Infraestructuras e incentivos económicos para reducir la vulnerabilidad a la sequía en las cuencas del Segura y del Tajo

El Tajo es la cuenca fluvial más grande de la Península Ibérica. Su sección española abarca una superficie de 55.781 km2 y alberga una población de 7,2 millones de habitantes altamente concentrada en el Gran Madrid (TRBA, 2013). El consumo medio de agua asciende a 2.893 millones de m3/año (ibid.), con una disponibilidad media de recursos naturales renovables de 10.214 millones de m3/año (1940/41 – 2005/06). A pesar de los importantes desafíos de escasez local (principalmente en el Tajo Superior) y la alta variabilidad de los recursos hídricos, la escasez grave no es generalizada y la vulnerabilidad a la sequía sigue siendo relativamente moderada en la cuenca hidrográfica.

Por el contrario, la cuenca del Segura con una superficie menor (19.025 km2) y una población menor (1,98 millones de habitantes en 2010, aumentando en temporada alta hasta 2,1 millones, dependiendo de las entradas de turistas) está experimentando una creciente demanda de agua. En 2010, la demanda de agua alcanzó los 1.760 millones de m3 anuales (SRBA, 2013), mientras que el promedio de lluvias renovables y escorrentía en los últimos 40 años se estima en solo 848 millones de m3/año (704 millones de m3/año si se considera el período 1980-2006) (ibid.). La composición de la demanda de agua es impulsada principalmente por el sector agrícola, que representa alrededor del 85%; la parte restante está determinada principalmente por el consumo interno (el 10% del total). La demanda industrial de agua en la cuenca del Segura es casi insignificante (Calatrava y Martínez-Granados, 2012).

La vulnerabilidad a la escasez de agua y la sequía ha aumentado debido al efecto conjunto de tres factores determinantes: una gran variabilidad inter e intraanual en los patrones de precipitación con implicaciones para el desarrollo económico y social dependiente del agua; poderosos incentivos en la economía que conducen a un mayor uso del agua a corto plazo; y la relativa falta de aplicación de las respuestas de las políticas públicas a la escasez de agua, con las implicaciones de que no se han cumplido los objetivos generales de la política de aguas.

La escasez de agua en la escasa cuenca del Segura se compensa parcialmente mediante la transferencia de agua de cuencas hidrográficas relativamente más abundantes, como la cuenca del Tajo, a través de la infraestructura de transferencia de agua que ha estado en funcionamiento desde 1978. Estas transferencias de agua solo se han operado para proporcionar una fracción de la capacidad planificada de 600 millones de m3 por año. El déficit restante se cubre principalmente a través de la sobreexplotación de las fuentes de agua subterránea (una reserva de amortiguación), a veces a través de la extracción ilegal, el agua reutilizada y los recursos alternativos de la desalinización. Se ha estimado que, incluso considerando el agua transferida desde la cuenca del Tajo, la demanda de agua en la cuenca del Segura supera la disponibilidad de recursos hídricos renovables en alrededor de 370 millones de m3/año. Este déficit se cubre principalmente a través de extracciones de aguas subterráneas profundas no renovables.

Varios períodos de sequía extremadamente intensos han afectado a ambas cuencas en las últimas dos décadas. Se proyecta que las condiciones persistentes de escasez de agua del pasado reciente aumentarán en gravedad si las tendencias negativas de lluvia y escorrentía impulsadas por el cambio climático continúan en el futuro. Tanto el cuarto como el quinto Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático clasificaron la parte sur de España entre las partes de Europa con más probabilidades de verse gravemente afectadas por un cambio radical en las precipitaciones. Además, la extrema variabilidad del suministro natural, junto con la menor capacidad de las infraestructuras hídricas y acuíferos para almacenar agua y estabilizar el suministro de agua, han reducido gravemente la robustez y la resiliencia de todo el sistema de suministro de agua y han aumentado tanto la probabilidad como la gravedad de las sequías (Gómez y Pérez, 2012). Por el contrario, el valor económico generado por la agricultura dependiente del agua ha aumentado, aumentando constantemente la demanda de los escasos recursos hídricos.

