un factor-cheie pentru succesul amenajării teritoriului. Acesta acoperă comunicarea și cooperarea între toți actorii implicați. Participarea părților interesate ar trebui să asigure faptul că toți participanții își pot formula interesele și obiectivele în cadrul unui dialog, în timpul etapelor de concepere, planificare și punere în aplicare a procesului de amenajare a teritoriului. Această formă de planificare pune accentul pe învățarea în comun de către și cu populația/părțile interesate locale sau regionale. Implicarea deplină a părților interesate este esențială pentru definirea unei viziuni viitoare, stabilirea priorităților pentru adaptarea la schimbările climatice și reducerea riscului de dezastre, evitarea/minimizarea conflictelor dintre sectoare și crearea de sinergii.

Acest lucru este deosebit de relevant în cazul în care amenajarea teritoriului implică relocarea persoanelor și a infrastructurii, deoarece acest lucru este strâns legat de drepturile de proprietate privată și necesită o coordonare strictă cu proprietarii de terenuri.

Politicile și subvențiile UE influențează puternic schimbările de utilizare a terenurilor la scară regională. Este necesar un sprijin politic puternic în faza de planificare și acesta este un factor-cheie pentru punerea în aplicare a măsurilor planificate. Implicarea adecvată a părților interesate este esențială pentru a asigura un proces de planificare transparent și partajat care să conducă la măsuri spațiale convenite de comun acord. Cu toate acestea, interesele personale ale proprietarilor de terenuri pot acționa ca un factor limitativ dacă aceștia nu sunt de acord cu modificările propuse în ceea ce privește utilizarea terenurilor. În plus, armonizarea planului de utilizare a terenurilor cu instrumentele de planificare și politicile sectoriale preexistente poate fi dificilă. Pentru a asigura o punere în aplicare fără probleme a planului, trebuie evitată contradicția între viziunile și obiectivele diferitelor instrumente.

Măsurile de cazare și transfer pot avea implicații asupra aspectelor legate de justiție (AEM, 2025). Este deosebit de relevant dacă responsabilitatea pentru protecția și redresarea riscurilor este transferată de la public către persoane fizice și alți actori privați. Acest lucru poate crea în mod disproporționat o povară pentru grupurile cu venituri mai mici sau pentru persoanele cu nevoi speciale.

Integrarea NbS în amenajarea teritoriului are potențialul de a oferi beneficii speciale grupurilor vulnerabile, atunci când justiția este esențială pentru deciziile privind amplasarea acestora. Cu toate acestea, pot apărea, de asemenea, considerații critice în cazul în care, de exemplu, NbS aduce beneficii disproporționate comunităților bogate sau în cazul în care verdeața are ca rezultat gentrificarea. Repartizarea costurilor și a beneficiilor între actorii privați și publici și societate în ansamblu a fost considerată un factor-cheie pentru extinderea NbS (Documentul tehnic 3/23 al CTE-CA), iar acest lucru este deosebit de relevant și în ceea ce privește amenajarea teritoriului. Lipsa unor date solide, incertitudinile în ceea ce privește proiecțiile climatice, colaborarea eficace și schimbul de informații între diferiții actori implicați reprezintă factori comuni de limitare a planificării.

Un plan de utilizare a terenurilor nu este un scop în sine, ci un instrument pentru realizarea unei utilizări utile și durabile a terenurilor. Prin urmare, nicio planificare a utilizării terenurilor nu ar trebui să înceapă fără o analiză și o discuție aprofundată a mijloacelor financiare și a surselor disponibile pentru punerea sa în aplicare. Fără această securitate, chiar și un plan bine stabilit se va confrunta în curând cu blocaje financiare și nu va fi posibil să se pună în aplicare măsurile prevăzute în plan. Prin urmare, problema esențială este de a corela planificarea cu întocmirea bugetului – sau chiar o mai bună întocmire a bugetului cu planificarea.

Un alt aspect al succesului amenajării teritoriului depinde de capacitățile tuturor actorilor, în special ale agenției principale responsabile și ale instituțiilor și grupurilor care preiau responsabilitățile pentru punerea în aplicare a planului. Instituirea acestor capacități este adesea mai complicată decât se preconizase. Structurile descentralizate de amenajare a teritoriului există adesea în întreaga Europă, iar responsabilitățile sunt repartizate între diferite ierarhii. Capacitatea acestor structuri poate fi foarte diferită de la o instituție la alta, de la o țară la alta și de la o regiune la alta. Lipsa de coordonare instituțională, personalul subcalificat, schimbările frecvente de personal, dezechilibrele dintre misiunile acceptate și capacitățile disponibile și orientarea către execuție, mai degrabă decât către planificare, sunt adesea factori care limitează amenajarea teritoriului.  

