Rotterdams hamnanpassningsstrategi för klimattålig transport och affärsverksamhet

Rotterdams hamn är, trots att den redan är utformad för att hantera mindre översvämningar och stigande havsnivåer, utsatt för de risker som allvarliga stormar och ytterligare höjningar av havsnivån till följd av klimatförändringarna medför. De senaste prognoserna för havsnivåhöjningen 2023 (databasenRijkswaterstaat Hydra-NL tillsammans med klimatförändringsprognoser från Koninklijk Nederlands Meterologisch Institut – KNMI)visar på en havsnivåhöjning på mellan +26 cm och +124 cm år 2100 och pekar på en sannolik ökning av översvämningsskadorna med tiden. Det arbetsantagande som antagits i strategin är +35 cm år 2050 och +85 cm år 2100. Hamnområdet ligger över havsnivån och utanför Nederländernas vallsystem. Den är således redan naturligt skyddad mot översvämningsrisker för den del av det nederländska territoriet som ligger under havsnivån. Eftersom den ligger utanför vallsystemet är den dock sårbar för de förväntade översvämningarna i samband med den beräknade höjningen av havsnivån. Dess placering utanför vallsystemet innebär också en annan riskregleringsram jämfört med de doppade områdena. Detta innebär samordningsutmaningar för alla berörda privata och offentliga aktörer. Ytterligare en utmaning kommer från de olika egenskaperna hos de olika områdena inom hamnen. Byggnader i olika områden kan ha olika höjder. själva områdena kan innehålla eller inte innehålla kanaler och andra vattenverk. Dessutom kan områdenas användningsområden variera, från industriområden till godslogistiknav, kontorsbyggnader och till och med bostadsområden.

Strategin måste beakta de behov och risker som olika aktörer på olika platser står inför. Strategin är en ensemble av olika delstrategier som måste iscensättas noggrant tillsammans. Alla områden följde inte samma metod när de fastställde sin specifika strategi. Nya insikter framkom under vägen på vissa områden. Dessa tillämpades på strategier som utvecklades senare, och olika tillvägagångssätt härrör naturligt från skillnader mellan områdena.

Rotterdams hamn N.V. är ett hamnutvecklingsföretag. Det fungerar som hyresvärd, eftersom det hyr ut hamnmarken till företag som hanterar terminal-, logistik- och tillverkningsverksamhet. Detta resulterar i ett komplext nätverk av sammanlänkade och olikartade områden längs mynningen av floden Mose (Maas), var och en med sina specifika fysiska egenskaper och sin specifika ekonomiska verksamhet. Denna inställning innebär olika juridiskt ansvariga ämnen och enheter och skillnader i de lagar och förordningar som de måste följa.

Den första anmärkningsvärda rättsliga aspekten av denna strategi har sin grund i hela hamnens geografiska läge. Den ligger utanför fördämningssystemen och håller den andel av det nederländska territoriet som ligger under havsnivån torr.

Enligt nederländsk lag finns det i områden utanför vallsystemet (på nederländska buitendijkse gebieden) inga rättsliga normer för översvämningsskydd. Användare och förvaltare av det yttre vallhamnsområdet ansvarar för att vidta åtgärder för att begränsa översvämningsskadorna. Det finns dock fortfarande ansvar för offentliga institutioner som garanterar ett visst grundstöd. Den nationella regeringen ansvarar till exempel för kommunikationen om översvämningsrisker.

Inom hamnen har, förutom sjö- och sjöfartslagstiftningen om driften av hamnen, ett antal affärsverksamheter att göra med hantering och bearbetning av farligt gods och farliga ämnen, och omfattas därför av särskilda bestämmelser såsom BRZO (BesluitRisico’s Zware Ongevallen, dekretet om risker för allvarliga olyckshändelser - SEVESO III-förordningen) och BEVI (Besluitexterne veiligheid inrichtigen - dekretet om extern säkerhet för inrättningar). Dessa föreskrifter handlar om korrekt hantering och förebyggande av risker i ett företags lokaler respektive utanför företagets lokaler. Det senare har naturligtvis en direkt inverkan på förebyggandet av miljökatastrofer över ett stort område.