Las tendencias actuales en el uso del agua solo pueden abordarse e invertirse mediante el establecimiento de un conjunto adecuado de incentivos. Los incentivos económicos deberán ser elementos centrales de cualquier alternativa de política hídrica que se centre más en las llamadas opciones blandas de gestión del agua que solo en soluciones duras (capital físico). Una vez que se haya explorado plenamente el potencial de medidas infraestructurales adicionales, como en el caso del Segura, deben encontrarse alternativas disponibles para igualar el suministro y la demanda de agua, reducir la escasez de agua, mejorar la resistencia a la sequía y mejorar la seguridad hídrica. Estas podrían consistir en una combinación de nuevas alternativas como la gestión de la demanda de agua, un aumento de la eficiencia técnica con la que se aplica el agua a cualquier uso económico y/o el desarrollo de fuentes no convencionales como el agua regenerada o desalinizada.

En combinación con las medidas de infraestructura ya existentes, la estrategia actual consiste en el diseño y la aplicación de un conjunto de incentivos (instrumentos de política económica), como parte de una combinación global de políticas. La estrategia también incluye enfoques de suministro, de tal manera que las decisiones adoptadas por los usuarios individuales del agua sean compatibles con los objetivos generales de la política hídrica, que en este caso pretende revertir las tendencias actuales de escasez de agua y reducir el riesgo de sequía, de modo que se mejore la seguridad y la resiliencia hídricas al tiempo que se mejora la sostenibilidad a largo plazo de la gestión del agua. Los objetivos de estos incentivos son reducir la vulnerabilidad a los fenómenos meteorológicos extremos y hacer frente al riesgo de sequía y la escasez de agua frente al cambio climático proyectado que sugiere un empeoramiento de la situación actual.

En el pasado se han aplicado varias respuestas al aumento de la escasez de agua y al riesgo de sequía. La atención se ha centrado en objetivos instrumentales como el aumento de las instalaciones de transporte de agua, el desarrollo de nuevas fuentes o la utilización del agua de una manera más eficiente desde el punto de vista técnico, a saber:

• La transferencia de agua Tajo-Segura: El TSWT no fue concebido como una medida de adaptación al cambio climático, sino más bien para promover el desarrollo regional, y ha sido uno de los factores impulsores que impulsan el desarrollo del riego. El debate político en torno a la transferencia se ha centrado cada vez más en si ha propagado la escasez de agua en otros lugares en lugar de permitir que Segura haga frente a sus déficits de suministro de agua.
• Mejora de la tecnología de riego: La cuenca del Segura se caracteriza por tecnologías de riego muy eficientes. Sin embargo, la mejora de la eficiencia hídrica ha reducido el costo relativo del uso del agua, lo que a su vez es un incentivo para usar más agua. Este aumento en el uso del agua potencialmente supera cualquier ahorro derivado de una mayor eficiencia, la reducción de los flujos de retorno físico y el aumento del consumo de energía.
• Diversificación de las fuentes; como las aguas subterráneas, el agua desalinizada y las aguas residuales recicladas. Las instalaciones de desalinización se utilizan a menos de una quinta parte de su capacidad instalada.
• Plan de Manejo de Sequía: En el caso de los eventos de sequía, estos planes establecen restricciones más estrictas para el acceso al agua proporcionada públicamente. Sin embargo, ni el Plan ni las autoridades responsables del agua han introducido realmente ningún instrumento ad hoc para hacer frente a la extracción ilegal de aguas subterráneas.

Los instrumentos de política económica que se proponen son un medio para alcanzar el objetivo real de la política hídrica, que en este caso consiste en invertir las tendencias actuales de escasez de agua y reducir el riesgo de sequía, de modo que se mejore la sostenibilidad a largo plazo de la gestión del agua. Estos ambiciosos objetivos solo pueden alcanzarse si también se cumplen otros objetivos intermedios y más instrumentales. Para contribuir a la gestión sostenible del agua, los instrumentos de política económica también deben ser coherentes (y no estar en contradicción) con los fines de la recuperación de costes, de modo que se garantice la sostenibilidad financiera en la prestación de servicios de agua y todos los usuarios del agua reciban una señal adecuada de los costes medioambientales asociados al uso del agua y de los beneficios no percibidos por no utilizar el agua. Los siguientes son ejemplos de oportunidades para hacer que los objetivos de la política de aguas sean compatibles con el mantenimiento y la mejora del bienestar impulsado por el mercado:

• Aumento de la eficiencia con la que se utiliza el agua para que la producción pueda aumentarse o mantenerse con menores presiones sobre las fuentes de agua.
  Reasignación del agua de usos menos productivos a usos más productivos, especialmente dentro del sector agrícola, de modo que el valor total de los bienes y servicios producidos pueda preservarse o aumentarse al tiempo que se reducen las extracciones de agua.
• Uso de recursos alternativos para reemplazar el agua dulce para aumentar la capacidad de adaptación en períodos secos y, especialmente para el consumo doméstico, la seguridad hídrica en general.
• Introducción de sistemas formales de seguros proporcionados por el sector financiero que reducirán la exposición de los ingresos de los agricultores a la incertidumbre sobre el agua.

