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Aplicación

5.2 organización de la gobernanza de la aplicación en todos los sectores y niveles

La adaptación al cambio climático es un campo de políticas intersectorial, multinivel y multitema que afecta a todos los sectores de la sociedad y requiere la adopción de medidas a múltiples niveles, desde los gobiernos nacionales hasta los agentes locales. Como tal, la aplicación de estrategias y planes de adaptación requiere estructuras institucionales y marcos de gobernanza adecuados para garantizar una aplicación eficaz, coherente y continuada.

La coordinación y la cooperación en las dimensiones horizontal y vertical son necesarias para integrar la adaptación en los ámbitos políticos pertinentes y a todas las escalas de gobernanza. La gobernanza es importante en todas las etapas del ciclo de políticas de adaptación, comenzando con el establecimiento inicial del proceso de adaptación, pero la necesidad de coordinación horizontal y vertical aumenta cuando los países avanzan a las etapas de aplicación y evaluación.

El establecimiento de un marco de gobernanza para la aplicación de la adaptación implica esencialmente la organización de la comunicación, la cooperación y la coordinación entre sectores y niveles mediante la creación de estructuras, normas, mecanismos, mecanismos y formatos adecuados. Es una ventaja si la aplicación de la adaptación al clima hace uso de diferentes modos de gobernanza, combinándolos en diferentes grados en formas dependientes del contexto. Los posibles enfoques varían dentro del siguiente espectro de modos de gobernanza:

  • B) Gobernanza formal: jurídicamente institucionalizado, permanente, descendente, «duro» (por ejemplo, obligaciones vinculantes de presentación de informes, órganos de coordinación permanentes con mandato jurídico, requisitos reglamentarios para los planes sectoriales de adaptación);
  • B) Gobernanza informal: voluntarios, oficiosos, no jerárquicos, basados en la cooperación, «blandos» (por ejemplo, persuasión, acuerdos voluntarios, formatos de diálogo e intercambio, intercambio de conocimientos, ofertas de creación de capacidad).

Ambos enfoques tienen sus fortalezas y debilidades. Por un lado, los enfoques de gobernanza más formales crean más presión en la aplicación a través de obligaciones vinculantes. Por otro lado, los procesos informales de gobernanza pueden beneficiarse de ser menos politizados y azotados por conflictos, porque estar fuera del centro de atención política a menudo permite tomar decisiones más rápidas y puede abrir un margen de maniobra creativo para los actores comprometidos. La combinación de modos de gobernanza formales e informales de manera flexible permite capitalizar los puntos fuertes de ambos enfoques.

En principio, el éxito de la coordinación debe reducir los obstáculos a la aplicación que suelen surgir en condiciones de mala gobernanza, es decir, responsabilidades poco claras, cooperación limitada entre las partes interesadas, falta de intercambio de conocimientos, limitada capacidad institucional (por ejemplo, en términos de recursos financieros y humanos y conocimientos técnicos), legislación incoherente o en conflicto, y valores e intereses contradictorios.

Principios y factores facilitadores de la gobernanza de la adaptación

Cada proceso de adaptación es único y diversos arreglos de gestión e institucionales son posibles. Por lo tanto, la normalización de los enfoques de gobernanza no es posible ni útil, es decir, no existe un enfoque único para todos. Sin embargo, de las experiencias disponibles con la aplicación de la adaptación han surgido algunos principios de buenas prácticas y factores facilitadores. Se han descrito en informes de la AEMA (informe del EEE 4/2014) y en otros estudios europeos. Los siguientes factores de éxito ayudan a superar las barreras de aplicación y se aplican tanto a la gobernanza vertical como a la horizontal:

