Планове за управление на риска от наводнения

Според Европейската агенция за околна среда последиците от плувиалните, речните и крайбрежните наводнения в Европа като цяло ще се влошат в резултат на увеличаването на интензивността и честотата на наводненията, дължащи се на изменението на климата (ЕАОС, 2016 г., 2020 г.). До 2050 г. при обичаен сценарий би могло да има почти петкратно увеличение на годишните икономически загуби в резултат на наводненията в Европа (SWD(2019) 439).

Наводненията могат да бъдат причинени от: i) обилни валежи или разтопена вода, когато капацитетът за инфилтрация на почвата е надвишен; ii) реки, когато заустванията надвишат капацитета на водните течения и излизането на водата от обичайните речни корита, които се разпространяват по сушата, iii) или бури, отговорни за крайбрежните наводнения. Очаква се изменението на климата да увеличи честотата и мащаба на екстремните валежи, да увеличи средните и екстремните температури (които са важни за леда и топенето на снеговете), да повиши морското равнище и да засили бурята с отрицателни последици за екстремните морски равнища, като по този начин допълнително се влоши рискът от наводнения. От друга страна, промените в земеползването и антропологичният натиск върху реките оказват постоянно въздействие върху естествения капацитет за задържане и отводняване на техните водосборни басейни. Това би могло да се изрази в значително увеличаване на повърхностния отток и следователно в пиково заустване на реки, което се очаква да се увеличи в различни части на Северозападна Европа (Blöschl et al., 2019 г.). В ниско разположените крайбрежни зони едновременното наличие на високо морско равнище и валежи, което води до голям отток, може да причини сложни наводнения (Bevaqua et al., 2019 г.).

През последните години управлението на наводненията премина от чиста защита срещу наводнения към интегрирано управление на риска от наводнения. В Европа тази промяна е отразена в Директивата на ЕС за наводненията, която трябва да се прилага в координация с Рамковата директива на ЕС за водите (РДВ). Директивата за наводненията изисква от държавите членки да разработят планове за управление на риска от наводнения (ПУРН) в съответствие с плановете за управление на речните басейни съгласно РДВ. В този процес държавите се призовават да оценяват риска от наводнения по скалата на речните водосборни басейни, да съставят карти на районите, предразположени към наводнения, и да информират местните общности за тези рискове. Картите на риска от наводнения трябва да обхващат географските райони, които могат да бъдат наводнени в случай на събития с ниска (сценарий за екстремни събития), средна (напр. тези с период на възвръщаемост ≥ 100 години) и висока вероятност. За всяко от тези събития оценката следва да предостави информация за пространствения обхват на наводнението, нивото на водата и скоростта на водния поток. Картите на риска от наводнения също са много полезни за съобщаване на заинтересованите страни за експозицията и уязвимостта на районите, предразположени към наводнения.

Очаква се ПУРН да обхващат всички съответни аспекти на управлението на риска, като се съсредоточават върху предотвратяването, защитата, готовността и средносрочното и дългосрочното планиране, като се вземат предвид характеристиките на конкретния речен басейн или подбасейн, с който се занимават. В плановете за управление на риска от наводнения може да бъде разгледана комбинация от зелени и сиви мерки за смекчаване на свързаните с наводненията проблеми в мащаба на речните басейни. Традиционните (сиви) решения за защита от наводнения включват язовири, диги, канали, защита от буря и бариери като цяло. ПУРН могат да включват и насърчаването на екологични мерки, включително: устойчиви практики за земеползване, управлявано оттегляне от райони, застрашени от наводнения, подобряване на задържането на вода чрез опазване и преквалификация на заливните равнини и влажните зони, както и контролирано наводняване на определени райони в случай на наводнение. Важни решения, които могат да намалят излагането на хора и активи на наводнения, включват и повишаване на осведомеността, ранно предупреждение и използване на застрахователни схеми.

Прилагането на Директивата на ЕС за наводненията изисква създаването на механизми за участие на обществеността, за да се гарантира участието на гражданите в цикъла на управление на наводненията. Всички оценки, карти и планове, изготвени в съответствие с директивите за наводненията и РДВ, трябва да бъдат предоставени на разположение на обществеността и качени в общото цифрово хранилище WISE, управлявано от Европейската агенция за околна среда.

В ПУРН се призовава за принос от различни равнища на институциите (национални и регионални) и от голям набор от компетентности. Бяха използвани различни канали за консултации с обществеността и заинтересованите страни и като цяло широк кръг заинтересовани страни участваха в подготовката на първите ПУРН (които трябваше да бъдат изготвени до 2015 г.). Сред съответните заинтересовани страни участието на частни субекти също е много важно, тъй като много често частната собственост е засегната, пряко или непряко, от прилагането на мерките, предвидени в ПУРН.

