Rotterdams havnetilpasningsstrategi for klimarobust transport og forretningsaktiviteter

Selv om Rotterdam Havn allerede er udformet med henblik på mindre oversvømmelser og stigende vandstand i havene, er den udsat for de risici, der er forbundet med alvorlige storme og yderligere stigninger i vandstanden i havene som følge af klimaændringerne. De nyeste fremskrivninger for 2023 af stigningen i havniveauet (databasenRijkswaterstaat Hydra-NL kombineret med prognoser for klimaændringer fra Koninklijk Nederlands Meterologisch Institutut – KNMI)viser en stigning i havniveauet på mellem +26 cm og +124 cm i 2100 og peger på en sandsynlig stigning i oversvømmelsesskader over tid. Den arbejdsantagelse, der er vedtaget i strategien, er +35 cm i 2050 og +85 cm i 2100. Havneområdet ligger over havets overflade og uden for det nederlandske digesystem. Det er således allerede naturligt beskyttet mod oversvømmelsesrisici, som den del af det nederlandske territorium, der ligger under havoverfladen, står over for. Da det ligger uden for digesystemet, er det imidlertid sårbart over for de forventede oversvømmelser i forbindelse med den forventede stigning i havniveauet. Dens placering uden for digesystemet indebærer også en anden ramme for risikoregulering i forhold til de udpegede områder. Dette skaber koordineringsudfordringer blandt alle involverede private og offentlige aktører. En anden udfordring er de forskellige karakteristika ved de forskellige områder i havnen. Bygninger i forskellige områder kan have forskellige højder. Selve områderne kan omfatte kanaler og andre vandværker. Desuden kan områderne variere med hensyn til deres anvendelse, som spænder fra industriområder til godslogistikknudepunkter, kontorbygninger og endda beboelsesområder.

Strategien skal tage hensyn til de behov og risici, som forskellige aktører på forskellige steder står over for. Strategien er et ensemble af forskellige delstrategier, der skal tilrettelægges omhyggeligt sammen. Ikke alle områder fulgte den samme metode ved fastlæggelsen af deres specifikke strategi. Der opstod nye indsigter undervejs på nogle områder. Disse blev anvendt på strategier udviklet senere, og forskellige tilgange stammer naturligt fra forskelle på tværs af områderne.

Port of Rotterdam N.V. er havneudviklingsselskabet. Det fungerer som udlejer, da det udlejer havnearealerne til virksomheder, der forvalter terminal-, logistik- og fremstillingsaktiviteter. Dette resulterer i et komplekst netværk af indbyrdes forbundne og forskelligartede områder, der ligger langs mundingen af floden Mose (Maas), hver med sine specifikke fysiske karakteristika og sine specifikke økonomiske aktiviteter. Denne indstilling indebærer forskellige juridisk ansvarlige emner og enheder og forskelle i de love og bestemmelser, de skal overholde.

Det første, bemærkelsesværdige juridiske aspekt af denne strategi er forankret i hele havnens geografiske beliggenhed. Det er beliggende uden for digesystemerne, der holder den andel af det nederlandske territorium, der ligger under havoverfladen, tør.

I henhold til nederlandsk lovgivning er der i områder uden for digesystemet (på nederlandsk buitendijkse gebieden) ingen retlige standarder for oversvømmelsesbeskyttelse. Brugere og forvaltere af det ydre digehavnsområde er ansvarlige for at træffe foranstaltninger til begrænsning af oversvømmelsesskader. Der er dog stadig ansvar for offentlige institutioner, der garanterer en vis basisstøtte. Den nationale regering er f.eks. ansvarlig for kommunikation om oversvømmelsesrisici.

Ud over sø- og søfartslovgivningen vedrørende driften af havnen har en række forretningsaktiviteter inden for havnen at gøre med håndtering og forarbejdning af farligt gods og farlige stoffer og er derfor underlagt særlige bestemmelser såsom BRZO (BesluitRisico’s Zware Ongevallen, bekendtgørelse om risikoen for større uheld – SEVESO III-bekendtgørelsen) og BEVI (Besluitexterne veiligheid inrichtigen – bekendtgørelse om virksomheders eksterne sikkerhed). Disse forordninger omhandler henholdsvis korrekt håndtering og forebyggelse af risici i en virksomheds lokaler og uden for virksomhedens lokaler. Sidstnævnte har naturligvis direkte indflydelse på forebyggelsen af miljøkatastrofer i et stort område.

