Strategija za prilagajanje pristanišč Rotterdam za prometne in poslovne dejavnosti, odporne na podnebne spremembe

Pristanišče Rotterdam je kljub temu, da je že bilo zasnovano za manjše poplave in dvig morske gladine, izpostavljeno tveganjem, ki jih predstavljajo hude nevihte in dodatno zvišanje morske gladine zaradi podnebnih sprememb. Najsodobnejše projekcije dviga morske gladine za leto 2023 (podatkovnazbirka Rijkswaterstaat Hydra-NL skupaj s projekcijami podnebnih sprememb, ki jih je pripravil Koninklijk Nederlands Meterologisch Institutut – KNMI)kažejo razpon od +26 cm do +124 cm dviga morske gladine leta 2100 in verjetno povečanje škode zaradi poplav skozi čas. Delovna predpostavka, sprejeta v strategiji, je +35 cm leta 2050 in +85 cm leta 2100. Pristaniško območje je nad morsko gladino in zunaj nizozemskega sistema nasipov. Tako je že naravno zaščitena pred poplavno ogroženostjo dela nizozemskega ozemlja, ki leži pod morsko gladino. Ker pa je zunaj sistema nasipov, je občutljiva na pričakovane poplave, povezane s predvidenim dvigom morske gladine. Njegova lokacija zunaj sistema nasipov pomeni tudi drugačen okvir za regulacijo tveganja v primerjavi z nasipanimi območji. To predstavlja izzive pri usklajevanju med vsemi vključenimi zasebnimi in javnimi akterji. Dodaten izziv so različne značilnosti različnih območij v pristanišču. Stavbe na različnih območjih imajo lahko različne višine; območja sama lahko vključujejo kanale in druge vodovode ali ne. Poleg tega se lahko področja uporabe razlikujejo, in sicer od industrijskih območij do logističnih vozlišč za tovorni promet, poslovnih stavb in celo stanovanjskih območij.

Strategija mora upoštevati potrebe in tveganja, s katerimi se soočajo različni akterji na različnih lokacijah. Strategija je skupek različnih podstrategij, ki jih je treba skrbno organizirati skupaj. Vsa področja pri opredeljevanju svoje posebne strategije niso uporabljala enake metodologije. Na nekaterih področjih so se na poti pojavila nova spoznanja. Te so bile uporabljene za strategije, ki so bile razvite pozneje, različni pristopi pa seveda izhajajo iz razlik med območji.

Pristanišče Rotterdam N.V. je družba za razvoj pristanišča. Deluje kot najemodajalec, saj daje pristaniško zemljišče v najem podjetjem, ki upravljajo terminalske, logistične in proizvodne dejavnosti. Rezultat tega je kompleksno omrežje medsebojno povezanih in raznolikih območij ob izlivu reke Mose (Maas), od katerih ima vsako svoje posebne fizične značilnosti in gospodarske dejavnosti. Ta nastavitev pomeni različne pravno odgovorne subjekte in subjekte ter razlike v zakonih in predpisih, ki jih morajo upoštevati.

Prvi, pomemben pravni vidik te strategije temelji na geografskem položaju celotnega pristanišča. Nahaja se zunaj sistemov nasipov, ki ohranjajo suh delež nizozemskega ozemlja, ki leži pod morsko gladino.

V skladu z nizozemsko zakonodajo na območjih zunaj sistema nasipov (v nizozemščini buitendijkse gebieden) ni pravnih standardov za varstvo pred poplavami. Uporabniki in upravljavci zunanjega območja pristanišča nasipa so odgovorni za sprejemanje ukrepov za omejitev škode zaradi poplav. Vendar še vedno obstajajo odgovornosti za javne institucije, ki zagotavljajo določeno osnovno podporo. Za obveščanje o poplavni ogroženosti je na primer odgovorna nacionalna vlada.