Los siguientes son los tres instrumentos básicos que se han considerado:

1. Sistema de tarificación de la seguridad hídrica; Además de su contribución a la recuperación de los costes, la reforma propuesta tiene por objeto hacer de la fijación de precios un mecanismo real para ajustar la oferta y la demanda de agua, incluso asignando a cada fuente de agua un precio en función de su papel en términos de cantidad suministrada y su seguridad hídrica relativa a corto y largo plazo. El precio de la seguridad hídrica se introduce como mecanismo financiero para garantizar la existencia de reservas de amortiguación y permitir la recuperación de los acuíferos agotados, así como para reducir la demanda de agua en relación con la base de referencia actual.
2. b) Seguro contra la sequía; Un mecanismo de seguro proporcionado por los mercados financieros (que cubra los cultivos leñosos de regadío) puede favorecer la transferencia de la carga del riesgo de sequía del sector natural al financiero. La hipótesis principal es que la estabilización de los ingresos de los agricultores es una forma de reducir los incentivos para retirar más agua de fuentes subterráneas que ya se están utilizando de manera insostenible.
3. Régimen de comercio de derechos de uso del agua: Una combinación de mercados dentro de las cuencas para mejorar la eficiencia de la asignación de agua a nivel local y mejorar la eficiencia técnica del uso del agua, combinada con un esquema de mercado de agua entre cuencas para transferir agua de áreas relativamente más escasas a las menos escasas.

Los tres instrumentos de política económica, tras un largo período de evaluación preliminar, se encuentran actualmente en fase de aplicación. Los sistemas de tarificación del agua se han aplicado parcialmente; se han adoptado regímenes de comercio de agua para hacer frente a la escasez de agua en caso de sequía que dé lugar a situaciones de emergencia; y los planes de seguro contra la sequía se están debatiendo actualmente a nivel político nacional.

En cuanto a la gestión de infraestructuras, la Autoridad Hidrográfica del Segura mantiene un enfoque orientado a potenciar la participación pública, especialmente en lo que se refiere a las actividades de planificación.

Para el debate específico sobre la introducción de instrumentos de política económica para la gestión de la demanda de agua, se facilitaron las consultas de las partes interesadas a través de una serie de reuniones con grupos de partes interesadas seleccionados y se complementaron con conferencias telefónicas y en la web. Más de 100 partes interesadas participaron activamente en el proceso destinado a diseñar los instrumentos de política económica. Los principales actores involucrados fueron: autoridades nacionales, autoridades de cuencas hidrográficas, miembros del mundo académico, regantes, asociaciones de consumidores, compañías de seguros, ONG y expertos internacionales. Las reuniones se celebraron en Madrid en abril de 2012, noviembre de 2012, abril de 2013 y junio de 2013, y se centraron en la evaluación de los tres instrumentos de política económica considerados.

En cuanto a las estrategias tradicionales, como el aumento de las instalaciones de transporte de agua, el desarrollo de nuevas fuentes o un uso más eficiente técnicamente del agua, cuando se juzgan por separado y en relación con estos objetivos técnicos, esas alternativas han tenido éxito. La infraestructura actual permite la reasignación de cantidades significativas de agua; ya existen fuentes alternativas o no convencionales que podrían proporcionar servicios de agua significativos y fiables; y el uso del agua, especialmente en aquellas zonas donde el agua es más escasa, está cerca de los estándares de las mejores tecnologías disponibles. En el mismo sentido, los planes de gestión de la sequía han tenido éxito en el establecimiento de limitaciones contingentes de agua en los recursos controlados por la autoridad del agua y parecen estar progresando antes de las respuestas reactivas, discrecionales y de emergencia hacia una nueva respuesta anticipada, contingente y planificada a los riesgos hídricos.

Desafortunadamente, el ajuste continuo del lado de la oferta no favorece una reducción de la demanda de agua. Se suponía que el costo social y económico de dejar la mayoría de las demandas de agua desatendidas sería demasiado alto; además, en ese momento no se disponía de planes nacionales de gestión ni de recursos hídricos alternativos. A fin de ampliar la oferta, se aprobó la sobreexplotación controlada y temporal de los acuíferos. El resultado medioambiental fue claro: las retiradas durante 1989-1993 ascendieron a 148 millones de m3/año; estos se convirtieron en más de 314 millones de m3/año durante 1993-1995, lo que significa un aumento del 112% en la sobreexplotación.