Et andet juridisk aspekt, der skal overvejes, er tilstedeværelsen af myndigheder, der har jurisdiktion over de aktiviteter, der er omfattet af tilpasningsstrategien inden for havneområdet. Rotterdams havnemyndigheds mandat omfatter "at opretholde en sikker og smidig håndtering af al skibsfart". Byen Rotterdam og Kongeriget Nederlandenes regering er i øvrigt de to aktionærer i Rotterdam havn. De er således involveret i planlægningen og driften af Rotterdam havn både som regulerende og regulerede enheder. Begge aktionærer begrunder deres deltagelse i Rotterdam havn med: i) sikring af den offentlige interesse i havnens aktiviteter (se de Langen, 2023)med hensyn til Rotterdam havns afgørende økonomiske rolle for den lokale økonomi, ii) behovet for at bevare effektive markedsvilkår for en nøgleaktivitet, som ellers i bedste fald ville være naturligt monopolistisk eller oligopolistisk, iii) hensyntagen til søfartssikkerhed, iv) effektiv arealanvendelse i området og v) bæredygtighedshensyn (i et CO2-reduktionsperspektiv). Rotterdam havns generelle langsigtede strategi, Rotterdam Port Vision, udvikles i fællesskab af flere institutioner, herunder byen Rotterdam, Kongeriget Nederlandene (gennem ministerierne for økonomiske anliggender og klimaændringer, indenrigs- og kongerigerelationer samt infrastruktur og vandforvaltning), provinsen Zuid-Holland og erhvervssammenslutningen, der repræsenterer de virksomheder, der opererer i havnen (Deltalinqs), og Rotterdam havns myndighed . Havnevisionen har stærke forbindelser til havnens tilpasningsstrategi med hensyn til bevarelse af sundhed og sikkerhed og kriterier for udvikling af området. Desuden bemærker Rotterdam Port Vision, at havneområdet er underlagt EU's vandrammedirektiv, som kræver, at vandforvaltningsmyndighederne (Rijkswaterstaat og de nederlandske vandmyndigheder) og brugerne opretholder en god vandkvalitet i området.

Formålet med Rotterdam Havn-tilpasningsstrategien er at opstille en række foranstaltninger, der skal gennemføres i Rotterdam Havn på en måde, der tager hensyn til de særlige forhold, der gør sig gældende for de forskellige berørte områder og aktører. Den har hovedsagelig til formål at mindske de økonomiske skader som følge af oversvømmelsen af havneområder, som forventes at udgøre hovedparten af de negative virkninger, der sandsynligvis vil finde sted. Desuden støtter tilpasningsstrategien også reduktionen af skader som følge af mindre sandsynlige begivenheder såsom miljøskader som følge af spredningen af forurenende stoffer og tab af menneskeliv.

Havnetilpasningsstrategien omfatter en bred vifte af foranstaltninger, der hovedsagelig dækker infrastruktur, men også beredskabsplaner og adfærdsændringer. Disse foranstaltninger er finjusteret til områdernes karakteristika og til det risikoniveau, som de interessenter, der opererer i disse områder, anser for acceptabelt. De er baseret på de foranstaltninger, der er vedtaget i områderne inden for det nederlandske digesystem, og tilpasset behovene og kendetegnene i et område, der ligger uden for dette system. Foranstaltningerne er opdelt i dem, der tager sigte på forebyggelse, dem, der tager sigte på fysisk tilpasning, og dem, der beskæftiger sig med krisestyring.

Forebyggelsesforanstaltninger ("hold vand udenfor") omfatter:

• Opdræt af Embankments og/eller skråninger: denne foranstaltning sikrer, at lavtliggende områder ikke kan oversvømmes, hvis vandet forbliver under et vandniveau, der er specificeret i designet. Dette indebærer, at kajhøjden (herunder de underliggende laste- og losseområder) justeres til den korrekte højde.
• Brugen af rum til afspærring af havnens sektioner sikrer, at oversvømmelser ikke breder sig til andre delområder. Denne foranstaltning kan beskytte områder med høje økonomiske værdier med risiko for oversvømmelse, som således kan adskilles fra områder med lave økonomiske værdier, der ikke kan beskyttes omkostningseffektivt.
• Hæve veje for at fungere som barrierer: Dette kræver, at man hæver højden på lavtliggende vejstrækninger og installerer porte til forsegling af underjordiske vejstrækninger såsom tunneler og undergrundsbaner i tilfælde af oversvømmelser.
• Aflåselig åben barriere: Denne foranstaltning kan gennemføres ved at installere en lille version af Maeslant Barrier-konceptet eller en anden lille aflåselig barriere for at reducere det regulerede vandniveau i områder uden for digesystemet i havnen. Denne foranstaltning kan også mindske risikoen for oversvømmelser i tilstødende områder.
• Aftagelig dige / (fleksibel) barriere kan arbejde på en lignende måde, med den fordel at være aftagelig, og dermed kun på plads, når det er nødvendigt. Det kan suppleres med en lodret barriere som en væg.