Znotraj pristanišča se poleg pomorske zakonodaje in zakonodaje o plovbi v zvezi z delovanjem pristanišča številne poslovne dejavnosti nanašajo na ravnanje z nevarnim blagom in snovmi ter njihovo predelavo, zato zanje veljajo posebni predpisi, kot sta BRZO (odlokBesluit Risico’s Zware Ongevallen, uredba o tveganju večjih nesreč – uredba SEVESO III) in BEVI (odlokBesluit externe veiligheidinrichtigen – uredba o zunanji varnosti obratov). Ti predpisi obravnavajo pravilno obvladovanje in preprečevanje tveganj v prostorih družbe oziroma zunaj njih. Slednje seveda neposredno vpliva na preprečevanje okoljskih nesreč na velikem območju.

Drug pravni vidik, ki ga je treba upoštevati, je prisotnost organov, pristojnih za dejavnosti, zajete v prilagoditveni strategiji, na območju pristanišča. Mandat pristaniškega organa Rotterdama vključuje „ohranjanje varnega in nemotenega ravnanja z vsemi ladijskimi prevozi“. Mesto Rotterdam in vlada Kraljevine Nizozemske sta, mimogrede, delničarja pristanišča Rotterdam. Zato so vključeni v načrtovanje in delovanje pristanišča Rotterdam kot regulirani in regulirani subjekti. Oba delničarja svojo udeležbo v pristanišču Rotterdam utemeljujeta z: (i) zaščito javnega interesa pristaniških dejavnosti (glej de Langen, 2023), kar zadeva ključno gospodarsko vlogo pristanišča Rotterdam za lokalno gospodarstvo, (ii) potrebo po ohranitvi učinkovitih tržnih pogojev za ključno dejavnost, ki bi bila sicer v najboljšem primeru naravno monopolna ali oligopolna, (iii) upoštevanje pomorske varnosti, (iv) učinkovito rabo zemljišč na območju in (v) trajnostne vidike (z vidika zmanjšanja emisij CO2). Splošno dolgoročno strategijo pristanišča Rotterdam, vizijo rotterdamskega pristanišča, skupaj razvija več institucij, vključno z mestom Rotterdam, Kraljevino Nizozemsko (prek ministrstev za gospodarske zadeve in podnebne spremembe, notranje zadeve in odnose s kraljestvom ter infrastrukturo in upravljanje voda), provinco Zuid-Holland in poslovnim združenjem, ki zastopa podjetja, ki delujejo v pristanišču (Deltalinqs) in upravo pristanišča Rotterdam . Vizija pristanišča je tesno povezana s prilagoditveno strategijo pristanišča v smislu ohranjanja zdravja in varnosti ter meril za razvoj območja. Poleg tega Rotterdam Port Vision ugotavlja, da za pristaniško območje velja okvirna direktiva EU o vodah, ki od organov za upravljanje voda (Rijkswaterstaat in nizozemski organi za vode) in uporabnikov zahteva, da na tem območju ohranjajo dobro kakovost vode.

Cilj strategije za prilagajanje rotterdamskega pristanišča je zagotoviti seznam ukrepov, ki jih je treba izvesti v rotterdamskem pristanišču na način, ki upošteva posebne značilnosti različnih vključenih območij in akterjev. Njegov namen je predvsem zmanjšati gospodarsko škodo zaradi poplav na pristaniških območjih, ki naj bi predstavljala večino negativnih učinkov, ki se bodo verjetno pojavili. Poleg tega strategija prilagajanja podpira tudi zmanjšanje škode, ki je posledica manj verjetnih dogodkov, kot je okoljska škoda zaradi razpršitve onesnaževal in človeških žrtev.

Strategija za prilagajanje pristanišč predvideva širok nabor ukrepov, ki večinoma zajemajo infrastrukturo, pa tudi načrte pripravljenosti in spremembe vedenja. Ti ukrepi so prilagojeni značilnostim območij in stopnji tveganja, ki jo zainteresirane strani, ki delujejo na teh območjih, štejejo za sprejemljivo. Temeljijo na ukrepih, sprejetih na območjih znotraj nizozemskega sistema nasipov, ter so prilagojeni potrebam in značilnostim območja, ki je zunaj tega sistema. Ukrepi so razvrščeni v tiste, ki so namenjeni preprečevanju, tiste, ki so namenjeni prilagajanju prostora, in tiste, ki se ukvarjajo s kriznim upravljanjem.

