Plány řízení povodňových rizik

Podle Evropské agentury pro životní prostředí se důsledky přílivových, říčních a pobřežních povodní v Evropě celkově zhorší v důsledku zvýšení intenzity a četnosti povodní v důsledku změny klimatu (EEA, 2016, 2020). Do roku 2050 by podle scénáře bez opatření mohlo dojít k téměř pětinásobnému nárůstu ročních hospodářských ztrát v důsledku povodní v Evropě (SWD(2019) 439).

Povodně mohou být způsobeny: i) silné dešťové srážky nebo tavná voda, pokud je překročena infiltrační kapacita půdy; ii) řeky, pokud vypouštění překročí kapacitu vodních toků a vodních výstupů z obvyklých říčních koryt, které se šíří po zemi, iii) nebo bouřkové vlny odpovědné za pobřežní záplavy. Očekává se, že změna klimatu zvýší četnost a rozsah extrémních srážek, zvýší průměrné a extrémní teploty (které jsou důležité pro tání ledu a sněhu), zvýší hladinu moře a zesílí bouřky s negativními účinky na extrémní hladinu moře, čímž se dále zhorší riziko povodní. Na druhé straně změny ve využívání půdy a antropologický tlak na řeky trvale ovlivňují přirozenou retenční a odvodňovací kapacitu jejich povodí. To by se mohlo promítnout do podstatného nárůstu povrchového odtoku a v důsledku toho do špičkového vypouštění v řekách, které by se mělo zvýšit v různých částech severozápadní Evropy (Blöschl et al., 2019). V nízko položených pobřežních oblastech může souběžný výskyt vysoké hladiny moře a srážek, které vedou k velkému odtoku, způsobit složené záplavy (Bevaqua et al., 2019).

V posledních letech se řízení povodní posunulo od čisté ochrany před povodněmi k integrovanému řízení povodňových rizik. V Evropě se tento posun odráží ve směrnici EU o povodních, která má být provedena v koordinaci s rámcovou směrnicí EU o vodě. Směrnice o povodních vyžaduje, aby členské státy vypracovaly plány pro zvládání povodňových rizik v souladu s plány povodí podle rámcové směrnice o vodě. V rámci tohoto procesu se země vyzývají, aby vyhodnotily povodňová rizika na úrovni povodí řek, sestavily mapy oblastí náchylných k povodním a informovaly o těchto rizicích místní komunity. Mapy povodňových rizik musí pokrývat zeměpisné oblasti, které by mohly být zaplaveny v případě událostí s nízkou (scénář mimořádné události), střední (např. události s obdobím návratnosti ≥ 100 let) a vysokou pravděpodobností. U každé z těchto událostí by posouzení mělo poskytnout přehled o prostorovém rozsahu povodně, hladině vody a rychlosti průtoku vody. Mapy povodňových rizik jsou rovněž velmi užitečné pro informování zúčastněných stran o expozici a zranitelnosti oblastí náchylných k povodním.

Očekává se, že plány pro zvládání povodňových rizik se budou zabývat všemi relevantními aspekty řízení rizik a zaměří se na prevenci, ochranu, připravenost a střednědobé a dlouhodobé plánování s ohledem na charakteristiky konkrétního povodí nebo dílčího povodí, jimiž se zabývají. V plánech řízení povodňových rizik lze zvážit kombinaci zelených a šedých opatření ke zmírnění problémů souvisejících s povodněmi na úrovni povodí. Tradiční řešení protipovodňové (šedé) ochrany zahrnují přehrady, hráze, kanály, protipovodňové ochrany a bariéry obecně. Plány pro zvládání povodňových rizik mohou rovněž zahrnovat podporu ekologických opatření, včetně: postupy udržitelného využívání půdy, řízený ústup od oblastí náchylných k povodním, zlepšení zadržování vody prostřednictvím ochrany a rekvalifikace záplavových území a mokřadů, jakož i řízené zaplavování určitých oblastí v případě povodně. Důležitá řešení, která mohou snížit expozici lidí a majetku povodním, zahrnují také zvyšování povědomí, včasné varování a využívání systémů pojištění.

Provádění směrnice EU o povodních vyžaduje vytvoření mechanismů účasti veřejnosti s cílem zajistit zapojení občanů do cyklu povodňového řízení. Všechna posouzení, mapy a plány vypracované podle směrnice o povodních a rámcové směrnice o vodě musí být zpřístupněny veřejnosti a nahrány do společného digitálního úložiště WISE spravovaného Evropskou agenturou pro životní prostředí.

Plány pro zvládání povodňových rizik vyžadují podněty od různých úrovní institucí (vnitrostátních a regionálních) a od velkého souboru pravomocí. Byla využita řada konzultačních kanálů s veřejností a zúčastněnými stranami a celkově se do přípravy prvních plánů pro zvládání povodňových rizik (které měly být vypracovány do roku 2015) zapojila široká škála zúčastněných stran. Mezi příslušnými zúčastněnými stranami je rovněž velmi důležité zapojení soukromých subjektů, neboť provádění opatření plánovaných v plánech pro zvládání povodňových rizik se velmi často přímo či nepřímo dotýká soukromých nemovitostí.