Rumlige tilpasningsforanstaltninger ("levende med vand") omfatter:

• Vandtæt anlægsdesign indebærer fysisk (om)flytning af aktiviteter og faciliteter til områder med lavere sandsynlighed for oversvømmelse. F.eks. bør forretningskritiske eller kapitalintensive aktiviteter og vitale faciliteter såsom elektricitet, telekommunikation og IT flyttes til sikrere, højereliggende områder. Logistikvirksomheder bør sikre, at produkter af højeste værdi opbevares på stedets højeste grund. De kan også starte fra de højeste grunde til at opbevare varer for at sikre, at så få produkter som muligt opbevares i de laveste dele af webstedet. Dette gælder kun, hvis der er sikre jordniveauer til rådighed, og det er muligt at fjerne dem, da der kan være behov for visse centrale faciliteter på stedet.
• Forhøjelse af underområder/lokaliteter/kritiske faciliteter er den indlysende foranstaltning, der skal gennemføres, hvis det overhovedet er muligt, da jo højere jorden er, jo mere beskyttet er den mod oversvømmelser – navnlig de usædvanligt høje. Opdrætsstederne omfatter følgerne af oversvømmelser. Det er imidlertid normalt ikke muligt at rejse eksisterende steder på grund af ødelæggelsen af kapital og/eller omkostningerne ved genopbygningen af dyre infrastrukturer. Forhøjelse af dæmninger (blandt forebyggende foranstaltninger) kan imidlertid vise sig at være omkostningseffektiv for store åbne havneområder og/eller for grunde under eller planlagt til udvikling.
• Spouting indebærer udledning af vand gennem en sluse, hvor vand kan udledes i et eksternt vandområde. Dette sker f.eks. ved Haringvliet-sluserne, hvor overskydende flodvand udledes i havet, når vandstanden er for høj.
• Vådsikring indebærer at sikre, at vand kan oversvømme et aktiv op til en på forhånd identificeret designhøjde uden at forårsage skader, der ikke kan afhjælpes gennem en større oprydningsoperation, og får lov til at strømme ind og ud effektivt. Dette kræver, at alle forsyningsselskabers forbindelser (elektriske ledninger, gasrørledninger osv.) installeres over designvandstanden, mens alt, hvad der ligger under dette niveau, skal være vandtæt. Det forhold, at vand gennem design kan komme ind i anlægget, indebærer, at denne mulighed ikke er levedygtig, når aktiviteten er af en sådan art, at det ikke er ønskeligt at lade vand komme ind.
• Tørimprægnering indebærer fuldstændig imprægnering af en facilitet og styrkelse af den for at modstå trykket af vand på dens udvendige overflade. Dette indebærer installation af vandtætte vægge, vinduer og døre og forsegling af kloakker og andre vandrør for at undgå vandtilstrømning. For infrastrukturerne i Rotterdam havn anses tørsikring for at være gældende op til en meter i højden og kræver rettidig udførelse af yderligere handlinger såsom lukning af døre, vinduer og kloakker i tilfælde af oversvømmelse. En foreløbig grundig gennemførlighedsanalyse anbefales også.

Krisestyringsforanstaltninger ("være forberedt på krisen") omfatter alt, hvad der kan forudses og gennemføres med hensyn til at forberede sig på en oversvømmelse og inddæmme og afhjælpe dens virkninger. Dette omfatter alle foranstaltninger, der træffes lige før eller under en oversvømmelse. Dette sæt foranstaltninger omfatter:

• udarbejdelse og gennemførelse af anlægsspecifikke nød- og genopretningsplaner (ud over dem, der er obligatoriske for anlæg og operationer, der beskæftiger sig med farlige stoffer) og en overordnet plan for sikkerhedsregionen Rotterdam-Rijnmond
• forberedelse og gennemførelse af nødforanstaltninger (f.eks. oplagring af kritiske forsyninger, flytning til højereliggende områder eller anden beskyttelse af kritiske eller dyre varer og udstyr, installation af nødsikkerhedskopier af elektricitet osv.)
• installation af nøddiger og dæmninger.

