5.2 Organizovanie riadenia implementácie naprieč sektormi a úrovňami

5.2 Organizovanie riadenia implementácie naprieč sektormi a úrovňami

Adaptácia na zmenu klímy je medziodvetvová, viacúrovňová a viacotázková oblasť politiky, ktorá sa týka všetkých sektorov spoločnosti a vyžaduje si opatrenia na viacerých úrovniach, od národných vlád až po miestnych aktérov. Vykonávanie adaptačných stratégií a plánov ako také si vyžaduje primerané inštitucionálne štruktúry a rámce riadenia na zabezpečenie účinného, súdržného a nepretržitého vykonávania.

Koordinácia a spolupráca v rámci horizontálneho a vertikálneho rozmeru sú potrebné na začlenenie adaptácie do príslušných oblastí politiky a na všetkých úrovniach riadenia. Riadenie je dôležité vo všetkých fázach cyklu adaptačnej politiky, počnúc počiatočným nastavením adaptačného procesu, ale potreba horizontálnej aj vertikálnej koordinácie sa zvyšuje, keď krajiny pokročia vo fázach vykonávania a hodnotenia.

Vytvorenie rámca riadenia na vykonávanie adaptácie v zásade zahŕňa organizovanie komunikácie, spolupráce a koordinácie medzi odvetviami a úrovňami zavedením vhodných štruktúr, pravidiel, mechanizmov, dojednaní, nastavení zapojenia zainteresovaných strán vrátane všetkých skupín spoločnosti (participatívna justícia) a formátov. Výhodou je, že pri vykonávaní adaptácie na zmenu klímy sa využívajú rôzne spôsoby riadenia, ktoré sa v rôznej miere kombinujú spôsobmi závislými od kontextu. Možné prístupy sa pohybujú v rámci tohto spektra spôsobov riadenia:

• Formálne riadenie: právne založené, inštitucionalizované, trvalé, zhora nadol, „tvrdé“ (napr. záväzné oznamovacie povinnosti, stále koordinačné orgány s právnym mandátom, regulačné požiadavky na sektorové adaptačné plány);
• Neformálne riadenie: dobrovoľné, neformálne, nehierarchické, založené na spolupráci, „mäkké“ (napr. presviedčanie, dobrovoľné dohody, formáty dialógu a výmeny, výmena poznatkov, ponuky na budovanie kapacít).

Oba prístupy majú svoje silné a slabé stránky. Na jednej strane formálnejšie prístupy k riadeniu vytvárajú väčší tlak na vykonávanie prostredníctvom záväzných povinností. Na druhej strane môžu mať neformálne procesy riadenia prospech z toho, že sú menej spolitizované a vedené konfliktmi, pretože skutočnosť, že sú mimo politického záujmu, často umožňuje rýchlejšie rozhodnutia a môže otvoriť tvorivý priestor pre angažovaných aktérov. Flexibilné kombinovanie formálnych a neformálnych spôsobov riadenia umožňuje využiť silné stránky oboch prístupov.

Úspešná koordinácia by mala v zásade znížiť prekážky vykonávania, ktoré zvyčajne vznikajú v podmienkach zlej správy vecí verejných, t. j. nejasné zodpovednosti, obmedzená spolupráca medzi zainteresovanými stranami, nedostatočná výmena poznatkov, obmedzené inštitucionálne kapacity (napr. pokiaľ ide o finančné a ľudské zdroje a know-how), nekoherentné alebo protichodné právne predpisy a protichodné hodnoty a záujmy.

Zásady a faktory uľahčujúce riadenie adaptácie

Každý proces adaptácie je jedinečný, možné sú rôzne riadiace a inštitucionálne opatrenia. Štandardizácia prístupov k riadeniu teda nie je možná ani užitočná, t. j. neexistuje univerzálny prístup. Z dostupných skúseností s vykonávaním adaptácie však vyplynuli niektoré zásady osvedčených postupov a podporné faktory. Boli opísané v správach EEA (správaEEA 4/2014)a v iných európskych štúdiách. Nasledujúce faktory úspechu pomáhajú prekonať prekážky vykonávania a uplatňujú sa na vertikálne aj horizontálne riadenie:

• Určenie stálych koordinačných orgánov: Mali by sa zriadiť stále a ústredné orgány na riadenie a monitorovanie procesov vykonávania a inštitucionalizovať ich v zodpovedných verejných orgánoch na všetkých úrovniach, od štátnej správy až po miestnu správu. Medzi dôležité povinnosti takýchto koordinačných jednotiek patrí riadenie procesu medzi sektorovými útvarmi v rámci orgánu, spolupráca s koordinátormi adaptácie na iných úrovniach, vypracúvanie návrhov politík, pôsobenie ako kontaktné miesto pre adaptáciu voči iným orgánom a externým inštitúciám, informovanie zainteresovaných strán a verejnosti o adaptácii, riadenie postupov podávania správ, monitorovania a hodnotenia atď. Na tento účel sa často používajú formáty medzirezortných alebo medzirezortných výborov, medziodvetvových pracovných skupín alebo pracovných skupín. Inštitucionalizované centrálne koordinačné orgány sú faktorom úspechu, ak sú spojené s jasne pridelenými povinnosťami, silným politickým mandátom, vodcovskými zručnosťami, dostatočnými zdrojmi a osobnou angažovanosťou členov.
• Zachovanie kontinuity aktérov procesu: Mechanizmy a formáty koordinácie sa môžu meniť v rôznych fázach procesu adaptačnej politiky, napr. od formulácie po vykonávanie. Zachovanie určitej kontinuity, pokiaľ ide o kľúčových aktérov počas jednotlivých krokov adaptačného cyklu, je však jednoznačne výhodou. Pokiaľ je to možné, do stálej koordinačnej jednotky by sa preto mali zapojiť skúsení členovia hlavného tímu pre adaptáciu, ktorý bol zriadený na začiatku procesu adaptácie, ako aj členovia riadiacej skupiny zodpovednej za koordináciu vypracovania akčného plánu.
• Využívanie neformálnych prístupov k riadeniu: Právne povinnosti nižších úrovní a odvetví vypracovať vlastné adaptačné plány alebo začleniť adaptáciu do svojich činností sú silnou hnacou silou horizontálneho a vertikálneho vykonávania. Podobne právne zakotvenie mandátov koordinačných orgánov môže výrazne posilniť ich úlohy. Samotné inštitucionalizované koordinačné mechanizmy sú však zriedka postačujúce a vo väčšine krajín sú adaptačné politiky v súčasnosti skôr nezáväznými „mäkkými politikami“. Práve tu musia zakročiť dobrovoľné, „mäkké“ spôsoby riadenia založené na spolupráci, ktoré sú schopné priniesť značnú pridanú hodnotu. Preto je v každom prípade prospešné rozvíjať kultúru neformálnych prístupov k riadeniu. Patria medzi ne interakcie ad hoc, neformálne rozhovory, výmena informácií, formáty dialógu, budovanie kapacít, vytváranie sietí, stretnutia založené na konkrétnych prípadoch alebo dobrovoľné dohody.
• Zaviazať aktérov v oblasti adaptácie na zmenu klímy, aby podporovali koordináciu: S cieľom riadiť a kontrolovať procesy vykonávania naprieč administratívnymi sektormi a úrovňami musia mať koordinátori adaptácie zavedené minimálne množstvo praktických a spoľahlivých koordinačných opatrení. Patria medzi ne ustanovenia ako cyklické pracovné plány, postupy monitorovania, podávania správ a hodnotenia a pravidelné správy o pokroku. Ak to nie je stanovené formálnymi požiadavkami, takéto záväzky musia byť založené na dobrovoľných dohodách.
• Posilnenie koordinačných kapacít na všetkých úrovniach: Zriadenie aktívnych a angažovaných koordinátorov vo verejných orgánoch na všetkých úrovniach v kombinácii s jasnými zodpovednosťami a inštitucionalizovanými úlohami sa ukázalo ako kľúčový faktor úspechu pri vykonávaní adaptácie. Títo „sprostredkovateľi zmien“ pôsobia ako iniciátori, komunikátori a hnacie sily adaptačných procesov, sú hlavnými aktérmi vertikálnej a horizontálnej koordinácie a pôsobia ako dôležití sprostredkovatelia medzi úrovňami a odvetviami. Medzi dôležité predpoklady pre koordinátorov adaptácie, ktoré im umožnia plniť si úlohy „opatrovateľov“, patria: proaktívny postoj, osobné odhodlanie, vodcovské schopnosti, podpora silným politickým mandátom, vybavenie dostatočnými zdrojmi (pracovný čas, zamestnanci, rozpočet, externá expertíza), formálna rozhodovacia právomoc, koordinačné a komunikačné zručnosti, dobré odborné znalosti a dobré kontakty so správnymi politickými komunitami a komunitami aktérov. Koordinačné kapacity by sa preto mali posilniť na všetkých úrovniach, a to aj prostredníctvom povinných požiadaviek na vytvorenie príslušnej zodpovednosti, verejného (spolu)financovania nákladov na zamestnancov a kvalifikácie a odbornej prípravy.
• Nadnárodné vzdelávanie o riadení adaptácie: Vnútroštátne orgány a orgány verejnej správy na nižšej ako celoštátnej úrovni majú zavedené rôzne koordinačné mechanizmy a modely riadenia na vykonávanie adaptácie. Vzhľadom na kontextové podmienky jednotlivých krajín môžu krajiny ďalej zlepšiť svoju koordináciu adaptácie tým, že sa dozvedia o rozmanitosti prístupov v jednotlivých krajinách a regiónoch a že si budú vymieňať skúsenosti a získané poznatky. Stránky krajín Climate-ADAPT podporujú takéto úsilie a projekty a štruktúry spolupráce v nadnárodných regiónoch ponúkajú plodný potenciál pre takúto výmenu a vzdelávanie. To zahŕňa prieskum a testovanie inovácií v oblasti správy vecí verejných.

Horizontálne a vertikálne riadenie adaptácie má mnoho podobností a môže do veľkej miery stavať na rovnakých faktoroch úspechu. Začleňovanie adaptácie do odvetví a viacúrovňová koordinácia však čelia aj osobitným výzvam, ktoré si vyžadujú diferencované prístupy na ich prekonanie. Zabezpečenie financovania, generovania a prenosu poznatkov a spravodlivej účasti patrí aj k aspektom riadenia, ktoré by sa mali zvážiť vo vhodnom prostredí riadenia adaptácie.

Dodatočné zdroje

• Profily krajín
• Nadnárodné regióny
• Adaptačné politiky a vedomostná základňa v nadnárodných regiónoch v Európe
• Mapovanie riadenia adaptácie na zmenu klímy v alpskom priestore