En annan rättslig aspekt som bör beaktas är närvaron av myndigheter som har jurisdiktion över den verksamhet som omfattas av anpassningsstrategin inom hamnområdet. I mandatet för Rotterdams hamnmyndighet ingår att "bibehålla en säker och smidig hantering av all sjöfart". Rotterdams stad och Konungariket Nederländernas regering är för övrigt de två aktieägarna i Rotterdams hamn. De deltar därför i planeringen och driften av Rotterdams hamn, både som reglerande och reglerade enheter. Båda aktieägarna motiverar sitt deltagande i Rotterdams hamn med följande: i) skydd av allmänintresset för hamnens verksamhet (se de Langen, 2023), med hänsyn till Rotterdams hamns avgörande ekonomiska roll för den lokala ekonomin, ii) behovet av att bevara effektiva marknadsvillkor för en nyckelverksamhet som annars i bästa fall skulle vara naturligt monopolistisk eller oligopolistisk, iii) beaktande av sjösäkerhet, iv) effektiv markanvändning i området och v) hållbarhetshänsyn (i ett koldioxidminskningsperspektiv). Rotterdams hamns allmänna långsiktiga strategi, Rotterdam Port Vision, utvecklas gemensamt av flera institutioner, däribland Rotterdams stad, Konungariket Nederländerna (genom ministerierna för ekonomiska frågor och klimatförändringar, inrikes- och riksförbindelsersamt infrastruktur- och vattenförvaltning), provinsen Zuid-Holland och den näringslivsorganisation som företräder de företag som är verksamma i hamnen ( Deltalinqs) och Rotterdamshamnmyndighet . Hamnvisionen har starka kopplingar till hamnens anpassningsstrategi när det gäller bevarande av hälsa och säkerhet och kriterier för utveckling av området. I Rotterdams hamnvision konstateras dessutom att hamnområdet omfattas av EU:s ramdirektiv för vatten, enligt vilket vattenförvaltningsmyndigheter (Rijkswaterstaat och de nederländska vattenmyndigheterna) och användare ska upprätthålla en god vattenkvalitet i området.

Syftet med strategin för anpassning av Rotterdams hamn är att tillhandahålla en rad åtgärder som ska genomföras i Rotterdams hamn, på ett sätt som tar hänsyn till särdragen hos de olika områden och aktörer som berörs. Det syftar främst till att minska de ekonomiska skadorna till följd av översvämningen av hamnområden, som beräknas vara den största delen av de negativa effekter som sannolikt kommer att uppstå. Anpassningsstrategin stöder också minskningen av skador till följd av mindre sannolika händelser, såsom miljöskador till följd av spridning av föroreningar och dödsfall bland människor.

Hamnanpassningsstrategin omfattar en rad olika åtgärder, främst infrastruktur, men även beredskapsplaner och beteendeförändringar. Dessa åtgärder anpassas till områdenas särdrag och till den risknivå som anses godtagbar av de berörda parter som är verksamma i dessa områden. De grundar sig på de åtgärder som vidtagits i områdena inom det nederländska vallsystemet och är anpassade till behoven och särdragen i ett område som ligger utanför detta system. Åtgärderna är indelade i förebyggande, rumslig anpassning och krishantering.

Förebyggande åtgärder (”hålla vattnet utanför”) omfattar följande:

• Höjning av vallar och/eller sluttningar: Denna åtgärd säkerställer att låglänta områden inte kan översvämmas om vattnet ligger under en vattennivå som anges i konstruktionen. Detta innebär att kajernas höjd (inklusive de underliggande lastnings- och lossningsområdena) justeras till rätt höjd.
• Användningen av fack för att försegla delar av hamnen säkerställer att översvämningar inte spiller över till andra delområden. Denna åtgärd kan skydda områden med höga ekonomiska värden som riskerar att drabbas av översvämningar, som därmed kan separeras från områden med låga ekonomiska värden som inte kan skyddas på ett kostnadseffektivt sätt.
• Att höja vägarna för att fungera som barriärer: Detta kräver att man höjer höjden på låglänta vägavsnitt och installerar grindar för att stänga av underjordiska vägavsnitt, såsom tunnlar och tunnelbanor, i händelse av översvämning.
• Låsbar öppen barriär: Denna åtgärd kan genomföras genom att installera en liten version av Maeslant Barrier-konceptet, eller en annan liten låsbar barriär, för att minska den reglerade vattennivån i områden utanför fördämningssystemet i hamnen. Denna åtgärd kan också minska översvämningsriskerna även i angränsande områden.
• Avtagbar dike / (flexibel) barriär kan fungera på ett liknande sätt, med fördelen av att vara avtagbar, och därmed endast på plats när det behövs. Det kan kompletteras med en vertikal barriär som en vägg.