Det særlige ved denne tilpasningsstrategi er finjusteringen af listen over foranstaltninger, der skal gennemføres i forhold til de særlige forhold i hvert enkelt område i havnen. Dette er baseret på de geografiske, tekniske og økonomiske aktiviteter i hvert område, den detaljerede modellering af de mulige virkninger af en større oversvømmelseshændelse og indlejringen i strategien af de prioriteter, der er angivet af de virksomheder, der opererer i de forskellige dele af havnen. Strategien består således af områdespecifikke menuer med foranstaltninger, der forventes at afhjælpe sårbarhederne i hvert område på den mest omkostningseffektive måde. Disse menuer er blevet mærket efter "temaet" for den fremherskende type foranstaltninger, der skal vedtages i et område. Mærkerne svarer også stort set til de tre ovennævnte kategorier af foranstaltninger (forebyggelse, fysisk tilpasning og krisestyring). For Botlek-området i den midterste del af havnen anbefaler strategien f.eks. en "holde vand udenfor"-strategi, der fokuserer på forebyggende foranstaltninger. For Maasvlakte-området (det område, der ligger direkte på Nordsøkysten) og Merwe-Vierhavens-området (det inderste) foreslås der en strategi for at "leve med vand", der fokuserer på rumlige tilpasningsforanstaltninger. Tilpasningsstrategien for Europoort og Waal-Eemhaven kombinerer begge temaer. I områder, hvor oversvømmelsesrisikoen kun overskrider den acceptable tærskel, hvis havniveauet stiger med mere end 85 cm (som det er tilfældet for Vondelingenplaat-området), er en strategi, der er baseret på at være forberedt på krisen, mest lovende.

Brugerne af Rotterdam havn (hovedsagelig transport- og logistikvirksomheder, bygherrer, ejere af fast ejendom) er blevet hørt med henblik på at anvende det "private perspektiv", hvorigennem risiciene vurderes. Risiciene er blevet evalueret på et videnskabeligt grundlag (modellering baseret på klimafremskrivninger). Relevante interessenter i hvert af havnens underområder blev imidlertid bedt om at sortere dem i kategorierne "acceptabel" eller "ikke acceptabel". Resultaterne af denne høring blev slået sammen med en tilsvarende evaluering foretaget af de offentlige myndigheder for at tage hensyn til lokalsamfundets synspunkter. Denne tilgang med fælles udformning førte til en omfattende og fælles identifikation af de risikoniveauer, der anses for acceptable for de forskellige virkninger, der forventes i havnens forskellige områder. På det institutionelle plan er hensynet til almenvellet hjørnestenen i mandatet for de to aktionærer i Rotterdams havn N.V. som drøftet i afsnittet om juridiske aspekter.

Der er fire hovedfaktorer, der sandsynligvis vil øge chancerne for, at tilpasningsstrategien bliver en succes. For det første er den baseret på solid viden om digets funktion og på videnskabelig modellering af de mulige klimascenarier for havneområdet. Dette videnskabelige grundlag revideres og ajourføres regelmæssigt. For det andet har den en meget detaljeret tilgang til de enkelte havneafsnits særlige karakteristika. Det sikrer, at kun de foranstaltninger, der passer bedst til hvert område, gennemføres. For det tredje udformes den i fællesskab med interessenterne på hvert område. Den kan således regne med støtte og samarbejde fra de direkte berørte økonomiske aktiviteter. For det fjerde understøttes den af en stærk cost-benefit-analyse (se næste afsnit for nærmere oplysninger), som sikrer, at kun de mest omkostningseffektive foranstaltninger anbefales.

De vigtigste begrænsende faktorer hænger sammen med den ekstreme kompleksitet af de mange indbyrdes forbundne aktiviteter, der finder sted i havnen, dens økonomiske og infrastrukturelle forbindelser med de nederlandske, europæiske og globale økonomiske systemer og den iboende usikkerhed, der er forbundet med den fremtidige udvikling af sådanne systemer. Havnens kompleksitet havde en klar indvirkning på udviklingen af strategien. Den skulle justeres gentagne gange for at dække de forskellige dele af havnen. Dette resulterede i forskellige tidsplaner for strategiens udvikling eller i overvejelser om alternative udviklingsveje for de forskellige områder. Muligheden for at udvikle boligprojekter i Merwe-Vierhavens-området gav f.eks. anledning til at overveje to alternative scenarier for dette områdes fremtid. Den ene var mere fokuseret på økonomiske aktiviteter. I det andet scenario blev der set på en blandet anvendelse, hvor der også skulle tages hensyn til fremtidige beboeres tilpasningsbehov. Håndtering af fremtidens usikkerhed er en del af enhver virksomheds overordnede strategi, og Rotterdam Havn har indarbejdet den klimarelaterede usikkerhed i sine vigtigste strategiske dokumenter, såsom Port Vision Rotterdam.