Aunque estas políticas han hecho posibles nuevos desarrollos de riego y han ayudado a vigorizar la economía local al tiempo que estabilizan la población en las zonas rurales, también han causado graves problemas ambientales, como el agotamiento de los acuíferos y la destrucción de los ecosistemas fluviales (por ejemplo, el antiguo río Segura perenne no llega ahora al mar Mediterráneo durante la mayor parte del año). Asistiendo a la Demarcación Hidrográfica del Segura (SRBA, 2013), 14 masas de agua subterránea han sido declaradas oficialmente sobreexplotadas en el Segura; mientras que otras diez masas de agua subterránea están en proceso de obtener una declaración oficial de sobreexplotación de acuíferos.

El conjunto propuesto de instrumentos de política económica tiene el potencial de ser extremadamente eficiente en el control y la contención de la creciente demanda, pero las soluciones propuestas para hacer frente a los desafíos de la política del agua en el Segura y el Tajo implican importantes costos de transacción y transformación. Sin embargo, en comparación con las alternativas tradicionales impulsadas por la infraestructura, las opciones propuestas no son intensivas en costos de transformación (de capital fijo, operación y mantenimiento), sino más bien costos de transacción (incluyendo información, negociación, monitoreo, cumplimiento, etc.) (Williamson, 2000; Norte, 1990, 1994; y Ostrom, 1990).

Las intervenciones infraestructurales implementadas en las últimas décadas han impulsado el desarrollo económico de esta zona de España, caracterizada principalmente por una economía agrícola. Desafortunadamente, en lugar de resolver un problema de escasez de agua, el conjunto de infraestructura se ha convertido en un motor para mejorar la adopción de prácticas agrícolas insostenibles (para esta región semiárida) y para el desarrollo urbano masivo a lo largo de las áreas costeras. Un aumento adicional del suministro de agua de fuentes externas, principalmente a través de la construcción de nuevas plantas de desalinización, ha representado una gran inversión económica, y sin embargo, menos de una quinta parte de su capacidad instalada se utiliza realmente debido a su alto costo por unidad (de 4 a 5 veces mayor que el agua subterránea). La gestión de la demanda, a través de instrumentos de política económica en forma de sistemas de fijación de precios del agua o de comercio del agua, es una de las soluciones más rentables para una asignación más eficiente de los recursos hídricos entre los usuarios.

Aunque el precio medio del agua a granel para la agricultura en la cuenca del Segura es el más alto de España (0,096 €/m3 para las fuentes de agua convencionales, casi el doble que la media española de 0,05 €/m3) (SRBA, 2013d; Maestu y Villar, 2007), este precio solo refleja el mayor coste financiero del suministro de agua en esa demarcación en comparación con otras cuencas en España. El precio está determinado, en parte, por el costo de las infraestructuras que se han construido a lo largo del tiempo para minimizar la escasez de agua en la zona. Sin embargo, este precio no tiene en cuenta ni el valor de escasez del recurso ni los costes medioambientales del suministro de agua, que, si se toman en consideración, aumentarían significativamente el precio del agua. Además, el precio del agua observado ni siquiera es lo suficientemente alto como para garantizar la recuperación total de los costes, con ratios de recuperación de costes que oscilan entre el 54,08 % para los recursos hídricos superficiales dentro de la cuenca y el 80,82 % para el trasvase de agua del Tajo Segura (Maestu y Villar, op. cit.). Esta situación es aún más sorprendente si se considera que la mayoría de estas inversiones estaban destinadas en última instancia a garantizar la seguridad hídrica en la agricultura, un esfuerzo privado. Esto por sí solo podría justificar un aumento de precios por motivos de recuperación de costes, tal como exige la Directiva marco sobre el agua de la CE. Por otro lado, es motivo de preocupación adicional que tal política pueda tener efectos adversos en la economía local, que depende en gran medida de la agricultura.

El rediseño de los precios del agua está destinado a abordar un problema crítico: cuánto tendrían que aumentar los precios actuales del agua para garantizar el suministro de agua en períodos secos. El esquema sugerido de seguridad de precios del agua funciona como un mecanismo de costos compartidos entre aquellos interesados en tener un suministro seguro de agua.

