Resilient Landnotkun áætlanagerð

Samþætt landnotkunarskipulag er byggð á landnotkunaráætlun til að úthluta landi til mismunandi nota, til að koma á jafnvægi milli efnahagslegra, félagslegra og umhverfislegra gilda á lands- eða undirlandsvísu. Það er ferlið við að styðja við ákvarðanatöku og landnotendur við val á bestu samsetningu landnotkunar til að mæta að lokum mörgum þörfum fyrir fólk, en vernda náttúruauðlindir og vistkerfisþjónustu. Skipulag landnotkunar er vel samþætt nálgun og lykiltæki til að draga úr samkeppnishagsmunum í landi milli hópa, samfélaga og aðgreindra notenda. Það er einnig notað til að takast á við átök milli handhafa hefðbundinna réttinda og ríkisyfirvalda eða einkafyrirtækja. Samþætt skipulag landnotkunar tekur almennt á málefnum eins og fólksfjölgun, aukinni samkeppni um takmarkaða notkun ólíkra aðila á takmörkuðum auðlindum, hnignun lands og ósjálfbærri þéttbýlisþróun. Loftslagsbreytingar fela í sér viðbótaráskorun við skipulag landnotkunar sem safnast saman við aðra þætti sem tengjast ekki loftslagi. Innbyggt skipulag landnotkunar sem að fullu viðurkennir loftslagsbreytingar getur hjálpað til við að koma í veg fyrir loftslagsáhrif vegna flóða, þurrka, vatnsskorts, skógarelda og hitaálags, auk þess að draga úr útsetningu verðmætra eigna fyrir áhættu sem tengist slíkum hættum. Stefnumótandi skipulag landnotkunar getur einnig verið gagnlegt til að koma í veg fyrir og draga úr áhrifum annarra náttúruhamfara sem tengjast bæði loftslagi og loftslagi. Til dæmis er skipulagning landnýtingar gagnleg ef snjóflóð eiga sér stað, eins og t.d. í Sviss og Austurríki þar sem svæðaskipulag er notað til að takmarka nýja byggingu á svæðum sem eru viðkvæm fyrir snjóflóðum.

Með öðrum orðum, með landnotkunarskipulagi, geta sveitarfélög og héraðsstjórnir aukið viðnámsþrótt sinn gagnvart stórum loftslagsbreytingum og tryggt að samfélög séu búin innbyggðum aðferðum til að takast á við og draga úr slíkum breytingum. Samþætt landnotkunarskipulag, sem að fullu viðurkennir og tekur á áhrifum loftslagsbreytinga, krefst stefnumótandi og langtíma nálgunar samanborið við hefðbundna landnotkunarskipulag. Til að fella loftslagsbreytingar á réttan hátt inn í skipulag landnotkunar ætti að fella kortlagningu á viðkvæmni núverandi og framtíðar loftslagsaðstæðna inn í þekkingargrunn skipulagsferlisins. Þegar viðkvæmustu svæðin hafa verið greind er hægt að greina aðra notkun og staðbundna aðlögunarmöguleika fyrir þessi svæði, ræða við hagsmunaaðila og komast að samkomulagi um það með stuðningi sérfræðinga (t.d. úr geira líffræðilegrar fjölbreytni, skógræktar og landbúnaðar). 

Skipulagsverkfæri er hægt að nota til að draga úr loftslagsáhættu á mismunandi vegu, þar á meðal: i. að takmarka þróun á hættusvæðum til að koma í veg fyrir áhættu (ráðstafanir til takmörkunar), ii. að aðlaga hið byggða umhverfi þannig að það þoli margs konar náttúruhamfarir (gistiráðstafanir), iii. endurheimta náttúruleg vistkerfi sem einnig hafa hlutverki að gegna við að vernda samfélög gegn hættum (náttúrulegar lausnir).

Ráðstafanir til að koma í veg fyrir eða draga úr váhrifum á mikilvæga þætti vegna loftslagsbreytinga fela almennt í sér skipulagsmál, byggingarreglur (s.s. lágmarksgólfhæðir og vatnsvörn), leyfi til landnýtingar og landöflun til að taka stjórn á notkun þeirra til að tryggja öryggi fólks. Náttúrumiðaðar lausnir (NbS) fyrir landnotkunarskipulag geta t.d. falið í sér endurheimt sandöldu til að draga úr áhrifum strandveðurs, tengja græn svæði til að draga úr sundrun, víkka út friðlýst svæði til að varðveita viðnámsþrótt náttúrunnar gagnvart loftslagsbreytingum og umbreyta byggðum svæðum í græn svæði í borgum.

