Samþætting aðlögunar að loftslagsbreytingum í skipulagi landnotkunar

Samþætt landnotkunarskipulag er byggð á landnotkunaráætlun til að úthluta landi til mismunandi nota, til að koma á jafnvægi milli efnahagslegra, félagslegra og umhverfislegra gilda á lands- eða undirlandsvísu. Það er ferlið við að styðja við ákvarðanatöku og landnotendur við val á bestu samsetningu landnotkunar til að mæta að lokum mörgum þörfum fyrir fólk, en vernda náttúruauðlindir og vistkerfisþjónustu. Skipulag landnotkunar er vel samsteypt nálgun og lykilgerningur til að draga úr samkeppnishagsmunum í landi milli hópa, samfélaga og aðgreindra notenda sem og milli hefðbundinna rétthafa og ríkisyfirvalda eða einkafyrirtækja. Samþætt skipulag landnotkunar tekur almennt á málefnum eins og fólksfjölgun, aukinni samkeppni um takmarkaða notkun ólíkra aðila á takmörkuðum auðlindum, hnignun lands og ósjálfbærri þéttbýlisþróun. Loftslagsbreytingar fela í sér viðbótaráskorun við skipulag landnotkunar sem safnast saman við þær sem tengjast ekki loftslagi. Innbyggt l og notkunarskipulag sem viðurkennir að fullu loftslagsbreytingar geta hjálpað til við að koma í veg fyrir loftslagsáhrif vegna flóða, þurrka, vatnsskorts og hitaálags, auk þess að draga úr útsetningu verðmætra eigna fyrir áhættu sem tengist slíkum hættum. Stefnumótandi skipulag landnotkunar getur einnig verið gagnlegt til að koma í veg fyrir og draga úr áhrifum annarra náttúruhamfara sem tengjast bæði loftslagi og loftslagi. Til dæmis er skipulagning landnýtingar gagnleg ef snjóflóð eiga sér stað, eins og t.d. í Sviss og Austurríki þar sem svæðaskipulag er notað til að takmarka nýja byggingu á svæðum sem eru viðkvæm fyrir snjóflóðum.

Með öðrum orðum, með landnotkunarskipulagi, geta sveitarfélög og héraðsstjórnir aukið viðnámsþrótt sinn gagnvart stórum loftslagsbreytingum og tryggt að samfélög séu búin innbyggðum aðferðum til að takast á við og draga úr slíkum breytingum. Samþætt landnotkunarskipulag, sem að fullu viðurkennir og tekur á áhrifum loftslagsbreytinga, krefst stefnumótandi og langtíma nálgunar samanborið við hefðbundna landnotkunarskipulag. Til að fella loftslagsbreytingar á réttan hátt inn í skipulag landnotkunar ætti að fella kortlagningu á viðkvæmni núverandi og framtíðar loftslagsaðstæðna inn í þekkingargrunn skipulagsferlisins. Þegar viðkvæmustu svæðin hafa verið greind er hægt að greina aðra notkun og staðbundna aðlögunarmöguleika fyrir þessi svæði, ræða við hagsmunaaðila og komast að samkomulagi um það með stuðningi sérfræðinga (t.d. úr geira líffræðilegrar fjölbreytni, skógræktar og landbúnaðar). 

Hægt er að nota skipulagsverkfæri til að draga úr loftslagsáhættu á mismunandi hátt, þ.m.t.: (i) að takmarka þróun á hættusvæðum; (ii) að tryggja að hið byggða umhverfi þoli margs konar náttúruhamfarir; (iii) að hjálpa til við að varðveita náttúruleg vistkerfi sem vernda samfélög gegn hættum (t.d. sandöldur sem draga úr áhrifum strandveðurs), (iv) að stuðla að náttúrumiðuðum ráðstöfunum til aðlögunar og (iv) að fræða hagsmunaaðila og ákvarðanataka um áhættu og tækifæri og stuðla að skoðanaskiptum um aðlögun. Ráðstafanir til að koma í veg fyrir að mikilvægir þættir séu hafðir í för með sér loftslagsáhættu fela yfirleitt í sér svæðisskipulag, byggingarkóða (s.s. lágmarksgólfhæð og vatnsvörn) og leyfi til landnýtingar. Samþættar landnotkunaráætlanir geta einnig haft víðtækari áhrif á landþekju, t.d. skipulag nýskógræktar og endurræktunar skóga, verndun og endurheimt vistkerfa (t.d. votlendis og áa) og vatnasöfnunarsvæða í dreifbýli eða þéttbýli. Samþætt skipulag landnotkunar ætti að gefa stefnumarkandi leiðbeiningar sem forgangsraða, þegar unnt er, samþykkt grænna, óskráða og náttúrumiðaðra lausna. Í þessu tilviki er hægt að leiða út margvíslegan ávinning fyrir umhverfið og samfélagið, þ.m.t. tækifæri til tómstundaiðkana, lífvænleika og vellíðan, einkum í þéttbýliskerfum, aukningu líffræðilegrar fjölbreytni og veitingu vistkerfisþjónustu. 