El análisis sobre el seguro contra la sequía muestra que entre la prima de riesgo justa y la disposición de los agricultores reacios al riesgo a pagar, hay espacio para sistemas de seguros que estabilizarían los ingresos y reducirían los incentivos para la sobreexplotación de las aguas subterráneas durante los períodos secos. Cobrar a los hogares por los costes de capital de las plantas de desalinización tendría un efecto insignificante en la demanda de agua de los hogares (estimado en menos del 0,7 %). La seguridad hídrica urbana mediante la desalinización aumenta la disponibilidad de agua y la seguridad para la agricultura, lo que se traduce en una menor variabilidad de los ingresos, empleo estable y vínculos positivos en otros sectores económicos (es decir, la agroindustria). Esto proporciona la justificación para compartir los costos.

El comercio de derechos de uso del agua se ha diseñado sobre la base de un análisis de las oportunidades reales de transferencia de agua entre diferentes usuarios. Este análisis incluyó la identificación de los costos operativos implícitos en esas operaciones y el análisis de los efectos frente a terceros. Incluso ignorando otros costos de transacción, este análisis muestra que las oportunidades para el comercio de agua decaen con la distancia a medida que aumentan los costos de transporte. Ni los costes de transporte ni los efectos de terceros son muy significativos cuando el agua se comercializa a nivel local entre usuarios del mismo tipo (es decir, regantes dentro de la misma zona de riego).

La Directiva marco sobre el agua establece explícitamente que la tarificación del agua debe utilizarse como incentivo para adaptar la demanda de agua a las normas medioambientales de la UE, especialmente en zonas sobreexplotadas como la JUR (CE, 2000). El aumento de los precios de las fuentes de agua convencionales en la agricultura puede mejorar el estado de las masas de agua en la JUR de dos maneras. Por un lado, pueden reducir los ingresos esperados y, por lo tanto, limitar la demanda de agua de los cultivos poco productivos; por otra, favorecen la sustitución de las fuentes de agua convencionales sobreexplotadas por fuentes no convencionales en gran medida inactivas.

El Plan de la UE para salvaguardar las aguas de Europa considera que la tarificación del agua es «una poderosa herramienta de sensibilización y sensibilización para los consumidores y combina beneficios medioambientales y económicos, al tiempo que estimula la innovación» (COM, 2012). Al incluir los costes medioambientales y de recursos en las tarifas de los servicios de agua, el requisito de coste/recuperación de la Directiva marco del agua de la UE apunta a establecer un sistema de fijación de precios que aborde mejor las externalidades medioambientales.

El marco jurídico que regula el sistema de seguros agrarios en España está recogido en la Ley 87/1978, de 28 de diciembre, de seguros agrarios combinados, y en el Decreto del Gobierno 2329/1979, de 14 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de aplicación de la Ley. La Estrategia de adaptación al cambio climático de la UE, publicada en abril de 2013, tiene por objeto fomentar el desarrollo y la aplicación de medidas de adaptación por parte de los Estados miembros, prestando especial atención a las opciones beneficiosas para todos, de bajo coste y sin lamentaciones. Como una de las acciones que deben promoverse en el marco de su estrategia de adaptación, la Comisión incluyó la expansión de los seguros y otros productos financieros en el contexto de las catástrofes naturales y de origen humano (COM, 2013).

La reforma de la Ley de Aguas española en 1999 (Ley 46/1999, BOE 14-12-1999) introdujo los llamados contratos de cesión y los centros de intercambio que allanaron el camino para ciertas transferencias de derechos de agua durante un período de tiempo determinado, incluida una compensación pecuniaria. El contrato de cesión de derechos exclusivos de uso del agua en aguas de dominio público está regulado en los artículos 67 y siguientes de la Ley de Aguas, aprobada por Decreto del Gobierno 1/2001, de 20 de julio de 2001 (Vázquez, 2010).

Ya se han aplicado medidas estructurales. Los instrumentos de política económica descritos se encuentran actualmente en fase de aplicación. Se espera la aplicación completa de los instrumentos de política económica en el plazo razonable de una década.

Las estrategias de infraestructura ya han estado operativas durante más de 40 años y, si se mantienen bien, también garantizarán su función en el futuro. Los EPI, si se gestionan correctamente, podrían modificar significativamente el uso del recurso hídrico en la zona.

Carlos Mario Gómez Gómez
University of Alcalá, Madrid, Spain
E-mail: mario.gomez@uah.es

Gonzalo Delacámara
IMDEA Water Foundation, Madrid, Spain.
E-mail: gonzalo.delacamara@imdea.org

Jesus García Martínez,
Head of the Planning Office, Segura River Basin Authority
E-mail: jesus.garcia@chsegura.es