Preventivni ukrepi ("voda naj ostane zunaj") vključujejo:

• Dvig nasipov in/ali pobočij: ta ukrep zagotavlja, da nizko ležeča območja ne morejo biti poplavljena, če voda ostane pod vodostajem, ki ga določa zasnova. To pomeni, da je treba višino pomolov (vključno z nakladalnimi in razkladalnimi površinami) prilagoditi pravilni višini.
• Uporaba oddelkov za zatesnitev delov pristanišča zagotavlja, da se poplave ne razširijo na druga podobmočja. S tem ukrepom se lahko zaščitijo območja z visokimi gospodarskimi vrednostmi, ki jim grozi poplava in jih je zato mogoče ločiti od območij z nizkimi gospodarskimi vrednostmi, ki jih ni mogoče stroškovno učinkovito zavarovati.
• Dvigovanje cest kot ovir: to zahteva dvig višine nizkoležečih cestnih odsekov in namestitev vrat za zatesnitev podzemnih cestnih odsekov, kot so predori in podzemne železnice, v primeru poplav.
• Odprta pregrada, ki jo je mogoče zakleniti: ta ukrep se lahko izvede z namestitvijo majhne različice koncepta pregrade Maeslant ali druge majhne zaporne pregrade, da se zmanjša regulirani vodostaj na območjih zunaj nasipnega sistema pristanišča. Ta ukrep lahko tudi zmanjša tveganje poplav tudi na sosednjih območjih.
• Odstranljiva nasipna/ (fleksibilna) pregrada lahko deluje na podoben način, prednost pa je, da je odstranljiva in zato nameščena le, kadar je to potrebno. Dopolnjuje ga lahko navpična pregrada, kot je stena.

Ukrepi prostorske prilagoditve („živeti z vodo“) vključujejo:

• Vodoodporna zasnova lokacije vključuje fizično (ponovno) selitev dejavnosti in objektov na območja z manjšo verjetnostjo poplav. Na primer, poslovno kritične ali kapitalsko intenzivne dejavnosti in ključne zmogljivosti, kot so električna energija, telekomunikacije in informacijska tehnologija, bi bilo treba preseliti na varnejša, nadzemna območja. Logistična podjetja bi morala zagotoviti, da so izdelki najvišje vrednosti shranjeni na najvišjih temeljih spletnega mesta. Prav tako bi lahko začeli iz najvišjih razlogov za skladiščenje blaga, da bi zagotovili, da je čim manj izdelkov shranjenih v najnižjih delih spletnega mesta. To velja le, kadar so na voljo varne ravni tal in je odstranitev izvedljiva, saj bodo morda potrebni nekateri ključni objekti na kraju samem.
• Nadmorska višina podobmočij/lokacij/kritičnih objektov je očiten ukrep, ki ga je treba izvesti, če je sploh izvedljiv, saj na splošno velja, da višja kot so tla, bolj so zaščitena pred poplavami – zlasti izjemno visokimi. Obrati za dvigovanje vsebujejo posledice poplav. Vendar dvig obstoječih lokacij običajno ni izvedljiv zaradi uničenja kapitala in/ali stroškov obnove drage infrastrukture. Vendar se lahko dvigovanje nasipov (med preventivnimi ukrepi) izkaže za stroškovno učinkovito za velika odprta pristaniška območja in/ali za parcele, ki so v fazi razvoja ali so načrtovane za razvoj.
• Spouting pomeni odvajanje vode skozi zapornico, kjer koli se voda lahko odvaja v zunanje vodno telo. To se na primer dogaja v zapornicah Haringvliet, kjer se odvečna rečna voda odvaja v morje, ko je raven vode previsoka.
• Zaščita pred mokroto vključuje zagotavljanje, da lahko voda preplavi sredstvo do vnaprej določene višine zasnove, ne da bi povzročila kakršno koli škodo, ki je ni mogoče sanirati z večjim čiščenjem, ter da se omogoči učinkovit pretok v in iz. To zahteva namestitev vseh priključkov za komunalne storitve (električne napeljave, plinovodi itd.) nad načrtovanim vodostajem, vse, kar leži pod tem nivojem, pa mora biti vodoodporno. Dejstvo, da lahko voda po zasnovi vstopi v objekt, pomeni, da ta možnost ni izvedljiva, če je narava dejavnosti taka, da ni zaželeno, da se dovoli vnos vode.
• Suha zaščita vključuje popolno hidroizolacijo objekta in njegovo ojačitev, da prenese pritisk vode na zunanjo površino. To vključuje namestitev neprepustnih sten, oken in vrat ter zatesnitev kanalizacije in drugih vodovodnih cevi, da se prepreči dotok vode. Za infrastrukturo v rotterdamskem pristanišču se šteje, da se suho preverjanje uporablja do višine enega metra, in zahteva pravočasno izvedbo dodatnih ukrepov, kot so zapiranje vrat, oken in kanalizacije v primeru poplav. Priporoča se tudi predhodna temeljita analiza izvedljivosti.