В някои случаи прилагането на Директивата за храните е било от полза за подобряване и засилване на липсата на координация и сътрудничество между различните сектори (напр. защита от наводнения, планиране при извънредни ситуации, гражданска защита, пространствено планиране, застраховане, възстановяване на реките), лицата, отговорни за вземането на решения, и заинтересованите страни, действащи в различни пространствени мащаби. Въпреки тези важни усилия липсата на координация между различните теми, и по-специално между ПУРН и националните стратегии или планове за адаптиране, все още е важен пропуск в споделеното управление на риска от наводнения.

В резултат на процеса на картографиране на наводненията беше картографирана и оценена уязвимостта на голям брой европейски водни течения и крайбрежни райони, като по този начин бяха предоставени много полезни знания за управление на районите, застрашени от наводнения. През първия цикъл на ПУРН обаче рискът от плувиални наводнения (поради обилни валежи, надвишаващи капацитета за инфилтрация на почвата) не беше счетен за еднакво значим и неговата оценка беше по-малко подробна в сравнение с оценката на риска за реките и крайбрежните райони.

Наличието на данни и човешките и финансовите ресурси, необходими за изпълнението на процеса на картографиране и оценка на наводненията, като се вземат предвид и прогнозите за изменението на климата, са сред основните ограничения при работата с ПУРН.

Директивата за наводненията приема скалата на речните басейни като единица за управление и възприема многостепенен подход към определянето на цели и стандарти, което е положителен атрибут за адаптивно управление, по-специално в контекста на изменението на климата. Въпреки това липсата на подходящи инструменти, официално включени в правната система, които да подкрепят механизма за сътрудничество, може да ограничи трансграничното сътрудничество. Освен това различията в правните рамки, политическите гледни точки относно управлението на риска от наводнения и икономическите, социалните и физическите условия могат да възпрепятстват правилната координация и сътрудничество между скалите.

Изготвянето на план за управление на риска от наводнения обикновено следва 6-годишен цикъл на планиране, който изисква участието на широк кръг експерти, включително специалисти по планиране на земята и крайбрежието, хидролози, моделисти, учени в областта на околната среда, инженери и др. Усилията по отношение на ресурсите и времето, които трябва да бъдат отделени за изготвянето на плана, зависят от мащаба на анализа, стратегическите цели и задачи на плана и наличието на данни и инструменти за техния анализ. Като се има предвид неговото значение, трябва да бъдат заделени и конкретни ресурси за ангажиране и консултации със заинтересованите страни.

Директивата на ЕС за наводненията изисква от държавите членки да оценят дали районите в близост до водни течения и крайбрежни линии са изложени на риск от наводнения, да картографират степента на наводненията, активите и хората, изложени на риск в тези райони, и да предприемат подходящи и координирани мерки за намаляване на този риск от наводнения. Директивата също така изисква от държавите членки да вземат предвид последиците от изменението на климата върху мащаба, честотата и местоположението на наводненията и следователно да включат тези последици в оценката на риска от наводнения, защитата, предотвратяването и готовността.

Освен в самите ПУРН, въздействието на изменението на климата и дългосрочното развитие върху появата на наводнения е част 2 от предходните етапи на процеса на планиране и на изискванията за докладване: както в предварителната оценка на риска от наводнения, така и в картите на опасностите и рисковете от наводнения следва ясно да се посочва как изменението на климата е включено (или не) в картографираните сценарии.

Директивата за наводненията се изпълнява в координация с Рамковата директива за водите, по-специално чрез координиране на плановете за управление на риска от наводнения и плановете за управление на речните басейни, както и чрез координиране на процедурите за участие на обществеността при изготвянето на тези планове. И двете директиви укрепват правата на обществеността да има достъп до тази информация и да има думата в процеса на планиране. В подкрепа на тази координация беше изготвен отделен документ с насоки „Управление на речните басейни в условията на променящ се климат“.

Изготвянето на план за управление на риска от наводнения се основава на три основни стъпки, всяка от които продължава 2 години: i) предварителна оценка на риска от наводнения (PFRA); ii) картографиране на риска от наводнения и риска от наводнения, iii) разработване на планове за управление на риска от наводнения (ПУРН). Времето за изпълнение на плана зависи до голяма степен от поставените цели и задачи и свързаните с тях набелязани мерки.

Плановете за управление на риска от наводнения трябва да се преразглеждат на всеки 6 години в съответствие с Директивата за наводненията. Що се отнася до изпълнението, продължителността на конкретните мерки, включени в плановете, зависи от типологията на мерките, която варира от месеци до десетилетия.