V některých případech bylo provádění směrnice o potravinách přínosné pro zlepšení a posílení nedostatečné koordinace a spolupráce mezi různými odvětvími (např. protipovodňová ochrana, havarijní plánování, civilní ochrana, územní plánování, pojištění, obnova řek), subjekty s rozhodovací pravomocí a zúčastněnými stranami působícími v různých prostorových měřítcích. Navzdory tomuto významnému úsilí je nedostatečná koordinace mezi různými subjekty, a zejména mezi plány pro zvládání povodňových rizik a vnitrostátními adaptačními strategiemi nebo plány, stále významnou mezerou ve sdíleném řízení rizika povodní.

V důsledku procesu mapování povodní byla zmapována a posouzena zranitelnost velkého počtu evropských vodních toků a pobřežních oblastí, což poskytlo velmi užitečné znalosti pro řízení oblastí náchylných k povodním. V prvním cyklu plánů pro zvládání povodňových rizik však nebylo riziko záplavových srážek (v důsledku silných srážek přesahujících kapacitu pro infiltraci půdy) považováno za stejně relevantní a jeho posouzení bylo méně podrobné ve srovnání s hodnocením rizik pro říční a pobřežní oblasti.

Dostupnost údajů a lidské a finanční zdroje potřebné k provádění procesu mapování a vyhodnocování povodní, a to i s ohledem na prognózy změny klimatu, patří k hlavním omezením při řešení plánů pro zvládání povodňových rizik.

Směrnice o povodních přijímá rozsah povodí jako jednotku řízení a uplatňuje víceúrovňový přístup ke stanovení cílů a norem, což je pozitivní atribut pro adaptivní správu, zejména s ohledem na změny klimatu. Nedostatek řádných nástrojů formálně začleněných do právního systému, které by podporovaly mechanismus spolupráce, by však mohl přeshraniční spolupráci omezit. Kromě toho rozdíly v právních rámcích, politických názorech na zvládání povodňových rizik a v hospodářském, sociálním a fyzickém prostředí mohou bránit řádné koordinaci a spolupráci mezi stupnicemi.

Příprava plánu řízení povodňových rizik obvykle probíhá po šestiletém cyklu plánování, který vyžaduje zapojení široké škály odborníků, včetně územních a pobřežních plánovačů, hydrologů, modelářů, vědců v oblasti životního prostředí, inženýrů atd. Úsilí o zdroje a čas, které je třeba věnovat vypracování plánu, závisí na rozsahu analýzy, strategických cílech a cílech plánu a dostupnosti údajů a nástrojů pro jejich analýzu. Vzhledem k jeho významu musí být vyčleněny zvláštní zdroje také na zapojení zúčastněných stran a konzultace s nimi.

Směrnice EU o povodních vyžaduje, aby členské státy posoudily, zda jsou oblasti v blízkosti vodních toků a pobřeží ohroženy povodněmi, zmapovaly rozsah povodní, majetek a osoby ohrožené v těchto oblastech a přijaly odpovídající a koordinovaná opatření ke snížení tohoto povodňového rizika. Směrnice rovněž vyžaduje, aby členské státy vzaly v úvahu účinky změny klimatu na rozsah, četnost a místo povodní, a aby proto tyto účinky začlenily do posuzování povodňových rizik, jejich ochrany, prevence a připravenosti.

Kromě samotných plánů pro zvládání povodňových rizik jsou dopady změny klimatu a dlouhodobého vývoje na výskyt povodní součástí 2 předcházejících kroků procesu plánování a požadavků na podávání zpráv: jak předběžné posouzení povodňových rizik, tak mapy povodňových rizik a rizik by měly jasně uvádět, jak je změna klimatu zahrnuta (či nikoli) do zmapovaných scénářů.

Směrnice o povodních se provádí v koordinaci s rámcovou směrnicí o vodě, zejména koordinací plánů pro zvládání povodňových rizik a plánů povodí a koordinací postupů účasti veřejnosti na přípravě těchto plánů. Obě směrnice posilují právo veřejnosti na přístup k těmto informacím a právo vyjádřit se k procesu plánování. Na podporu této koordinace byl vypracován samostatný dokument s pokyny „Řízení povodí v měnícím se klimatu“.

Příprava plánu pro zvládání povodňových rizik je založena na třech hlavních krocích, z nichž každý trvá dva roky: i) předběžné vyhodnocení povodňových rizik (PFRA); ii) mapování povodňového nebezpečí a povodňových rizik, iii) vypracování plánů pro zvládání povodňových rizik. Doba provádění plánu do značné míry závisí na stanovených cílech a na souvisejících určených opatřeních.

Plány pro zvládání povodňových rizik musí být podle směrnice o povodních přezkoumány každých šest let. Pokud jde o provádění, závisí doba trvání konkrétních opatření obsažených v plánech na typologii opatření, která se pohybuje v rozmezí měsíců až desetiletí.