5.2 Organisering af styringen af gennemførelsen på tværs af sektorer og niveauer

5.2 Organisering af styringen af gennemførelsen på tværs af sektorer og niveauer

Tilpasning til klimaændringer er et tværsektorielt politikområde med flere niveauer og flere spørgsmål, der vedrører alle samfundssektorer og kræver handling på flere niveauer, fra nationale regeringer til lokale aktører. Gennemførelsen af tilpasningsstrategier og -planer kræver som sådan passende institutionelle strukturer og forvaltningsrammer for at sikre en effektiv, sammenhængende og fortsat gennemførelse.

Der er behov for koordinering og samarbejde langs horisontale og vertikale dimensioner for at integrere tilpasning i relevante politikområder og på alle forvaltningsniveauer. Forvaltning er vigtig i alle faser af tilpasningspolitikkens cyklus, begyndende med den indledende udformning af tilpasningsprocessen , men behovet for både horisontal og vertikal koordinering øges, når landene går videre til gennemførelses- og evalueringsfaserne.

Fastlæggelsen af en forvaltningsramme for gennemførelsen af tilpasning indebærer hovedsagelig tilrettelæggelse af kommunikation, samarbejde og koordinering mellem sektorer og niveauer ved at indføre passende strukturer, regler, mekanismer, ordninger, rammer for inddragelse af interessenter, herunder alle samfundsgrupper (deltagende retsvæsen) og formater. Det er en fordel, hvis gennemførelsen af klimatilpasning gør brug af forskellige forvaltningsmetoder og kombinerer dem i varierende omfang på kontekstafhængige måder. Mulige tilgange spænder inden for følgende spektrum af forvaltningsmetoder:

• Formelle styreformer: juridisk baserede, institutionaliserede, permanente, top-down, "hårde" (f.eks. bindende rapporteringsforpligtelser, permanente koordineringsorganer med retligt mandat, lovgivningsmæssige krav til sektortilpasningsplaner)
• Uformel styring: frivillig, uformel, ikkehierarkisk, samarbejdsbaseret, "blød" (f.eks. overtalelse, frivillige aftaler, dialog- og udvekslingsformater, videndeling, tilbud om kapacitetsopbygning).

Begge tilgange har deres styrker og svagheder. På den ene side skaber mere formelle forvaltningsmetoder et større gennemførelsespres gennem bindende forpligtelser. På den anden side kan uformelle forvaltningsprocesser drage fordel af at være mindre politiserede og konfliktfyldte, fordi det at være ude af det politiske søgelys ofte giver hurtigere beslutninger og kan åbne op for kreativt spillerum for engagerede aktører. En kombination af formelle og uformelle forvaltningsmetoder på fleksible måder gør det muligt at udnytte styrkerne ved begge tilgange.

En vellykket koordinering bør i princippet mindske de hindringer for gennemførelsen, der typisk opstår under forhold med dårlig forvaltning, dvs. uklart ansvar, begrænset samarbejde mellem interessenter, manglende udveksling af viden, begrænset institutionel kapacitet (f.eks. med hensyn til finansielle og menneskelige ressourcer og knowhow), usammenhængende eller modstridende lovgivning og modstridende værdier og interesser.

Principper for og fremme af tilpasningsstyringsfaktorer

Hver tilpasningsproces er unik, forskellige ledelsesmæssige og institutionelle ordninger er mulige. Standardisering af forvaltningstilgange er således hverken mulig eller nyttig, dvs. at der ikke findes nogen universaltilgang. På grundlag af de foreliggende erfaringer med gennemførelsen af tilpasning er der imidlertid opstået nogle principper for god praksis og fremmende faktorer. De er beskrevet i rapporter fra EEA (EEA-rapport 4/2014) og i andre europæiske undersøgelser. Følgende succesfaktorer bidrager til at overvinde hindringer for gennemførelsen og gælder for både vertikal og horisontal forvaltning:

• Udpegelse af permanente koordineringsorganer: Der bør oprettes permanente og centrale organer til styring og overvågning af gennemførelsesprocesserne, og de bør institutionaliseres i de ansvarlige offentlige myndigheder på alle niveauer, fra de nationale forvaltninger til de lokale forvaltninger. Sådanne koordineringsenheders vigtige ansvarsområder omfatter styring af processen mellem sektorenheder inden for myndigheden, samarbejde med tilpasningskoordinatorer på andre niveauer, udarbejdelse af politikudkast, varetagelse af kontaktpunkter for tilpasning over for andre myndigheder og eksterne institutioner, formidling af tilpasning til interessenter og offentligheden, forvaltning af rapporterings-, overvågnings- og evalueringsprocedurer osv. Tværministerielle eller tværministerielle udvalg, tværsektorielle arbejdsgrupper eller taskforcer anvendes ofte til dette formål. Institutionaliserede centrale koordineringsorganer er en succesfaktor, hvis de kombineres med klart tildelte ansvarsområder, et solidt politisk mandat, lederevner, tilstrækkelige ressourcer og medlemmernes personlige engagement.
• Opretholdelse af procesaktørernes kontinuitet: Koordineringsmekanismerne og -formaterne kan ændre sig i de forskellige faser af tilpasningspolitikken, f.eks. fra formulering til gennemførelse. Det er dog klart en fordel at opretholde en vis kontinuitet med hensyn til centrale aktører i hele tilpasningscyklussen. Den permanente koordineringsenhed bør således så vidt muligt omfatte erfarne medlemmer af det centrale tilpasningsteam, der blev installeret ved tilpasningsprocessens start, samt af den styringsgruppe, der er ansvarlig for at koordinere udarbejdelsen af handlingsplanen.
• Anvendelse af uformelle forvaltningstilgange: Retlige forpligtelser for lavere rangerende niveauer og sektorer til at udarbejde deres egne tilpasningsplaner eller integrere tilpasning i deres aktiviteter er en stærk drivkraft for horisontal og vertikal gennemførelse. På samme måde kan retlig forankring af mandater til koordineringsorganer i væsentlig grad styrke deres roller. Institutionaliserede koordineringsmekanismer alene er imidlertid sjældent tilstrækkelige, og i de fleste lande er tilpasningspolitikker i øjeblikket temmelig ikkebindende, "bløde politikker". Det er her, frivillige, "bløde" samarbejdsbaserede forvaltningsmetoder skal træde til og er i stand til at skabe betydelig merværdi. Det er derfor under alle omstændigheder gavnligt at udvikle en kultur med uformelle forvaltningstilgange. Disse omfatter ad hoc-interaktioner, uformelle samtaler, informationsudveksling, dialogformater, kapacitetsopbygning, netværkssamarbejde, sagsbaserede møder eller frivillige aftaler.
• Forpligtelse af tilpasningsaktører til at støtte koordinering: For at styre og kontrollere gennemførelsesprocesserne på tværs af administrative sektorer og niveauer skal tilpasningskoordinatorerne have indført et minimum af praktiske og pålidelige koordineringsordninger. Disse omfatter bestemmelser som cykliske arbejdsplaner, overvågnings-, rapporterings- og evalueringsprocedurer og regelmæssige statusrapporter. Hvis der ikke er fastsat formelle krav, skal sådanne forpligtelser være baseret på frivillige aftaler.
• Styrkelse af koordineringskapaciteten på alle niveauer: Etablering af proaktive og engagerede koordinatorer i offentlige myndigheder på alle niveauer kombineret med klare ansvarsområder og institutionaliserede roller har vist sig at være en vigtig succesfaktor for gennemførelsen af tilpasningen. Disse "forandringsagenter" fungerer som initiativtagere, formidlere og drivkræfter for tilpasningsprocesser, er de vigtigste drivkræfter for vertikal og horisontal koordinering og fungerer som vigtige formidlere mellem niveauer og sektorer. Vigtige forudsætninger for tilpasningskoordinatorer, der giver dem mulighed for at udfylde deres rolle som "plejere", omfatter: en proaktiv holdning, personligt engagement, lederegenskaber, opbakning fra et solidt politisk mandat, tilstrækkelige ressourcer (arbejdstid, personale, budget, ekstern ekspertise), formel beslutningskompetence, koordinerings- og kommunikationsfærdigheder, solid faglig ekspertise og gode kontakter til de rette politiske samfund og aktører. Koordineringskapaciteten bør derfor styrkes på alle niveauer, herunder gennem obligatoriske krav om at skabe et respektive ansvar, offentlig (med)finansiering af personaleomkostninger samt kvalifikationer og uddannelse.
• Tværnational læring om styring af tilpasning: Nationale og subnationale myndigheder har en række forskellige koordineringsmekanismer og forvaltningsmodeller til gennemførelse af tilpasning. Under hensyntagen til landespecifikke kontekstforhold kan landene forbedre deres koordinering af tilpasning yderligere ved at lære om mangfoldigheden i tilgange på tværs af lande og regioner og ved at udveksle erfaringer. Klima-ADAPT-landesiderne  støtter sådanne bestræbelser, og projekter og samarbejdsstrukturer i tværnationale regioner rummer et frugtbart potentiale for en sådan udveksling og læring. Dette omfatter udforskning og afprøvning af innovationer inden for forvaltning.

Horisontal og vertikal styring af tilpasning har mange ligheder og kan i vid udstrækning bygge på de samme succesfaktorer. Integrationen af tilpasning i sektorer og koordinering på flere niveauer står imidlertid også over for specifikke udfordringer, der kræver differentierede tilgange for at overvinde dem. Sikring af finansiering, generering og overførsel af viden og retfærdig deltagelse hører også til de forvaltningsaspekter, der bør overvejes i en passende ramme for tilpasningsstyring.

Yderligere ressourcer

• Landeprofiler
• Tværnationale regioner
• Tilpasningspolitikker og videngrundlag i tværnationale regioner i Europa
• Kortlægning af forvaltningen af tilpasningen til klimaændringerne i Alpeområdet