Samþættar landnotkunaráætlanir geta einnig haft víðtækari áhrif á landþekju, t.d. skipulag nýskógræktar og endurræktunar skóga, verndun og endurheimt vistkerfa (t.d. votlendis og áa) og vatnssöfnunarsvæða í dreifbýli eða þéttbýli.

Skipulag landnotkunar getur að lokum falið í sér að flytja fólk, innviði, heimili og fyrirtæki frá viðkvæmum stöðum til að forðast áhættu. Stjórna hörfa er hægt að beita í stillingum fyrir og eftir hörmung til að draga úr váhrifum frá náttúrulegum hættum þegar ekki er hægt að framkvæma skipulagsráðstafanir eða kostnaður þeirra er of hár.

Samþætt skipulag landnotkunar ætti að gefa stefnumarkandi leiðbeiningar sem forgangsraða, þegar unnt er, samþykkt grænna, óskráða og náttúrumiðaðra lausna. Í þessu tilviki er hægt að leiða út margvíslegan ávinning fyrir umhverfið og samfélagið, þ.m.t. tækifæri til tómstundaiðkana, lífvænleika og vellíðan, einkum í þéttbýliskerfum, aukningu líffræðilegrar fjölbreytni og veitingu vistkerfisþjónustu. Skipulag landnýtingar ætti einnig að fræða hagsmunaaðila og þá sem taka ákvarðanir um áhættur og tækifæri til loftslagsbreytinga, hlúa að skoðanaskiptum og samstöðu um aðlögunarráðstafanir.

Skipulag landnotkunar felur í sér að mismunandi stjórnvöld starfa á staðar-, svæðis- eða landsvísu, Þeir hafa allir mismunandi hæfni og ábyrgð. Landsstigið nálgast venjulega álitamál út frá „sýndarsjónarhorni“ að teknu tilliti til þróunar alls landsins, undirlandsstig stuðla að „meso-perspectives“ með áherslu á svæðisbundin málefni, og sveitarfélög hafa „örhorfur“, með áherslu aðallega á þróun samfélaga innan síns sveitarfélags (GIZ, 2011). Þegar það kemur að því að aðlaga áætlanagerð þessi stig verða að koma í línu, fara í sameiginlega átt. Þetta gæti verið krefjandi vegna hugsanlegra andstæðra sjónarmiða og hagsmuna.  

Þar að auki krefst árangursríkrar áætlanagerðar framlags frá fjölmörgum aðilum og geirum eins og landbúnaði, skógrækt, húsnæði, flutningum, orku, umhverfi og mjög oft einstaklingum. Hefðbundnar (efst-niður) áætlanagerð aðferðir hafa oft haft mjög lítið árangri vegna skorts á umræðu og samhæfingu. Þátttaka hefur verið skilgreind sem lykilþáttur í árangursríkri landnotkunarskipulagningu. Hún tekur til samskipta og samvinnu milli allra hlutaðeigandi aðila. Þátttaka hagsmunaaðila skal tryggja að allir þátttakendur geti mótað hagsmuni sína og markmið í skoðanaskiptum á meðan á getnaði, áætlanagerð og framkvæmd skipulagsferlis landnotkunar stendur. Þetta form áætlanagerðar leggur áherslu á sameiginlegt nám af og með staðbundnum eða svæðisbundnum íbúum / hagsmunaaðilum. Full þátttaka hagsmunaaðila er nauðsynleg til að skilgreina framtíðarsýn, setja forgangsröðun fyrir aðlögun að loftslagsbreytingum og minnkun á hættu á hamförum, forðast/lágmarka átök milli geira og gera samlegðaráhrif möguleg.

Þetta á sérstaklega við ef skipulag landnotkunar felur í sér flutning fólks og innviða, þar sem það er nátengt einkaeignarétti og krefst strangrar samræmingar við landeigendur.