Åtgärder för rumslig anpassning (”levande med vatten”) omfattar följande:

• Vattentät platsutformning innebär fysisk (om)lokalisering av aktiviteter och anläggningar till områden med lägre sannolikhet för översvämning. Till exempel bör verksamhetskritiska eller kapitalintensiva verksamheter och vitala anläggningar som el, telekom och it flyttas till säkrare områden på högre marknivå. Logistikföretag bör se till att produkter med högsta värde lagras på webbplatsens högsta grunder. De kan också börja från de högsta grunderna för att lagra varor för att säkerställa att så få produkter som möjligt lagras i de lägsta delarna av webbplatsen. Detta gäller endast när säkra marknivåer finns tillgängliga och avlägsnandet är genomförbart, eftersom vissa viktiga anläggningar kan behövas på plats.
• Höjden över delområden/områden/kritiska anläggningar är den självklara åtgärden att genomföra om det överhuvudtaget är genomförbart, eftersom ju högre marken är desto mer skyddad är den mot översvämningar – särskilt exceptionellt höga sådana. Att höja platser innehåller konsekvenserna av översvämningar. Det är dock vanligtvis inte möjligt att anlägga befintliga anläggningar på grund av kapitalförstörelsen och/eller kostnaderna för att återuppbygga kostsam infrastruktur. Att höja vallar (bland förebyggande åtgärder) kan dock visa sig vara kostnadseffektivt för stora öppna hamnområden och/eller för tomter som är under eller planerade för utveckling.
• Spouting innebär utsläpp av vatten genom en sluss, där vatten kan släppas ut i en extern vattenförekomst. Detta händer till exempel vid Haringvliets slussar, där överflödigt flodvatten släpps ut i havet när vattennivåerna är för höga.
• Våtsäkring innebär att man ser till att vatten kan översvämma en tillgång upp till en fördefinierad konstruktionshöjd, utan att orsaka några skador som inte kan avhjälpas genom en större sanering, och att de får flöda in och ut effektivt. Detta kräver att alla anslutningar till allmännyttiga företag (elledningar, gasledningar osv.) installeras ovanför vattennivån, medan allt som ligger under denna nivå måste vara vattentätt. Det faktum att vatten genom sin utformning kan komma in i anläggningen innebär att detta alternativ inte är genomförbart när verksamhetens art är sådan att det inte är önskvärt att släppa in vatten.
• Torrsäkring innebär att man helt vattentätar en anläggning och förstärker den för att motstå trycket av vatten på dess yttre yta. Detta innebär att man installerar vattentäta väggar, fönster och dörrar och tätar avlopp och andra vattenledningar för att undvika vatteninflöden. För infrastrukturerna i Rotterdams hamn anses torrsäkring vara tillämplig upp till en meters höjd och kräver att ytterligare åtgärder vidtas i tid, såsom stängning av dörrar, fönster och avlopp i händelse av översvämning. En preliminär grundlig genomförbarhetsanalys rekommenderas också.

Krishanteringsåtgärder ("att vara förberedd på krisen") omfattar allt som kan förutses och genomföras när det gäller att förbereda sig för en översvämning och begränsa och avhjälpa dess effekter. Detta inkluderar alla åtgärder som vidtas strax före eller under en översvämning. Denna uppsättning åtgärder omfattar följande:

• Utarbetande och genomförande av anläggningsspecifika beredskaps- och återhämtningsplaner (utöver de som är obligatoriska för anläggningar och verksamheter som hanterar farliga ämnen) och en övergripande plan för säkerhetsregionen Rotterdam-Rijnmond.
• Förbereda och genomföra krisarrangemang (t.ex. lagra kritiska förnödenheter, flytta till högre områden eller på annat sätt skydda kritiska eller dyra varor och utrustning, installera reservkraft för el i nödsituationer osv.).
• installera nödvallar och vallar.