Ukrepi kriznega upravljanja („pripravljenost na krizo“) vključujejo vse, kar je mogoče predvideti in izvesti v smislu priprave na poplave ter obvladovanja in odpravljanja njihovih posledic. To vključuje vse ukrepe, sprejete tik pred ali med poplavo. Ta sklop ukrepov vključuje:

• pripravo in izvajanje načrtov za ravnanje v izrednih razmerah in sanacijskih načrtov za posamezne obrate (poleg tistih, ki so obvezni za obrate in dejavnosti, ki se ukvarjajo z nevarnimi snovmi) ter splošnega načrta za območje varnosti Rotterdam–Rijnmond;
• pripravo in izvajanje nujnih ureditev (kot so ustvarjanje zalog kritične oskrbe, selitev na višje položaje ali druga zaščita kritičnega ali dragega blaga in opreme, namestitev varnostnih kopij električne energije v sili itd.);
• namestitev zasilnih nasipov in nasipov.

Posebnost te prilagoditvene strategije je izpopolnitev nabora ukrepov, ki jih je treba izvesti glede na posebnosti vsakega območja v pristanišču. To temelji na geografskih, tehničnih in gospodarskih dejavnostih vsakega območja, podrobnem modeliranju možnega vpliva večjega poplavnega dogodka in vključitvi prednostnih nalog, ki so jih določila podjetja, ki delujejo na različnih odsekih pristanišča, v zasnovo strategije. Strategija je tako sestavljena iz menijev ukrepov za posamezno območje, za katere se pričakuje, da bodo na stroškovno najučinkovitejši način obravnavali ranljivosti vsakega območja. Ti meniji so bili označeni glede na „temo“ prevladujoče vrste ukrepov, ki jih je treba sprejeti na določenem področju. Oznake v grobem ustrezajo tudi trem zgoraj navedenim razredom ukrepov (preprečevanje, prostorsko prilagajanje in krizno upravljanje). Na primer, za območje Botleka, v srednjem delu pristanišča, strategija priporoča strategijo "ohranjanja vode zunaj", ki se osredotoča na preventivne ukrepe. Za območje Maasvlakte (tisto neposredno ob obali Severnega morja) in območje Merwe-Vierhavens (najbolj notranje območje) predlaga strategijo "živeti z vodo", ki se osredotoča na ukrepe prostorskega prilagajanja. Strategija prilagajanja za Europoort in Waal-Eemhaven združuje obe temi. Na območjih, kjer poplavna ogroženost preseže sprejemljiv prag le, če se morska gladina dvigne za več kot 85 cm (kot v primeru območja Vondelingenplaat), je najbolj obetavna strategija, ki temelji na pripravljenosti na krizo.