Skipulag landnotkunar tekur til mismunandi stjórnvalda sem starfa á staðar-, svæðis- eða landsvísu og hafa öll mismunandi valdsvið og ábyrgð. Landsstigið nálgast venjulega álitamál út frá „sýndarsjónarhorni“ að teknu tilliti til þróunar alls landsins; svæðisstig stuðla að „sýnarhorni“ með áherslu á svæðisbundin málefni; og sveitarfélögin hafa „smáhorfur“, með áherslu aðallega á þróun samfélaga innan síns sveitarfélags (GIZ, 2011). Þegar það kemur að því að aðlaga áætlanagerð þessi stig verða að koma í línu, fara í sameiginlega átt. Þetta gæti verið krefjandi vegna hugsanlegra andstæðra sýna og hagsmuna. 

Þar að auki krefst árangursríkrar áætlanagerðar framlags frá fjölmörgum aðilum og geirum eins og landbúnaði, skógrækt, húsnæði, flutningum, orku, umhverfi og mjög oft einstaklingum. Eins og fyrri reynsla sýnir að hefðbundnar (efst niður) áætlanagerðaraðferðir hafa haft mjög lítinn árangur vegna skorts á samtali og samhæfingu - þátttaka hefur verið skilgreind sem lykilþáttur í árangursríkri landnotkunarskipulagningu. Hún tekur til samskipta og samvinnu milli allra hlutaðeigandi aðila. Þátttaka hagsmunaaðila skal tryggja að allir þátttakendur geti mótað hagsmuni sína og markmið í skoðanaskiptum á meðan á getnaði, áætlanagerð og framkvæmd skipulagsferlis landnotkunar stendur. Þetta form áætlanagerðar leggur áherslu á sameiginlegt nám af og með staðbundnum eða svæðisbundnum íbúum / hagsmunaaðilum. Full þátttaka hagsmunaaðila er nauðsynleg til að skilgreina framtíðarsýn, setja forgangsröðun með tilliti til aðlögunar að loftslagsbreytingum og minnkunar á hættu á hamförum, forðast/lágmarka átök milli geira og gera samlegðaráhrif möguleg. 

Stefna ESB og styrkir hafa mikil áhrif á landnotkunarbreytingar á svæðisvísu. Öflugur stuðningur við stefnumótun er nauðsynlegur á skipulagsstigi og er lykilþáttur í framkvæmd fyrirhugaðra aðgerða. Viðeigandi þátttaka hagsmunaaðila er nauðsynleg til að tryggja gagnsætt og sameiginlegt skipulagsferli sem leiðir til landráðstafana sem almennt eru samþykktar. Persónulegir hagsmunir landeigenda geta þó verið takmarkandi þáttur ef þeir eru ekki sammála um fyrirhugaðar breytingar á landnotkun. Þar að auki getur samhæfing landnotkunaráætlunarinnar við fyrirliggjandi áætlanagerðarleiðir og stefnur í geirum verið krefjandi. Forðast skal andstæðar framtíðarsýnir og markmið milli mismunandi stjórntækja til að tryggja snurðulausa framkvæmd áætlunar. 

Skortur á traustum gögnum, óvissa í loftslagsspám, skilvirkt samstarf og upplýsingaskipti milli ólíkra hlutaðeigandi aðila eru sameiginlegir takmarkandi þættir við áætlanagerð. 

Landnýtingaráætlun er ekki tilgangur í sjálfu sér heldur tæki til að ná fram gagnlegri og sjálfbærri landnotkun. Því ætti ekki að hefja áætlanagerð um landnotkun án þess að taka ítarlegt tillit til og fjalla um tiltæka fjármuni og heimildir fyrir framkvæmd hennar. Án þessa öryggis mun jafnvel rótgróin áætlun brátt lenda í fjárhagslegum flöskuhálsum og ekki verður hægt að framkvæma þær ráðstafanir sem fyrirhugaðar eru í áætluninni. Svo er lykilatriðið að tengja áætlanagerð við fjárhagsáætlun – eða jafnvel betri fjárhagsáætlun við áætlanagerð. 