Stefna ESB og styrkir hafa mikil áhrif á landnotkunarbreytingar á svæðisvísu. Öflugur stuðningur við stefnumótun er nauðsynlegur á skipulagsstigi og er lykilþáttur í framkvæmd fyrirhugaðra aðgerða. Viðeigandi þátttaka hagsmunaaðila er nauðsynleg til að tryggja gagnsætt og sameiginlegt skipulagsferli sem leiðir til landráðstafana sem almennt eru samþykktar. Persónulegir hagsmunir landeigenda geta þó verið takmarkandi þáttur ef þeir eru ekki sammála um fyrirhugaðar breytingar á landnotkun. Þar að auki getur samhæfing landnotkunaráætlunarinnar við fyrirliggjandi áætlanagerðarleiðir og stefnur í geirum verið krefjandi. Forðast skal andstæðar framtíðarsýnir og markmið milli mismunandi stjórntækja til að tryggja snurðulausa framkvæmd áætlunar.

Gisti- og flutningsráðstafanir geta haft áhrif á réttarfarsþætti (EES, 2025). Það skiptir einkum máli ef ábyrgðin á áhættuvernd og endurheimt er færð frá almenningi yfir á einstaklinga og aðra einkaaðila. Þetta getur óhóflega skapað byrðar á tekjulægri hópa eða fólk með sérþarfir.

Samþætting NbS við landnotkunarskipulag hefur möguleika á að veita viðkvæmum hópum sérstakan ávinning þegar réttlæti er lykilatriði í ákvörðunum um staðsetningu þeirra. Hún getur þó einnig vakið athygli á mikilvægum atriðum ef t.d. NbS gagnast auðugum samfélögum óhóflega eða ef gróður leiðir til gentrification. Dreifing kostnaðar og ávinnings meðal einkaaðila og opinberra aðila og samfélagsins í heild reyndist lykilþáttur í uppskölun NbS (tækniskjal ETC-CA 3/23) og á þetta einkum við um skipulag landnotkunar. Skortur á traustum gögnum, óvissa í loftslagsspám, skilvirkt samstarf og upplýsingaskipti milli ólíkra hlutaðeigandi aðila eru sameiginlegir takmarkandi þættir við áætlanagerð.

Landnýtingaráætlun er ekki tilgangur í sjálfu sér heldur tæki til að ná fram gagnlegri og sjálfbærri landnotkun. Því ætti ekki að hefja áætlanagerð um landnotkun án þess að taka ítarlegt tillit til og fjalla um tiltæka fjármuni og heimildir fyrir framkvæmd hennar. Án þessa öryggis mun jafnvel rótgróin áætlun brátt lenda í fjárhagslegum flöskuhálsum og ekki verður hægt að framkvæma þær ráðstafanir sem fyrirhugaðar eru í áætluninni. Svo er lykilatriðið að tengja áætlanagerð við fjárhagsáætlun – eða jafnvel betri fjárhagsáætlun við áætlanagerð.

Annar þáttur í árangri skipulags landnotkunar er háður getu allra aðila, einkum forystustofnunarinnar sem ber ábyrgðina og þeim stofnunum og hópum sem taka við ábyrgðinni á framkvæmd áætlunarinnar. Stofnun þessara getu er oft flóknari en búist var við. Dreifstýrð skipulag landnotkunar er oft til staðar í Evrópu og ábyrgðin dreifist yfir mismunandi stigveldi. Geta þessara stofnana getur verið mjög mismunandi milli mismunandi stofnana, landa og svæða. Skortur á samræmingu stofnana, vanhæft starfsfólk, tíðar starfsmannabreytingar, ójafnvægi milli samþykktra verkefna og tiltækrar getu og stefna að framkvæmd frekar en áætlanagerð takmarkar oft þætti við skipulag landnotkunar.  