Z uporabniki rotterdamskega pristanišča (predvsem prevoznimi in logističnimi podjetji, razvijalci, lastniki nepremičnin) je bilo opravljeno posvetovanje za uporabo „zasebnega vidika“, na podlagi katerega se ocenjujejo tveganja. Tveganja so bila ocenjena na znanstveni podlagi (modeliranje na podlagi podnebnih projekcij). Vendar so bili ustrezni deležniki na vsakem podobmočju pristanišča pozvani, naj jih razvrstijo v „sprejemljive“ ali „nesprejemljive“ kategorije. Rezultati tega posvetovanja so bili združeni s podobno oceno, ki so jo izvedli javni organi, da bi upoštevali stališče lokalne skupnosti. Ta pristop sooblikovanja je privedel do celovite in skupne opredelitve ravni tveganja, ki se štejejo za sprejemljive za različne učinke, pričakovane na različnih območjih pristanišča. Na institucionalni ravni je upoštevanje javnega interesa temelj mandata dveh delničarjev pristanišča Rotterdam N.V., kot je obravnavano v oddelku o pravnem vidiku.

Obstajajo štirje glavni dejavniki, ki bodo verjetno povečali možnosti za uspeh strategije prilagajanja. Prvič, temelji na zanesljivem znanju o delovanju nasipa in znanstvenem modeliranju možnih podnebnih scenarijev za pristaniško območje. Ta znanstvena baza se redno pregleduje in posodablja. Drugič, ima zelo podroben pristop k posebnim značilnostim posameznih pristaniških odsekov. Zagotavlja, da se izvajajo samo ukrepi, ki najbolje ustrezajo posameznemu področju. Tretjič, oblikovana je skupaj z zainteresiranimi stranmi na vsakem področju. Tako se lahko zanese na podporo in sodelovanje neposredno prizadetih gospodarskih dejavnosti. Četrtič, temelji na temeljiti analizi stroškov in koristi (za podrobnosti glej naslednji oddelek), ki zagotavlja, da se priporočajo le stroškovno najučinkovitejši ukrepi.

Glavni omejevalni dejavniki so povezani z izjemno zapletenostjo številnih medsebojno povezanih dejavnosti, ki se izvajajo v pristanišču, njegovimi gospodarskimi in infrastrukturnimi povezavami z nizozemskimi, evropskimi in svetovnimi gospodarskimi sistemi ter neločljivo povezanimi negotovostmi, povezanimi s prihodnjim razvojem takih sistemov. Zapletenost pristanišča je jasno vplivala na razvoj strategije. Treba ga je bilo večkrat prilagoditi, da bi zajemal različne odseke pristanišča. To je privedlo do različnih časovnih okvirov razvoja strategije ali razmisleka o alternativnih razvojnih poteh za različna področja. Možnost razvoja stanovanjskih projektov na območju Merwe-Vierhavens je na primer spodbudila razmislek o dveh alternativnih scenarijih za prihodnost tega območja. Ena je bila bolj osredotočena na gospodarske dejavnosti. V drugem scenariju je bila obravnavana mešana uporaba, pri kateri je bilo treba upoštevati tudi potrebe prihodnjih rezidentov po prilagajanju. Spopadanje z negotovostjo prihodnosti je del splošne strategije vsakega podjetja, pristanišče Rotterdam pa je negotovost, povezano s podnebjem, vključilo v svoje glavne strateške dokumente, kot je Port Vision Rotterdam.