Annar þáttur í árangri skipulags landnotkunar er háður getu allra aðila, einkum forystustofnunarinnar sem ber ábyrgðina og þeim stofnunum og hópum sem taka við ábyrgðinni á framkvæmd áætlunarinnar. Stofnun þessara getu er oft flóknari en búist var við. Dreifstýrð skipulag landnotkunar er oft til staðar í Evrópu og ábyrgðin dreifist yfir mismunandi stigveldi. Geta þessara stofnana getur verið mjög mismunandi milli mismunandi stofnana, landa og svæða. Skortur á samræmingu stofnana, vanhæft starfsfólk, tíðar starfsmannabreytingar, ójafnvægi milli samþykktra verkefna og tiltækrar getu og stefna að framkvæmd frekar en áætlanagerð takmarkar oft þætti við skipulag landnotkunar. 

Skipulagsráðstafanir vegna landnotkunar draga úr tjónskostnaði með því að undanskilja sumar aðgerðir frá áhættusvæðum eða setja skilyrði fyrir því að heimila megi tiltekna þróun á þessum sviðum. Zuidplaspolder (Holland) hefur verið notað í umfangsmiklu þéttbýlisþróunarverkefni: loftslagssönnun svæðisins með landskipulagi leiddi til þess að hlutfallið milli kostnaðar og ávinnings var betra en stakar aðlögunarráðstafanir (t.d. flóðþolið húsnæði og aðlagaðir innviðir) (Bruin, 2013). O ther rannsóknir (t.d., Tröltsch, et al., 2012) benda til þess að erfitt sé að meta kostnaðarávinning, einnig vegna mikillar óvissu um loftslagsspár. Frekari þáttur sem þarf að hafa í huga er að hlutfall ávinnings og kostnaðar af staðbundinni aðlögunarráðstöfun getur verið háð mismunandi sjónarhornum, t.d. leitt til ávinnings fyrir tiltekið samfélag, en hugsanlega dregið úr gildi tiltekinna einstakra eiginleika. Í Austurríki eru t.d. rauð svæði (svæði með mikla áhættu), sem eru skilgreind í „hættubeltum“ sem komið er á fót á vettvangi sveitarfélaga til að vinna gegn áhrifum skriðufalla og flóða, endurhönnuð í sumum tilvikum til að takast á við nýja áhættu vegna loftslagsbreytinga (t.d. Neustift im Stubaital). Þetta gerir byggingu húsa á þessum svæðum erfiðara eða jafnvel ómögulegt, sem leiðir til taps á verðmæti eigna. 

Skipulag landnotkunar verður fyrir áhrifum af innleiðingu á ýmsum stefnum og tilskipunum ESB, þ.m.t. tilskipunum sameiginlegu landbúnaðarstefnunnar, tilskipununum um fugla og búsvæði, rammatilskipuninni um vatn (WFD), tilskipuninni um flóð, stefnunni um samþætta stjórnun strandsvæða o.s.frv.  

Með undirbúningi landáætlana, þróunarstjórnun og beitingu skipulagsaðferða og -aðferða getur landskipulag t.d. stuðlað að árangursríkri framkvæmd "grunnráðstafana" rammatilskipunarinnar um vatn og þar af leiðandi stuðlað að sjálfbærri stjórnun og verndun ferskvatnsauðlinda. Annað dæmi er að ná markmiðum Natura 2000 ásamt þróunarmarkmiðum með landskipulagi. Þetta býr yfir miklum möguleikum til að draga á skilvirkan hátt úr tapi á líffræðilegum fjölbreytileika og til að tryggja að þróun innan mismunandi geira sé í samræmi við náttúrulöggjöf. 

Sá tími sem þarf til að gera landnotkunaráætlun er raunhæfur, allt eftir innlendum reglum, formgerð þeirrar áætlunar sem um ræðir og umfangi hennar. Tími veltur einnig á þátttökuferlinu sem hefur verið sett upp og á hugsanlegum átökum milli mismunandi yfirvalda og hagsmunaaðila sem hlut eiga að máli. Áætlun framkvæmd er einnig breytilegt og yfirleitt þarf frá 5 til 10 ár, með reglubundnum röð endurskoðanir og uppfærslur. 

Aðlögun með skipulagi landnýtingar, sem samþættir loftslagsbreytingar að fullu, krefst langtímasýnar og langtímamarkmiða. Taka skal til athugunar reglubundna endurskoðun á landnotkunaráætlunum (á fimm til tíu ára fresti) í kjölfar sveigjanlegrar og aðlögunarmiðaðrar nálgunar við landnotkunarskipulag til að gera kleift að fella inn í þær framfarir í þekkingu og endurskoða aðgerðir sem byggjast á vöktun ráðstafana sem framkvæmdar eru í áföngum. Ævitími landnotkunaráætlunar tengist að miklu leyti líftíma fyrirhugaðra ráðstafana, sem ná frá tveimur eða þremur áratugum til meira en 100 ára, t.d. vegna flókinna inngripa sem miða að strandvernd eða miklum breytingum á úthlutun landnotkunar.