Det utmärkande för denna anpassningsstrategi är att menyn med åtgärder som ska genomföras finjusteras till särdragen i varje område inom hamnen. Detta bygger på de geografiska, tekniska och ekonomiska verksamheterna i varje område, en detaljerad modellering av de möjliga effekterna av en större översvämningshändelse och integreringen i strategins utformning av de prioriteringar som fastställts av de företag som är verksamma i de olika delarna av hamnen. Strategin består således av områdesspecifika menyer med åtgärder som förväntas åtgärda sårbarheterna i varje område på det mest kostnadseffektiva sättet. Dessa menyer har märkts enligt ”tema” för den aktuella typen av åtgärder som ska vidtas i ett område. Märkningen motsvarar också i stort sett de tre åtgärdsklasser som anges ovan (förebyggande, fysisk anpassning och krishantering). För Botlek-området, i hamnens mellersta del, rekommenderas i strategin till exempel en strategi för att "hålla vattnet utanför", som är inriktad på förebyggande åtgärder. För Maasvlakte-området (det som ligger direkt vid Nordsjöns strand) och Merwe-Vierhavens-området (det innersta) föreslås en strategi för att leva med vatten som är inriktad på rumsliga anpassningsåtgärder. Anpassningsstrategin för Europoort och Waal-Eemhaven kombinerar båda temana. I områden där översvämningsrisken endast överskrider den godtagbara tröskeln om havsnivån stiger med mer än 85 cm (vilket är fallet för Vondelingenplaat-området) är en strategi som bygger på beredskap för krisen mest lovande.

Användarna av Rotterdams hamn (främst transport- och logistikföretag, byggherrar, fastighetsägare) har rådfrågats för att tillämpa den ”privata lins” genom vilken riskerna bedöms. Risker har utvärderats med vetenskaplig grund (modellering baserad på klimatprognoser). Berörda parter i varje delområde i hamnen ombads dock att sortera dem i kategorierna ”godtagbara” eller ”ej godtagbara”. Resultaten av detta samråd slogs samman med en motsvarande utvärdering som utfördes av offentliga myndigheter för att beakta lokalsamhällets synpunkter. Denna gemensamma utformningsmetod ledde till en omfattande och gemensam identifiering av de risknivåer som ansågs godtagbara för de olika effekter som förväntades i hamnens olika områden. På institutionell nivå är beaktandet av allmänintresset hörnstenen i mandatet för de två aktieägarna i Rotterdams hamn N.V., vilket diskuteras i avsnittet om den rättsliga aspekten.

Det finns fyra huvudfaktorer som sannolikt kommer att öka chanserna för att anpassningsstrategin ska lyckas. För det första bygger den på gedigen kunskap om vallarnas funktion och på vetenskaplig modellering av möjliga klimatscenarier för hamnområdet. Denna vetenskapliga bas revideras och uppdateras regelbundet. För det andra har den en mycket detaljerad inställning till de enskilda hamnavsnittens särdrag. Det säkerställer att endast de åtgärder som bäst passar varje område genomförs. För det tredje utformas den tillsammans med intressenterna inom varje område. Den kan således förlita sig på stöd och samarbete från de direkt berörda ekonomiska verksamheterna. För det fjärde underbyggs den av en stark kostnads-nyttoanalys (se nästa avsnitt för närmare uppgifter), som säkerställer att endast de mest kostnadseffektiva åtgärderna rekommenderas.

De viktigaste begränsande faktorerna är kopplade till den extrema komplexiteten i de många sammankopplade verksamheter som äger rum inom hamnen, dess ekonomiska och infrastrukturella kopplingar till de nederländska, europeiska och globala ekonomiska systemen och den inneboende osäkerheten i samband med den framtida utvecklingen av sådana system. Hamnens komplexitet hade en tydlig inverkan på utvecklingen av strategin. Den behövde justeras upprepade gånger för att täcka de olika delarna av hamnen. Detta resulterade i olika tidpunkter för strategins utveckling eller i övervägandet av alternativa utvecklingsvägar för de olika områdena. Möjligheten att utveckla bostadsprojekt i Merwe-Vierhavens-området föranledde till exempel två alternativa scenarier för områdets framtid. Den ena var mer inriktad på ekonomisk verksamhet. I det andra scenariot övervägdes en blandad användning där även framtida invånares anpassningsbehov behövde beaktas. Att hantera framtidens osäkerhet är en del av alla företags övergripande strategi, och Rotterdams hamn har införlivat den klimatrelaterade osäkerheten i sina viktigaste strategiska dokument, såsom Port Vision Rotterdam.