  • Designación de los órganos permanentes de coordinación: Los órganos permanentes y centrales de dirección y seguimiento de los procesos de aplicación deben establecerse e institucionalizarse en las autoridades públicas responsables a todos los niveles, desde las administraciones nacionales hasta las administraciones locales. Las responsabilidades importantes de esas dependencias de coordinación incluyen la dirección del proceso entre las dependencias sectoriales dentro de la autoridad, el enlace con los coordinadores de adaptación a otros niveles, la formulación de proyectos de políticas, la actuación como punto de contacto para la adaptación hacia otras autoridades e instituciones externas, la comunicación de la adaptación a las partes interesadas y al público, la administración de los procedimientos de presentación de informes, seguimiento y evaluación, etc. Los comités interministeriales o interdepartamentales, los grupos de trabajo intersectoriales o los grupos de trabajo se utilizan a menudo para ello. Los órganos centrales de coordinación institucionalizados son un factor de éxito si se combinan con responsabilidades claramente asignadas, un mandato político sólido, habilidades de liderazgo, recursos suficientes y compromiso personal de los miembros.
  • Mantenimiento de la continuidad de los agentes del proceso: Los mecanismos y formatos de coordinación pueden cambiar en las diferentes etapas del proceso político de adaptación, por ejemplo, de la formulación a la aplicación. Sin embargo, mantener cierta continuidad con respecto a los actores clave a lo largo de las etapas del ciclo de adaptación es claramente una ventaja. En la medida de lo posible, los miembros experimentados del equipo básico de adaptación instalado al inicio del proceso de adaptación, así como del grupo directivo encargado de coordinar la elaboración del plan de acción, deberían participar en la dependencia de coordinación permanente.
  • Utilización de enfoques informales de gobernanza: La obligación legal de que los niveles y sectores de nivel inferior establezcan sus propios planes de adaptación o integren la adaptación en sus actividades son un fuerte impulsor de la aplicación horizontal y vertical. Del mismo modo, el anclaje jurídico de los mandatos de los órganos de coordinación puede reforzar significativamente sus funciones. Sin embargo, los mecanismos de coordinación institucionalizados rara vez son suficientes, y en la mayoría de los países las políticas de adaptación son actualmente bastante no vinculantes, «políticas blandas». Aquí es donde los modos de gobernanza voluntarios, «blandos» y basados en la cooperación tienen que intervenir y son capaces de aportar un valor añadido sustancial. Por lo tanto, en cualquier caso, es beneficioso desarrollar una cultura de enfoques informales de gobernanza. Estas incluyen interacciones ad hoc, conversaciones informales, intercambio de información, formatos de diálogo, creación de capacidad, creación de redes, reuniones basadas en casos o acuerdos voluntarios.
  • Comprometiendo a los agentes de adaptación a apoyar la coordinación: A fin de dirigir y controlar los procesos de aplicación en todos los sectores y niveles administrativos, los coordinadores de adaptación deben contar con una cantidad mínima de mecanismos de coordinación prácticos y fiables. Estos incluyen disposiciones como planes de trabajo cíclicos, procedimientos de seguimiento, presentación de informes y evaluación, e informes periódicos sobre la marcha de los trabajos. Si no lo estipulan los requisitos formales, dichos compromisos deben basarse en acuerdos voluntarios.
  • Fortalecimiento de las capacidades de coordinación a todos los niveles: La entrega de coordinadores proactivos y comprometidos en las autoridades públicas a todos los niveles, combinada con responsabilidades claras y funciones institucionalizadas, ha demostrado ser un factor clave para el éxito de la aplicación de la adaptación. Estos «agentes de cambio» actúan como iniciadores, comunicadores e impulsores de los procesos de adaptación, son los principales agentes de la coordinación vertical y horizontal y actúan como intermediarios importantes entre niveles y sectores. Los requisitos previos importantes para los coordinadores de adaptación que les permitan desempeñar sus funciones como «cuidadores» incluyen: una actitud proactiva, compromiso personal, cualidades de liderazgo, respaldo por un mandato político sólido, dotación de recursos suficientes (tiempo de trabajo, personal, presupuesto, experiencia externa), poder formal de toma de decisiones, habilidades de coordinación y comunicación, experiencia profesional sólida y buenos contactos con las comunidades de actores y políticas adecuadas. Por consiguiente, deben reforzarse las capacidades de coordinación a todos los niveles, incluso mediante requisitos obligatorios para la creación de una responsabilidad respectiva, la financiación pública (co) de los gastos de personal y la cualificación y formación.
  • Aprendizaje transnacional sobre la gobernanza de la adaptación: Los gobiernos nacionales y subnacionales cuentan con una variedad de mecanismos de coordinación y modelos de gobernanza para implementar la adaptación. Teniendo en cuenta las condiciones del contexto específico de cada país, los países pueden seguir mejorando su coordinación de la adaptación aprendiendo sobre la diversidad de enfoques entre países y regiones, y compartiendo experiencias y lecciones aprendidas. Las páginas de países Climate- ADAPT apoyan estos esfuerzos, y los proyectos y las estructuras de cooperación en las regiones transnacionales ofrecen un potencial fértil para dicho intercambio y aprendizaje. Esto incluye la exploración y prueba de innovaciones de gobernanza.

La gobernanza horizontal y vertical de la adaptación comparten muchas similitudes y pueden basarse en gran medida en los mismos factores de éxito. Sin embargo, la incorporación de la adaptación en los sectores y la coordinación multinivel también se enfrentan a problemas específicos que requieren enfoques diferenciados para superarlos.

Elementos de la base de datos Climate-ADAPT

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