Strategien indeholder en omfattende cost-benefit-analyse af de valgte foranstaltninger for de forskellige havneområder. Dette dokument indeholder en detaljeret opdeling af omkostninger og fordele og en tabel, der sammenfatter dem efter de vigtigste foranstaltninger og berørte havneafsnit. Samlet set anslås nutidsværdien af omkostningerne ved de anbefalede foranstaltninger til næsten 90 mio. EUR. De anslåede fordele i form af den forventede reduktion af de økonomiske skader som følge af disse foranstaltninger er ca. 611 mio. EUR. Dette giver et positivt forhold mellem fordele og omkostninger på 6,8. Strategien tager også hensyn til behovet for eventuelle ekstraordinære vedligeholdelsestiltag: Vedligeholdelsesomkostningerne fastsættes for hver foranstaltning og indgår i cost-benefit-analysen. Dokumentet diskuterer også alternative foranstaltningspakker og giver en sammenligning med de anbefalede. På grundlag af disse oplysninger konkluderes det, at en pakke, der giver meget større fordele i tilfælde af en meget ekstrem oversvømmelse, ville være gennemførlig, men det ville være meget dyrere at indføre end den anbefalede pakke. Denne alternative løsning ville være en fuld størrelse 'låsbar åben' barriere svarende til Maeslant Barrier konceptet. Det vil koste meget mere end alle foranstaltninger pr. område tilsammen (820 mio. EUR mod 90 mio. EUR) og give en samlet økonomisk fordel på 1 608 mio. EUR. Selv om det absolutte samlede beløb for ydelserne således ville være mere end dobbelt så stort som for den anbefalede pakke, ville cost-benefit-forholdet kun være 2 i stedet for 6,8. Dette peger i retning af en generelt mindre hensigtsmæssig løsning. Det skal også tages i betragtning, at Maeslant-barrieren allerede har en beskyttende virkning på de inderste dele af havnen (især Vondelingenplaat), da den ligger på den strækning af floden, der fører til dem.

Strategien blev afsluttet i 2021/2022 og meddelt alle virksomheder, der opererer inden for havneområdet, i september 2022.

Gennemførelsestiderne for de forskellige foranstaltninger, der anbefales i havnetilpasningsstrategien, varierer meget. Gennemførelsestiden afhænger af tidshorisonten for de foranstaltninger, der skal gennemføres, afhængigt af deres særlige karakteristika. De kan variere fra timer og dage for krisestyringsforanstaltninger til flere måneder til år for at opbygge skræddersyet oversvømmelsesbeskyttelsesinfrastruktur. Desuden vil nogle foranstaltninger først give mening i en fjern fremtid, dvs. når prognoserne for stigninger i havniveauet bliver til virkelighed. I Rotterdam Havn-strategien er hver foranstaltning traditionelt blevet henført til en af fire mulige tidshorisonter: øjeblikkelig gennemførelse før 2050, før 2100, efter 2100. Sidstnævnte er omfattet af det forbehold, at den faktiske gennemførelse kan afhænge af andre enheders handlinger ud over havnemyndigheden (typisk deles ansvaret med de virksomheder, der opererer inden for havneområdet).

Levetiden for de forskellige foranstaltninger, der anbefales i havnetilpasningsstrategien, varierer meget. Selve strategien revideres løbende, efterhånden som nye oplysninger stilles til rådighed. Strategien forventes at være retningsgivende for Rotterdam havns tilpasningsbestræbelser mindst indtil 2100, men dette udelukker ikke en længere levetid. Strategien er en levende protokol. Rotterdam Havn vil evaluere og justere strategierne for de forskellige havneområder ca. hvert 10. år. Denne ajourføring vil tage hensyn til den faktiske og forventede stigning i havniveauet i fremtiden. Der forventes allerede en større revision i lyset af de nye klimafremskrivninger, der forventes i 2024.

Port of Rotterdam
Europaweg 902
3199 LC Maasvlakte Rotterdam

Port of Rotterdam General Information: +31 (0)10 252 10 10

https://www.portofrotterdam.com/nl/form/standard-contact?nid=2252

de Langen, P. (2023). Fremme af offentlige interesser gennem statsligt ejerskab: Sagen om Rotterdam Havn. GeoJournal, 88(6), 6507-6521.

Een waterveilige Rotterdamse haven - Een adaptatiestrategie voor een veilige haven - nu en in de toekomst (på hollandsk)

Port Vision Rotterdam