5.2 Organizování řízení provádění napříč odvětvími a úrovněmi

5.2 Organizování řízení provádění napříč odvětvími a úrovněmi

Přizpůsobení se změně klimatu je meziodvětvovou, víceúrovňovou a víceotázkovou oblastí politiky, která se týká všech odvětví společnosti a vyžaduje opatření na více úrovních, od vlád členských států až po místní aktéry. Provádění adaptačních strategií a plánů proto vyžaduje odpovídající institucionální uspořádání a správní rámce, aby bylo zajištěno účinné, soudržné a nepřetržité provádění.

K začlenění přizpůsobení do příslušných oblastí politiky a na všech úrovních správy je zapotřebí koordinace a spolupráce v horizontálním a vertikálním rozměru. Správa je důležitá ve všech fázích cyklu adaptační politiky, počínaje počátečním nastavením adaptačního procesu, ale potřeba horizontální i vertikální koordinace se zvyšuje, když země postoupí do fáze provádění a hodnocení.

Vytvoření správního rámce pro provádění přizpůsobení v zásadě zahrnuje organizaci komunikace, spolupráce a koordinace mezi odvětvími a úrovněmi zavedením vhodných struktur, pravidel, mechanismů, ujednání, nastavení zapojení zúčastněných stran včetně všech skupin společnosti (participativní justice) a formátů. Výhodou je, pokud provádění přizpůsobení se změně klimatu využívá různých způsobů správy a v různé míře je kombinuje způsobem závislým na kontextu. Možné přístupy se pohybují v rámci následujícího spektra způsobů správy:

• Formální správa: právně založené, institucionalizované, stálé, shora dolů, „tvrdé“ (např. závazné oznamovací povinnosti, stálé koordinační orgány s právním mandátem, regulační požadavky na odvětvové adaptační plány);
• Neformální řízení: dobrovolné, neformální, nehierarchické, na spolupráci založené, „měkké“ (např. přesvědčování, dobrovolné dohody, formáty dialogu a výměny, sdílení znalostí, nabídky budování kapacit).

Oba přístupy mají své silné a slabé stránky. Formálnější přístupy ke správě na jedné straně vytvářejí větší tlak na provádění prostřednictvím závazných povinností. Na druhé straně neformálním procesům správy věcí veřejných může prospět, že budou méně zpolitizovány a vedeny konflikty, protože skutečnost, že se ocitnou mimo politické reflektory, často umožňuje rychlejší rozhodování a může odhodlaným aktérům otevřít tvůrčí prostor. Flexibilní kombinace formálních a neformálních způsobů správy umožňuje využít silných stránek obou přístupů.

Úspěšná koordinace by měla v zásadě omezit překážky provádění, které obvykle vznikají v podmínkách špatné správy, tj. nejasné odpovědnosti, omezené spolupráce mezi zúčastněnými stranami, nedostatečné výměny znalostí, omezených institucionálních kapacit (např. pokud jde o finanční a lidské zdroje a know-how), nesoudržných nebo protichůdných právních předpisů a protichůdných hodnot a zájmů.

Zásady a faktory usnadňující řízení adaptace

Každý proces přizpůsobení je jedinečný, jsou možná různá řídící a institucionální opatření. Standardizace přístupů ke správě proto není ani možná, ani užitečná, tj. neexistuje univerzální přístup. Z dostupných zkušeností s prováděním přizpůsobení však vyplynuly některé zásady osvědčených postupů a usnadňující faktory. Byly popsány ve zprávách agentury EEA (zprávaagentury EEA č. 4/2014)a v dalších evropských studiích. Následující faktory úspěchu pomáhají překonat překážky při provádění a vztahují se na vertikální i horizontální správu:

• Určení stálých koordinačních orgánů: Měly by být zřízeny stálé a ústřední orgány pro řízení a monitorování prováděcích procesů a měly by být institucionalizovány v rámci odpovědných veřejných orgánů na všech úrovních, od vnitrostátní správy až po místní správu. Mezi důležité povinnosti těchto koordinačních jednotek patří řízení procesu mezi sektorovými jednotkami v rámci orgánu, spolupráce s koordinátory pro přizpůsobení na jiných úrovních, vypracovávání návrhů politik, působení jako kontaktní místo pro přizpůsobení vůči jiným orgánům a externím institucím, informování zúčastněných stran a veřejnosti o přizpůsobení, správa postupů podávání zpráv, monitorování a hodnocení atd. Pro tento účel se často používají meziresortní nebo meziresortní výbory, meziodvětvové pracovní skupiny nebo pracovní skupiny. Institucionalizované ústřední koordinační orgány jsou faktorem úspěchu, pokud jsou kombinovány s jasně přidělenými povinnostmi, silným politickým mandátem, vůdčími dovednostmi, dostatečnými zdroji a osobním nasazením členů.
• Zachování kontinuity aktérů procesu: Mechanismy a formáty koordinace se mohou v různých fázích procesu adaptační politiky měnit, např. od formulace až po provádění. Zachování určité kontinuity, pokud jde o klíčové aktéry v průběhu jednotlivých fází adaptačního cyklu, je však jednoznačně výhodou. Do stálé koordinační jednotky by proto měli být pokud možno zapojeni zkušení členové hlavního týmu pro přizpůsobení, který byl zřízen na začátku procesu přizpůsobení, jakož i řídící skupina pověřená koordinací vypracování akčního plánu.
• Využívání neformálních přístupů ke správě věcí veřejných: Právní povinnosti nižších úrovní a odvětví vypracovat vlastní adaptační plány nebo začlenit adaptaci do svých činností jsou silnou hnací silou horizontálního a vertikálního provádění. Podobně může právní zakotvení mandátů koordinačních orgánů výrazně posílit jejich úlohu. Institucionalizované koordinační mechanismy jsou však samy o sobě málokdy dostatečné a ve většině zemí jsou politiky přizpůsobení v současné době spíše nezávazné, „měkké politiky“. To je místo, kde musí zakročit dobrovolné, „měkké“ způsoby správy založené na spolupráci, které jsou schopny přinést značnou přidanou hodnotu. V každém případě je proto přínosné rozvíjet kulturu neformálních přístupů ke správě věcí veřejných. Patří mezi ně interakce ad hoc, neformální rozhovory, výměna informací, formáty dialogu, budování kapacit, vytváření sítí, případová setkání nebo dobrovolné dohody.
• Zavázat aktéry v oblasti přizpůsobování se změně klimatu k podpoře koordinace: Za účelem řízení a kontroly prováděcích procesů napříč správními odvětvími a úrovněmi musí mít koordinátoři přizpůsobení zavedeno minimální množství praktických a spolehlivých koordinačních opatření. Patří mezi ně ustanovení, jako jsou cyklické pracovní plány, postupy monitorování, podávání zpráv a hodnocení a pravidelné zprávy o pokroku. Pokud to není stanoveno formálními požadavky, musí být tyto závazky založeny na dobrovolných dohodách.
• Posílení koordinačních kapacit na všech úrovních: Ukázalo se, že klíčovým faktorem úspěchu při provádění přizpůsobení se změně klimatu je zapojení proaktivních a angažovaných koordinátorů ve veřejných orgánech na všech úrovních spolu s jasnými povinnostmi a institucionalizovanými úlohami. Tito „změnoví činitelé“ působí jako iniciátoři, komunikátoři a hybatelé adaptačních procesů, jsou hlavními činiteli vertikální a horizontální koordinace a působí jako důležití zprostředkovatelé mezi úrovněmi a odvětvími. Důležitými předpoklady pro koordinátory přizpůsobení, kteří jim umožní plnit jejich úlohu „pečovatelů“, jsou: proaktivní přístup, osobní angažovanost, vůdčí schopnosti, podpora silným politickým mandátem, nadace s dostatečnými zdroji (pracovní doba, zaměstnanci, rozpočet, externí odborné znalosti), formální rozhodovací pravomoc, koordinační a komunikační dovednosti, řádné odborné znalosti a dobré kontakty se správnými politickými komunitami a komunitami aktérů. Koordinační kapacity by proto měly být posíleny na všech úrovních, mimo jiné prostřednictvím povinných požadavků na vytvoření příslušné odpovědnosti, veřejného (spolu)financování nákladů na zaměstnance a kvalifikace a odborné přípravy.
• Nadnárodní učení o řízení adaptace: Vlády na celostátní a nižší než celostátní úrovni mají k dispozici různé koordinační mechanismy a modely řízení pro provádění přizpůsobení. S přihlédnutím k podmínkám specifickým pro jednotlivé země mohou země dále zlepšit koordinaci přizpůsobování se změně klimatu tím, že se budou učit o rozmanitosti přístupů v jednotlivých zemích a regionech a sdílet zkušenosti a získané poznatky. Stránky Climate-ADAPT věnované jednotlivým zemím toto úsilí podporují a projekty a struktury spolupráce v nadnárodních regionech nabízejí pro tuto výměnu a učení úrodný potenciál. To zahrnuje průzkum a testování inovací v oblasti správy věcí veřejných.

Horizontální a vertikální řízení přizpůsobení se změně klimatu mají mnoho podobností a mohou do značné míry stavět na stejných faktorech úspěchu. Začleňování přizpůsobení do odvětví a víceúrovňová koordinace se však rovněž potýkají se specifickými problémy, které vyžadují diferencované přístupy k jejich překonání. Zajištění financování, získávání a předávání znalostí a spravedlivé účasti patří rovněž k aspektům správy a řízení, které by měly být zváženy v rámci vhodného nastavení správy a řízení pro přizpůsobení se změně klimatu.

Další zdroje

• Profily zemí
• Nadnárodní regiony
• Adaptační politiky a znalostní základna v nadnárodních regionech v Evropě
• Mapování řízení přizpůsobení se změně klimatu v alpském prostoru