Măsurile de amenajare a teritoriului reduc costurile daunelor prin excluderea unor activități din zonele de risc sau prin asigurarea condițiilor în care pot fi permise anumite dezvoltări în aceste zone. Zuidplaspolder (unul dintre cele mai adânci poldere din Țările de Jos) a fost utilizat pentru un proiect de dezvoltare urbană la scară largă: imunizarea zonei la schimbările climatice prin amenajarea teritoriului a condus la un raport costuri-beneficii mai avantajos decât măsurile unice de adaptare (de exemplu, locuințe rezistente la inundații și infrastructură ajustată) (Bruin, 2013). Alte studii (de exemplu, Tröltsch et al., 2012) indică faptul că este dificil să se efectueze o evaluare cost-beneficiu, inclusiv din cauza incertitudinii ridicate a proiecțiilor climatice. Un alt aspect care trebuie luat în considerare este faptul că raportul beneficiu-cost al unei măsuri de adaptare bazate pe spațiu poate depinde de perspective diferite, de exemplu conducând la beneficii pentru o anumită comunitate, dar posibil reducând valoarea anumitor proprietăți individuale. În Austria, de exemplu, zonele roșii (zone cu risc ridicat) care sunt definite în „planurile privind zonele de pericol” stabilite la nivel municipal pentru a contracara efectele alunecărilor de teren și ale inundațiilor au fost reproiectate în unele cazuri pentru a face față noilor riscuri cauzate de schimbările climatice (de exemplu, Neustift im Stubaital). Acest lucru face construirea de case în aceste zone mai dificilă sau chiar imposibilă, ceea ce duce la o pierdere a valorii proprietății.

Costul schimbării destinației terenurilor poate implica costul compensației în cazul în care terenul este expropriat, stimulente pentru luarea de măsuri de adaptare în mod voluntar sau subvenții acordate în temeiul unor reglementări obligatorii.

În schimb, pot fi aplicate și instrumente de captare a valorii (OCDE, 2017). De exemplu, impozitele pot fi impuse atunci când zonarea terenurilor este schimbată din „agricolă” în „dezvoltabilă”. Acestea sunt instrumente potențial importante pentru strângerea de fonduri publice și pentru îmbunătățirea echității deciziilor de planificare publică și de investiții.

Amenajarea teritoriului este limitată de normele impuse de o gamă largă de politici și directive ale UE, inclusiv de politica agricolă comună, de directivele privind păsările și habitatele, de Directiva-cadru privind apa (DCA), de Directiva privind inundațiile. În zonele marine și costiere, amenajarea teritoriului este reglementată de Directiva privind amenajarea spațiului maritim. Planificarea utilizării terenurilor este abordată, de asemenea, în Strategia UE privind reziliența în domeniul apei, care prevede crearea unei infrastructuri verzi pentru a îmbunătăți reținerea apei. Amenajarea teritoriului poate contribui la punerea în aplicare cu succes a DCA, de exemplu prin încurajarea gestionării durabile și a protecției resurselor de apă dulce. Un alt exemplu este realizarea obiectivelor Natura 2000 în combinație cu obiectivele de dezvoltare prin amenajarea teritoriului. Acest lucru are un mare potențial de a reduce în mod eficace pierderea biodiversității și de a asigura conformitatea diferitelor evoluții sectoriale cu legislația privind natura.

Timpul necesar pentru elaborarea unui plan de utilizare a terenului este rezonabil, în funcție de reglementările naționale, de tipologia planului specific avut în vedere și de scara sa patială. Timpul depinde, de asemenea, de procesul participativ care a fost instituit și de posibilele conflicte care apar între diferitele autorități și părți interesate implicate. Implementarea planului este, de asemenea, variabilă și necesită, de regulă, de la 5 la 10 ani, cu revizuiri și actualizări periodice succesive. 

Adaptarea prin amenajarea teritoriului care integrează pe deplin schimbările climatice necesită o viziune pe termen lung și obiective pe termen lung. Ar trebui avută în vedere revizuirea periodică a planurilor de utilizare a terenurilor (la fiecare cinci până la zece ani), urmând o abordare flexibilă și adaptabilă a amenajării teritoriului, pentru a permite integrarea progreselor în materie de cunoștințe și revizuirea acțiunilor pe baza monitorizării măsurilor puse în aplicare treptat. Durata de viață a unui plan de utilizare a terenurilor este în mare măsură legată de durata de viață a măsurilor planificate, care se întinde de la două sau trei decenii la peste 100 de ani, de exemplu pentru intervenții complexe care vizează protecția zonelor costiere sau modificări profunde ale alocării utilizării terenurilor.