Strategin innehåller en omfattande kostnads-nyttoanalys av de åtgärder som valts ut för de olika hamnområdena. Detta dokument innehåller en detaljerad uppdelning av kostnader och fördelar och en tabell som sammanfattar dem efter de viktigaste åtgärder och hamnavsnitt som berörs. Sammantaget uppskattas nuvärdet av kostnaderna för de rekommenderade åtgärderna till nästan 90 miljoner euro. De beräknade fördelarna, i form av en förväntad minskning av de ekonomiska skadorna till följd av dessa åtgärder, är cirka 611 miljoner euro. Detta ger ett positivt nytto-kostnadsförhållande på 6,8. Strategin tar också hänsyn till behovet av eventuella extraordinära underhållsinsatser: Underhållskostnaderna fastställs för varje åtgärd och ingår i kostnads-nyttoanalysen. Dokumentet diskuterar också alternativa åtgärdspaket och ger en jämförelse med de rekommenderade. Utifrån denna information drar kommissionen slutsatsen att ett paket som ger mycket större fördelar i händelse av en mycket extrem översvämning skulle vara genomförbart, men att det skulle vara mycket dyrare att införa än det rekommenderade paketet. Denna alternativa lösning skulle vara en fullstor "låsbar öppen" barriär liknande Maeslant Barrier-konceptet. Det skulle kosta mycket mer än alla åtgärder per område sammantaget (820 miljoner euro jämfört med 90 miljoner euro) och ge en sammanlagd ekonomisk fördel på 1 608 miljoner euro. Även om det absoluta totala förmånsbeloppet skulle vara mer än dubbelt så stort som det rekommenderade paketet skulle nyttokostnadskvoten endast vara 2 i stället för 6,8. Detta tyder på en generellt sett mindre lämplig lösning. Man bör också räkna med att Maeslantbarriären redan har en skyddande inverkan på de innersta delarna av hamnen (särskilt vondelingenplaat), eftersom den ligger på den del av floden som leder till dem.

Strategin slutfördes 2021/2022 och anmäldes till alla företag som är verksamma inom hamnområdet i september 2022.

Genomförandetiderna för de olika åtgärder som rekommenderas i hamnanpassningsstrategin varierar kraftigt. Genomförandetiden beror på hur lång tid det tar att genomföra åtgärderna, beroende på deras särdrag. De kan variera från timmar och dagar för krishanteringsåtgärder till flera månader till år för att bygga skräddarsydd infrastruktur för översvämningsskydd. Dessutom kommer vissa åtgärder att vara meningsfulla först i en avlägsen framtid, det vill säga när prognoserna för havsnivåhöjningen kommer att förverkligas. I Rotterdams hamnstrategi har varje åtgärd traditionellt tilldelats en av fyra möjliga tidshorisonter: omedelbart genomförande, före 2050, före 2100, efter 2100. Det senare omfattas av förbehållet att det faktiska genomförandet kan bero på åtgärder som vidtas av andra enheter än hamnmyndigheten (vanligtvis delas ansvaret med de företag som är verksamma inom hamnområdet).

Livslängden för de olika åtgärder som rekommenderas i hamnanpassningsstrategin varierar kraftigt. Strategin i sig är föremål för ständig översyn i takt med att ny information görs tillgänglig. Strategin är tänkt att vägleda Rotterdams hamns anpassningsinsatser åtminstone fram till 2100, men detta utesluter inte en längre livslängd. Rotterdams hamn kommer att utvärdera och anpassa strategierna för de olika hamnområdena ungefär vart tionde år. Denna uppdatering kommer att ta hänsyn till den faktiska och förväntade havsnivåhöjningen i framtiden. En större revidering förväntas redan mot bakgrund av de nya klimatprognoser som förväntas 2024.

Port of Rotterdam
Europaweg 902
3199 LC Maasvlakte Rotterdam

Port of Rotterdam General Information: +31 (0)10 252 10 10

https://www.portofrotterdam.com/nl/form/standard-contact?nid=2252

de Langen, P. (2023). Främja allmänintresset genom statligt ägande: Fallet med Rotterdams hamn. GeoJournal, 88(6), 6507-6521.

Een waterveilige Rotterdamse haven - Een adaptatiestrategie voor een veilige haven - nu en in de toekomst (på nederländska)

Port Vision Rotterdam