Strategija vsebuje celovito analizo stroškov in koristi ukrepov, izbranih za različna pristaniška območja. Ta dokument vključuje podrobno razčlenitev stroškov in koristi ter preglednico, v kateri so povzeti po glavnih ukrepih in zadevnih pristaniških odsekih. Na splošno je sedanja vrednost stroškov priporočenih ukrepov ocenjena na skoraj 90 milijonov EUR. Ocenjene koristi v smislu pričakovanega zmanjšanja gospodarske škode zaradi teh ukrepov znašajo približno 611 milijonov EUR. To pomeni pozitivno razmerje med koristmi in stroški v višini 6,8. Strategija upošteva tudi potrebo po morebitnih izrednih vzdrževalnih posegih: stroški vzdrževanja se določijo za vsak ukrep in vključijo v analizo stroškov in koristi. Dokument obravnava tudi alternativne svežnje ukrepov in zagotavlja primerjavo s priporočenimi. Na podlagi teh informacij ugotavlja, da bi bil sveženj, ki bi prinesel veliko večje koristi v primeru zelo ekstremnih poplav, izvedljiv, vendar bi bila uvedba veliko dražja od priporočenega svežnja. Ta alternativna rešitev bi bila popolna "odprta" pregrada, ki jo je mogoče zakleniti, podobna konceptu pregrade Maeslant. To bi stalo veliko več kot vsi ukrepi na posamezno območje skupaj (820 milijonov EUR v primerjavi z 90 milijoni EUR) in bi prineslo skupno gospodarsko korist v višini 1 608 milijonov EUR. Čeprav bi bil absolutni skupni znesek ugodnosti več kot dvakrat višji od zneska priporočenega paketa, bi bilo razmerje med stroški in koristmi le 2 namesto 6,8. To kaže na splošno manj primerno rešitev. Upoštevati je treba tudi, da pregrada Maeslant že ima zaščitni učinek na najbolj notranje dele pristanišča (zlasti Vondelingenplaat), saj se nahaja na odseku reke, ki vodi do njih.

Strategija je bila dokončana leta 2021/2022 in septembra 2022 priglašena vsem družbam, ki delujejo na pristaniškem območju.

Čas izvajanja različnih ukrepov, priporočenih v strategiji za prilagajanje pristanišč, je zelo različen. Čas izvajanja je odvisen od časovnega okvira ukrepov, ki jih je treba izvesti, odvisno od njihovih posebnih značilnosti. Razlikujejo se lahko od ur in dni za ukrepe kriznega upravljanja do več mesecev in let za izgradnjo prilagojene protipoplavne infrastrukture. Poleg tega bodo nekateri ukrepi smiselni šele v daljni prihodnosti, tj. ko se bodo uresničile projekcije dviga morske gladine. V strategiji za pristanišče Rotterdam je bil vsak ukrep običajno dodeljen enemu od štirih možnih časovnih obdobij: takojšnje izvajanje; pred letom 2050, pred letom 2100, po letu 2100. Slednje je zajeto v pridržku, da je dejansko izvajanje lahko odvisno od ukrepov drugih subjektov poleg pristaniškega organa (običajno se odgovornost deli s podjetji, ki delujejo na območju pristanišča).

Življenjska doba različnih ukrepov, priporočenih v strategiji prilagajanja pristanišč, je zelo različna. Strategija se nenehno pregleduje, ko so na voljo nove informacije. Strategija naj bi usmerjala prizadevanja pristanišča Rotterdam za prilagajanje vsaj do leta 2100, vendar to ne izključuje daljše življenjske dobe. Strategija je živi protokol. Pristanišče Rotterdam bo približno vsakih deset let ocenilo in prilagodilo strategije za različna pristaniška območja. Ta posodobitev bo upoštevala dejansko in predvideno dvigovanje morske gladine v prihodnosti. Glede na nove podnebne projekcije, ki se pričakujejo v letu 2024, se že pričakuje obsežna revizija.

Port of Rotterdam
Europaweg 902
3199 LC Maasvlakte Rotterdam

Port of Rotterdam General Information: +31 (0)10 252 10 10

https://www.portofrotterdam.com/nl/form/standard-contact?nid=2252

de Langen, str. (2023). Spodbujanje javnih interesov z lastništvom države: Pristanišče Rotterdam. GeoJournal, 88(6), 6507–6521.

Een waterveilige Rotterdamse haven - Een adaptatiestrategie voor een veilige haven - nu en in de toekomst (nizozemščina)

Pristanišče Vision Rotterdam