5.4 Cadre de coordination à plusieurs niveaux et de gouvernance d'appui

5.4 Cadre de coordination à plusieurs niveaux et de gouvernance d'appui

Le changement climatique affecte tous les niveaux d’organisation gouvernementale, administrative et territoriale, depuis le niveau de l’UE et le niveau national jusqu’aux niveaux infranational, régional et local/urbain. Tous les niveaux doivent donc planifier et prendre des mesures d’anticipation en matière d’adaptation au changement climatique dans leur sphère d’autorité respective. Ainsi, l'adaptation est une tâche typique de gouvernance à plusieurs niveaux. La mise en œuvre de l’adaptation à tous les niveaux de gouvernance d’une manière cohérente et efficace nécessite des mécanismes et des dispositifs adéquats de coordination et de coopération à plusieurs niveaux. Le niveau national joue un rôle central dans l’alignement de ses politiques d’adaptation sur les niveaux européen et transnational et dans le soutien aux processus d’adaptation aux niveaux inférieurs, englobant toutes les étapes du cycle d’adaptation. La gouvernance verticale visant à promouvoir l'adaptation aux niveaux inférieurs implique la mise en place d'un cadre stratégique et juridique clair, de mécanismes de financement et de financement, ainsi que d'un cadre facilitant, habilitant et habilitant, y compris la fourniture d'informations et d'autres formes de soutien non monétaire.

Le soutien aux activités d'adaptation aux niveaux inférieurs par des niveaux plus élevés devient de plus en plus important à mesure que le processus de politique nationale d'adaptation passe à la phase de mise en œuvre. En effet, les effets du changement climatique frappent le plus directement à des échelles plus locales, et c’est principalement au niveau régional et local qu’une grande partie des mesures concrètes d’adaptation doivent être prises. Dans le même temps, les autorités de niveau inférieur sont souvent sévèrement limitées par des ressources et des capacités limitées (budget, personnel, expertise, contacts avec les réseaux d’acteurs concernés, etc.) et ont donc besoin d’«aide d’en haut». Climate-ADAPT propose l’outil de soutien à l’adaptation urbaine pour guider les villes et autres autorités locales tout au long du processus d’adaptation et les aider à satisfaire aux exigences de la Convention des maires pour le climat et l’énergie. L’outil régional d’appui à l’adaptation (RAST) a été mis au point pour aider les collectivités locales et régionales de manière très pratique à concevoir et à réviser des stratégies et des plans d’adaptation au changement climatique.

Des niveaux plus élevés (nationaux ou infranationaux) peuvent soutenir l’élaboration de politiques d’adaptation à des niveaux inférieurs au moyen de divers mécanismes et efforts, y compris des exigences juridiques, des contributions politiques, des financements, la production et le transfert de connaissances, le renforcement des capacités et d’autres mesures de soutien non monétaires. Ce faisant, il est possible de capitaliser sur des facteurs facilitants:

Cadre de gouvernance de soutien et mesures de soutien non monétaire:

• Exigences légales descendantes: L'obligation légale pour les autorités à des niveaux inférieurs de mettre en place des plans d'adaptation peut être un moteur important, mais n'est jusqu'à présent présente que dans une minorité de pays européens. Certaines stratégies nationales d’adaptation exigent que les municipalités élaborent leurs stratégies au niveau local, et les obligations juridiques peuvent également découler de politiques sectorielles, y compris au niveau de l’UE. Il peut également être possible d'inclure explicitement l'adaptation dans les tâches statutaires des municipalités. En tout état de cause, les exigences descendantes doivent aller de pair avec un soutien à l’accomplissement de cette tâche, y compris la fourniture d’un financement.
• Contributions politiques des niveaux supérieurs: Même si la plupart des stratégies et plans d'action nationaux en matière d'adaptation sont des politiques non contraignantes sans effets juridiquement contraignants, ils fournissent une base de connaissances, un cadre de référence et un modèle pour les niveaux inférieurs. Ils remplissent des fonctions importantes en termes de sensibilisation, d'établissement d'agendas, de communication, de motivation et de renforcement des capacités, et ils légitiment les décideurs qui souhaitent mettre en place des plans d'adaptation à leurs propres niveaux. De même, la stratégie d'adaptation de l'UE a souligné la nécessité d'une action d'adaptation au niveau des États membres.
• Production et fourniture de connaissances: Un rôle important des organismes d'adaptation de niveau supérieur consiste à créer une base de connaissances pour l'adaptation et à fournir des ressources de connaissances et des produits d'information utilisables aux acteurs de l'adaptation aux niveaux inférieurs de manière exploitable. Les exemples incluent des scénarios climatiques, des évaluations de l’impact sur le climat, de la vulnérabilité et des risques, ainsi que des outils d’aide à la décision (manuels, orientations, aides au travail, etc.). Ces ressources devraient être préparées de manière personnalisée, adaptée et axée sur le groupe cible, être faciles à comprendre et attrayantes, par exemple en utilisant des formats de visualisation. La participation des membres des groupes cibles locaux ou régionaux à la conception conjointe de ces produits d'information favorise leur facilité d'utilisation.
• Courtage de connaissances: Les portails en ligne sur l’adaptation, tels que Climate-ADAPT, les plateformes transnationales et les portails nationaux sur l’adaptation, donnent un large accès aux connaissances en matière d’adaptation de manière centralisée, groupée, fiable et conviviale. En particulier pour les acteurs aux niveaux régional et local, des pôles d’information centraux similaires pourraient être mis en place au niveau des gouvernements infranationaux ou régionaux, fournissant des informations sur mesure à ces groupes cibles spécifiques et offrant des conseils personnels supplémentaires.
• Services de conseil: Le courtage de connaissances personnalisé et en face-à-face dans des environnements interactifs est plus efficace que la fourniture d'informations descendantes et unidirectionnelles. Certains pays offrent des services consultatifs en matière d'adaptation aux municipalités, c'est-à-dire du personnel qualifié qui conseille les activités locales d'adaptation lors des visites sur place.
• Programmes de formation pour les acteurs régionaux et locaux: L’organisation de cours de formation et de formats d’apprentissage entre pairs sur l’adaptation ciblant les acteurs locaux (par exemple, les responsables municipaux du climat) et régionaux (par exemple, les gestionnaires régionaux) et, conformément au principe de «formation des formateurs», le personnel des agences de transfert (par exemple, l’Alliance pour le climat, les agences régionales de l’énergie) est essentielle au renforcement des capacités.
• Travailler avec les agences de transfert: Le cas échéant, les agences de transfert, les organisations intermédiaires et les multiplicateurs existants devraient être associés à la communication sur l’adaptation dans les régions et les municipalités, à la promotion de l’établissement des programmes, à l’appui des processus et à la fourniture d’informations et de conseils. Ces organisations et réseaux, comme l’Alliance pour le climat ou les agences de développement régional, ont l’habitude de travailler avec les acteurs locaux au niveau des yeux et intègrent de plus en plus l’adaptation dans leurs activités de conseil.
• Organisation de formats de dialogue: Les niveaux administratifs supérieurs jouent un rôle dans l’organisation d’événements régionaux, de conférences, d’ateliers d’échange, de réunions de mise en réseau et de formats d’apprentissage entre pairs sur l’adaptation. Il s'agit de mesures de renforcement des capacités et de communication relativement peu coûteuses qui peuvent pourtant avoir un fort potentiel de levier. De même, des formats de dialogue à plusieurs niveaux devraient être organisés pour favoriser l’échange et l’apprentissage entre les acteurs de l’adaptation à différents niveaux et l’alphabétisation en matière d’adaptation.
• Alignement sur les structures et processus existants: Les structures et processus existants et efficaces ciblant, par exemple, les questions liées à l’atténuation, au développement durable, à la réduction des risques de catastrophe ou aux services écosystémiques au niveau local/régional offrent des points d’entrée appropriés pour l’adaptation.

Financement public et financement par des niveaux plus élevés:

• Financement de l’adaptation au niveau de l’UE: Le financement et le financement de l’adaptation en Europe sont disponibles au moyen d’un large éventail d’instruments de financement de l’UE, dont beaucoup offrent également un soutien financier aux régions et aux activités au niveau local. Des aperçus complets des mécanismes de financement sont disponibles sur Climate-ADAPT dans les sections «Financement de l’UE», «Politique régionale de l’UE», «Guide de financement de l’adaptation urbaine» et «Outil de soutien à l’adaptation urbaine» et «Outil de soutien à l’adaptation régionale» (RAST). Les gouvernements nationaux devraient jouer un rôle en facilitant l'accès des acteurs infranationaux à ces sources de financement et en fournissant un cofinancement national.
• Financement spécifique pour la mise en œuvre: C'est clairement un atout si les plans nationaux d'adaptation incluent des allocations budgétaires explicites ou si des ressources financières cohérentes pour la mise en œuvre des mesures d'adaptation à tous les niveaux sont disponibles autrement. Toutefois, dans la plupart des pays, les coordinateurs nationaux de l’adaptation ne disposent pas d’un financement substantiel à distribuer, mais la mise en œuvre doit plutôt être financée par des «mécanismes budgétaires standard», y compris les budgets ordinaires des politiques sectorielles de l’État.
• Mise en place de programmes de financement public pour l'adaptation: Le financement public national de l'adaptation est un facteur de succès évident et un puissant déclencheur pour l'adoption de politiques d'adaptation à des niveaux inférieurs. Par-dessus tout, le soutien financier aide à surmonter les limites des capacités aux niveaux régional et local. Il convient donc de mettre en place des instruments de financement pour soutenir l'adaptation à tous les niveaux, soit en créant de nouvelles incitations, soit en intégrant l'adaptation dans d'autres programmes existants, tels que l'atténuation, le développement durable ou la réduction des risques de catastrophe. Pour atteindre efficacement les autorités locales, les organismes de financement devraient tenir compte de certaines conditions préalables accessoires: structure claire et cohérente du paysage du financement; éviter les instruments de financement parallèles ou concurrents; l’alignement des mécanismes de financement à différents niveaux (UE, État national, gouvernements infranationaux); la continuité à long terme et la stabilité thématique des offres de financement, permettant de soutenir les processus d’adaptation à long terme et les changements transformateurs.
• Accès à un financement à bas seuil: Les municipalités, en particulier les plus petites, ne disposent pas de l'expertise et de la capacité administrative nécessaires pour accéder à de nombreuses possibilités de financement. Les programmes de financement des gouvernements nationaux ou infranationaux devraient donc abaisser leur seuil d'accès, alléger les charges administratives et offrir des services d'orientation et de conseil aux bénéficiaires intéressés.
• Diriger le financement vers les sujets les plus efficaces: En principe, un large éventail de sujets de financement est disponible pour soutenir l’adaptation à un niveau inférieur, notamment: expertise externe, analyse de la vulnérabilité et des risques, préparation de concepts d’adaptation, processus d’adaptation ou planification de la mise en œuvre. Toutefois, les données disponibles indiquent qu’il est plus efficace d’apporter un soutien financier aux capacités de coordination (frais de personnel des responsables locaux de l’adaptation/gestionnaires régionaux de l’adaptation), à l’organisation de réseaux intercommunaux ou interrégionaux et au renforcement des capacités (formations) des acteurs locaux/régionaux. Il convient d’envisager de financer les coûts d’investissement pour la mise en œuvre de mesures concrètes d’adaptation sur le terrain, par exemple sous la forme de projets pilotes d’adaptation. En effet, la mise en œuvre de mesures ayant des effets concrets et visibles peut constituer un point de départ motivant pour un processus d’adaptation durable et global.
• Combiner le financement avec la «coercition douce»: Il est recommandé d’associer l’octroi de financements publics à des exigences contraignantes, qui garantissent le respect des critères de qualité de «bonne adaptation», en favorisant les approches anticipatives en matière d’adaptation et en contribuant à la coordination à plusieurs niveaux des politiques d’adaptation. Parmi les exemples de telles exigences figurent l’analyse obligatoire des incidences sur le climat, de la vulnérabilité ou des risques; plan d'adaptation écrit; la répartition des fonctions spécifiques de coordination (responsable/gestionnaire de l'adaptation, etc.); examen des plans d'adaptation de niveau supérieur et contacts obligatoires avec leurs coordinateurs; la participation du public, y compris des groupes vulnérables.
• Région modèle ou programmes pilotes d'adaptation: Les programmes, qui financent des activités d'adaptation structurées dans certaines régions ou municipalités, se sont révélés particulièrement efficaces dans certains pays. Ils promeuvent les pionniers de l'adaptation, génèrent des exemples de bonnes pratiques et des projets phares pour inspirer d'autres municipalités et régions. Les caractéristiques qui facilitent ces types de programmes sont qu'ils combinent des dispositions descendantes avec l'établissement de priorités ascendantes, favorisent l'apprentissage entre pairs et les réseaux régionaux, et permettent d'expérimenter des solutions innovantes sans crainte d'échec. Il convient de noter que ces projets pilotes devraient couvrir non seulement les grandes communautés riches, mais aussi les plus petites avec moins de ressources.

Ressources supplémentaires

• Profils de Coutry
• Cartographie de la gouvernance de l'adaptation au changement climatique dans l'espace alpin