Skipulagsráðstafanir vegna landnotkunar draga úr tjónskostnaði með því að undanskilja sumar aðgerðir frá áhættusvæðum eða setja skilyrði fyrir því að heimila megi tiltekna þróun á þessum sviðum. The Zuidplaspolder (einn af dýpstu polders í Hollandi) hefur verið notað í stórum stíl þéttbýli þróun verkefni: loftslagssönnun svæðisins með landskipulagi leiddi til hagstæðara kostnaðar-/ábatahlutfalls en ein aðlögunarráðstöfun (t.d. flóðheld húsnæði og aðlagaðir innviðir) (Bruin, 2013). Aðrar rannsóknir (t.d., Tröltsch, o.fl., 2012) benda til þess að erfitt sé að framkvæma mat á kostnaðarávinningi, einnig vegna mikillar óvissu í loftslagsspám. Frekari þáttur sem þarf að hafa í huga er að hlutfall ávinnings og kostnaðar af staðbundinni aðlögunarráðstöfun getur verið háð mismunandi sjónarhornum, t.d. leitt til ávinnings fyrir tiltekið samfélag, en hugsanlega dregið úr gildi tiltekinna einstakra eiginleika. Í Austurríki eru t.d. rauð svæði (svæði með mikla áhættu), sem eru skilgreind í „hættubeltum“ sem komið er á fót á vettvangi sveitarfélaga til að vinna gegn áhrifum skriðufalla og flóða, endurhönnuð í sumum tilvikum til að takast á við nýja áhættu vegna loftslagsbreytinga (t.d. Neustift im Stubaital). Þetta gerir byggingu húsa á þessum svæðum erfiðara eða jafnvel ómögulegt, sem leiðir til taps á verðmæti eigna.

Kostnaður við breytingar á landnotkun getur falið í sér bótakostnað ef landið er eignarnám, hvatningu til að gera ráðstafanir að eigin frumkvæði eða styrki sem veittir eru samkvæmt lögboðnum reglum.

Á hinn bóginn er einnig hægt að nota gildisföngunartæki (OECD, 2017). Til dæmis má leggja á skatta þegar skipulagi lands er breytt úr „landbúnaðar“ í „þróunarhæft“. Þeir eru hugsanlega mikilvægir gerningar til að afla opinbers fjármagns og til að bæta eigið fé opinberrar áætlanagerðar og fjárfestingarákvarðana.

Skipulag landnotkunar er takmarkað af reglum sem settar eru samkvæmt ýmsum stefnum og tilskipunum ESB, þar á meðal tilskipunum um sameiginlega landbúnaðarstefnu, fugla og búsvæði, rammatilskipun um vatn (WFD), flóðatilskipuninni. Á haf- og strandsvæðum fellur landnotkunarskipulag undir tilskipunina um skipulag siglinga. Skipulag landnotkunar er einnig fjallað um í áætlun ESB um vatnsþol sem gerir ráð fyrir stofnun grænna innviða til að bæta vatnsheldni. Skipulag rýmis getur stuðlað að árangursríkri framkvæmd WFD, t.d. með því að hvetja til sjálfbærrar stjórnunar og verndar ferskvatnsauðlinda. Annað dæmi er að ná Natura 2000 markmiðum ásamt þróunarmarkmiðum með landskipulagi. Þetta býr yfir miklum möguleikum til að draga á skilvirkan hátt úr tapi á líffræðilegum fjölbreytileika og til að tryggja að þróun innan mismunandi geira sé í samræmi við náttúrulöggjöf.

Sá tími sem þarf til að gera landnotkunaráætlun er raunhæfur, allt eftir innlendum reglum, formgerð þeirrar áætlunar sem um ræðir og umfangi hennar. Tími veltur einnig á þátttökuferlinu sem hefur verið sett upp og á hugsanlegum átökum milli mismunandi yfirvalda og hagsmunaaðila sem hlut eiga að máli. Áætlun framkvæmd er einnig breytilegt og yfirleitt þarf frá 5 til 10 ár, með reglubundnum röð endurskoðanir og uppfærslur. 

Aðlögun með skipulagi landnýtingar, sem samþættir loftslagsbreytingar að fullu, krefst langtímasýnar og langtímamarkmiða. Taka skal til athugunar reglubundna endurskoðun á landnotkunaráætlunum (á fimm til tíu ára fresti) í kjölfar sveigjanlegrar og aðlögunarmiðaðrar nálgunar við landnotkunarskipulag til að gera kleift að fella inn í þær framfarir í þekkingu og endurskoða aðgerðir sem byggjast á vöktun ráðstafana sem framkvæmdar eru í áföngum. Ævitími landnotkunaráætlunar tengist að miklu leyti líftíma fyrirhugaðra ráðstafana, sem ná frá tveimur eða þremur áratugum til meira en 100 ára, t.d. vegna flókinna inngripa sem miða að strandvernd eða miklum breytingum á úthlutun landnotkunar.