5.2 Organisera styrningen av genomförandet mellan sektorer och nivåer

5.2 Organisera styrningen av genomförandet mellan sektorer och nivåer

Anpassning till klimatförändringarna är ett sektorsövergripande politikområde med flera nivåer och frågor som berör alla samhällssektorer och kräver åtgärder på flera nivåer, från nationella regeringar till lokala aktörer. Genomförandet av anpassningsstrategier och anpassningsplaner kräver därför lämpliga institutionella strukturer och styrningsramar för att säkerställa ett effektivt, enhetligt och fortsatt genomförande.

Samordning och samarbete längs horisontella och vertikala dimensioner behövs för att integrera anpassning i relevanta politikområden och på alla förvaltningsnivåer. Styrningen är viktig i alla faser av anpassningspolitiken, med början i anpassningsprocessens inledande skede, men behovet av både horisontell och vertikal samordning ökar när länderna går vidare till genomförande- och utvärderingsfaserna.

Att inrätta en styrningsram för att genomföra anpassningen innebär i huvudsak att organisera kommunikation, samarbete och samordning mellan sektorer och nivåer genom att införa lämpliga strukturer, regler, mekanismer, arrangemang, miljöer för berörda parters deltagande, inbegripet alla samhällsgrupper (deltaganderättvisa) och format. Det är en fördel om man vid genomförandet av klimatanpassningen använder sig av olika styrelseformer och kombinerar dem i varierande utsträckning på kontextberoende sätt. Möjliga tillvägagångssätt sträcker sig inom följande spektrum av styrningsformer:

• Formell styrning: Rättsligt baserade, institutionaliserade, permanenta, uppifrån och ned-orienterade, ”hårda” (t.ex. bindande rapporteringsskyldigheter, permanenta samordningsorgan med rättsligt mandat, lagstadgade krav för sektorsspecifika anpassningsplaner).
• Informell styrning: frivillig, informell, icke-hierarkisk, samarbetsbaserad, "mjuk" (t.ex. övertalning, frivilliga avtal, dialog- och utbytesformat, kunskapsdelning, kapacitetsuppbyggnadserbjudanden).

Båda metoderna har sina styrkor och svagheter. Å ena sidan skapar mer formella styrningsstrategier mer genomförandetryck genom bindande skyldigheter. Å andra sidan kan informella styrningsprocesser gynnas av att vara mindre politiserade och konfliktdrabbade, för att vara utanför den politiska rampljuset tillåter ofta snabbare beslut och kan öppna upp kreativt spelrum för engagerade aktörer. Genom att kombinera formella och informella styrelseformer på ett flexibelt sätt kan man dra nytta av styrkorna i båda strategierna.

Framgångsrik samordning bör i princip minska de hinder för genomförandet som vanligtvis uppstår under förhållanden med dålig styrning, dvs. otydligt ansvar, begränsat samarbete mellan berörda parter, brist på kunskapsutbyte, begränsad institutionell kapacitet (t.ex. när det gäller finansiella och mänskliga resurser och know-how), inkonsekvent eller motstridig lagstiftning samt motstridiga värderingar och intressen.

Principer och underlättande faktorer för styrning av anpassning

Varje anpassningsprocess är unik, olika lednings- och institutionella arrangemang är möjliga. Standardisering av styrningsstrategier är därför varken möjlig eller användbar, dvs. det finns ingen universallösning. Tillgängliga erfarenheter av genomförandet av anpassningen har dock gett upphov till vissa principer för god praxis och underlättande faktorer. De har beskrivits i rapporter från Europeiska miljöbyrån (Europeiskamiljöbyråns rapport 4/2014)och i andra europeiska studier. Följande framgångsfaktorer bidrar till att övervinna hinder för genomförandet och är tillämpliga på både vertikal och horisontell styrning:

• Utnämning av permanenta samordningsorgan: Permanenta och centrala organ för styrning och övervakning av genomförandeprocesser bör inrättas och institutionaliseras i de ansvariga offentliga myndigheterna på alla nivåer, från nationella myndigheter till lokala förvaltningar. Viktiga ansvarsområden för sådana samordningsenheter är att styra processen mellan sektorsenheter inom myndigheten, samarbeta med anpassningssamordnare på andra nivåer, utarbeta policyutkast, fungera som kontaktpunkt för anpassning gentemot andra myndigheter och externa institutioner, kommunicera anpassning till berörda parter och allmänheten, administrera rapporterings-, övervaknings- och utvärderingsförfaranden osv. Interministeriella eller avdelningsövergripande kommittéer, sektorsövergripande arbetsgrupper eller arbetsgrupper används ofta för detta ändamål. Institutionaliserade centrala samordningsorgan är en framgångsfaktor om de kombineras med tydligt tilldelade ansvarsområden, ett robust politiskt mandat, ledarskapsförmåga, tillräckliga resurser och medlemmarnas personliga engagemang.
• Upprätthålla kontinuiteten hos processaktörerna: Mekanismerna och formaten för samordning kan ändras i de olika skedena av anpassningsprocessen, t.ex. från utformning till genomförande. Det är dock uppenbart att det är en fördel att upprätthålla en viss kontinuitet när det gäller nyckelaktörerna under hela anpassningscykeln. Så långt det är möjligt bör därför erfarna medlemmar i den kärngrupp för anpassning som inrättades i början av anpassningsprocessen samt i den styrgrupp som ansvarar för att samordna utarbetandet av handlingsplanen involveras i den permanenta samordningsenheten.
• Användning av informella styrningsstrategier: Rättsliga skyldigheter för lägre nivåer och sektorer att upprätta egna anpassningsplaner eller integrera anpassning i sin verksamhet är en stark drivkraft för horisontellt och vertikalt genomförande. På samma sätt kan den rättsliga förankringen av samordningsorganens mandat avsevärt stärka deras roller. Enbart institutionaliserade samordningsmekanismer är dock sällan tillräckliga, och i de flesta länder är anpassningspolitiken för närvarande ganska icke-bindande, ”mjuk politik”. Det är här frivilliga, ”mjuka” samarbetsbaserade styrformer måste träda in och kan ge ett betydande mervärde. Det är därför under alla omständigheter fördelaktigt att utveckla en kultur av informella styrelseformer. Dessa omfattar ad hoc-interaktioner, informella samtal, informationsutbyte, dialogformat, kapacitetsuppbyggnad, nätverksarbete, fallbaserade möten eller frivilliga avtal.
• Åtagande av anpassningsaktörer för att stödja samordningen: För att styra och kontrollera genomförandeprocesserna inom olika administrativa sektorer och nivåer måste anpassningssamordnarna ha ett minimum av praktiska och tillförlitliga samordningsarrangemang på plats. Dessa omfattar bestämmelser som cykliska arbetsplaner, övervaknings-, rapporterings- och utvärderingsförfaranden samt regelbundna lägesrapporter. Om det inte föreskrivs i formella krav måste sådana åtaganden baseras på frivilliga överenskommelser.
• Förstärkning av samordningskapaciteten på alla nivåer: Införandet av proaktiva och engagerade samordnare i offentliga myndigheter på alla nivåer, i kombination med tydliga ansvarsområden och institutionaliserade roller, har visat sig vara en viktig framgångsfaktor för genomförandet av anpassningen. Dessa ”förändringsagenter” fungerar som initiativtagare, kommunikatörer och drivkrafter för anpassningsprocesser, är de viktigaste agenterna för vertikal och horisontell samordning och fungerar som viktiga mellanhänder mellan nivåer och sektorer. Viktiga förutsättningar för anpassningssamordnare som gör det möjligt för dem att fullgöra sina roller som ”vaktmästare” är bland annat följande: en proaktiv attityd, personligt engagemang, ledaregenskaper, stöd av ett stabilt politiskt mandat, tillräckliga resurser (arbetstid, personal, budget, extern expertis), formell beslutsbefogenhet, samordnings- och kommunikationsförmåga, god yrkesmässig expertis och goda kontakter med rätt politiska grupper och aktörsgrupper. Samordningskapaciteten bör därför stärkas på alla nivåer, bland annat genom obligatoriska krav för att skapa ett respektive ansvar, offentlig (med)finansiering av personalkostnader samt kvalifikationer och utbildning.
• Transnationellt lärande om anpassningsstyrning: Nationella och subnationella myndigheter har en rad olika samordningsmekanismer och styrningsmodeller för att genomföra anpassningen. Med beaktande av de landsspecifika förhållandena kan länderna förbättra sin samordning av anpassningen ytterligare genom att lära sig mer om de olika strategierna i olika länder och regioner och genom att dela med sig av erfarenheter och lärdomar. Landssidorna  för Climate-Adapt stöder sådana insatser, och projekt och samarbetsstrukturer i transnationella regioner erbjuder en fruktbar potential för sådant utbyte och lärande. Detta inkluderar utforskning och testning av styrningsinnovationer.

Horisontell och vertikal styrning av anpassning har många likheter och kan i stor utsträckning bygga på samma framgångsfaktorer. Integreringen av anpassning i sektorer och samordning på flera nivåer står dock också inför särskilda utmaningar som kräver differentierade strategier för att övervinna dem. Att säkerställa tillhandahållande av finansiering, kunskapsgenerering och kunskapsöverföring och rättvist deltagande hör också till de styrningsaspekter som bör beaktas i en lämplig miljö för anpassningsstyrning.

Ytterligare resurser

• Landsprofiler
• Gränsöverskridande regioner
• Anpassningspolitik och kunskapsbas i transnationella regioner i Europa
• Kartläggning av styrningen av klimatanpassningen i Alpområdet