5.2 Organizzare la governance dell'attuazione in tutti i settori e a tutti i livelli

5.2 Organizzare la governance dell'attuazione in tutti i settori e a tutti i livelli

L'adattamento ai cambiamenti climatici è un settore politico intersettoriale, multilivello e multitematico che riguarda tutti i settori della società e richiede un'azione a più livelli, dai governi nazionali agli attori locali. In quanto tale, l'attuazione di strategie e piani di adattamento richiede strutture istituzionali e quadri di governance adeguati per garantire un'attuazione efficace, coerente e continua.

Il coordinamento e la cooperazione lungo le dimensioni orizzontale e verticale sono necessari per integrare l'adattamento nei settori politici pertinenti e a tutti i livelli di governance. La governance è importante in tutte le fasi del ciclo politico di adattamento, a partire dall'impostazione iniziale del processo di adattamento, ma la necessità di un coordinamento sia orizzontale che verticale aumenta quando i paesi procedono alle fasi di attuazione e valutazione.

L'istituzione di un quadro di governance per l'attuazione dell'adattamento comporta essenzialmente l'organizzazione della comunicazione, della cooperazione e del coordinamento tra settori e livelli mediante l'istituzione di strutture, norme, meccanismi, dispositivi e formati adeguati. È un vantaggio se l'attuazione dell'adattamento ai cambiamenti climatici si avvale di diverse modalità di governance, combinandole in misura variabile in modi dipendenti dal contesto. I possibili approcci rientrano nel seguente spettro di modalità di governance:

• Governance formale: base giuridica, istituzionalizzato, permanente, dall'alto verso il basso, "duro" (ad esempio, obblighi di comunicazione vincolanti, organismi di coordinamento permanenti con mandato giuridico, requisiti normativi per i piani di adattamento settoriali);
• Governance informale: volontari, informali, non gerarchici, basati sulla cooperazione, "soft" (ad esempio persuasione, accordi volontari, formati di dialogo e scambio, condivisione delle conoscenze, offerte di sviluppo delle capacità).

Entrambi gli approcci hanno i loro punti di forza e di debolezza. Da un lato, approcci di governance più formali creano una maggiore pressione di attuazione attraverso obblighi vincolanti. D'altra parte, i processi di governance informale possono trarre vantaggio dall'essere meno politicizzati e crivellati dai conflitti, perché essere fuori dai riflettori politici spesso consente decisioni più rapide e può aprire un margine di manovra creativo per gli attori impegnati. La combinazione di modalità di governance formali e informali in modo flessibile consente di sfruttare i punti di forza di entrambi gli approcci.

Un coordinamento efficace dovrebbe in linea di principio ridurre gli ostacoli all'attuazione che insorgono tipicamente in condizioni di cattiva governance, vale a dire responsabilità poco chiare, cooperazione limitata tra le parti interessate, mancanza di scambio di conoscenze, capacità istituzionali limitate (ad esempio in termini di risorse finanziarie e umane e know-how), legislazioni incoerenti o contrastanti e valori e interessi contrastanti.

Principi e fattori facilitanti della governance dell'adattamento

Ogni processo di adattamento è unico e sono possibili vari accordi gestionali e istituzionali. La standardizzazione degli approcci di governance non è quindi né possibile né utile, vale a dire che non esiste un approccio valido per tutti. Tuttavia, dalle esperienze disponibili con l'attuazione dell'adattamento sono emersi alcuni principi di buone pratiche e fattori di facilitazione. Essi sono stati descritti nelle relazioni dell'AEA (relazioneAEA n. 4/2014)e in altri studi europei. I seguenti fattori di successo contribuiscono a superare gli ostacoli all'attuazione e si applicano sia alla governance verticale che a quella orizzontale:

• Designazione di organismi permanenti di coordinamento: Dovrebbero essere istituiti e istituzionalizzati presso le autorità pubbliche responsabili, a tutti i livelli, dai governi nazionali alle amministrazioni locali, organismi permanenti e centrali per orientare e monitorare i processi di attuazione. Le responsabilità importanti di tali unità di coordinamento comprendono la direzione del processo tra le unità settoriali all'interno dell'autorità, il collegamento con i coordinatori dell'adattamento ad altri livelli, la formulazione di progetti di politiche, la funzione di punto di contatto per l'adattamento nei confronti di altre autorità e istituzioni esterne, la comunicazione dell'adattamento alle parti interessate e al pubblico, la gestione delle procedure di rendicontazione, monitoraggio e valutazione, ecc. I comitati interministeriali o interdipartimentali, i gruppi di lavoro intersettoriali o le task force sono formati spesso utilizzati a tal fine. Gli organi di coordinamento centrale istituzionalizzati sono un fattore di successo se combinati con responsabilità chiaramente assegnate, un solido mandato politico, capacità di leadership, risorse sufficienti e impegno personale dei membri.
• Mantenere la continuità degli attori del processo: I meccanismi e i formati di coordinamento possono cambiare nelle diverse fasi del processo della politica di adattamento, ad esempio dalla formulazione all'attuazione. Tuttavia, mantenere una certa continuità per quanto riguarda gli attori chiave durante le fasi del ciclo di adattamento è chiaramente un vantaggio. Nella misura del possibile, i membri esperti del gruppo centrale di adattamento installato all'inizio del processo di adattamento e del gruppo direttivo incaricato di coordinare l'elaborazione del piano d'azione dovrebbero pertanto essere coinvolti nell'unità di coordinamento permanente.
• Utilizzo di approcci di governance informale: Gli obblighi giuridici per i livelli e i settori di rango inferiore di elaborare i propri piani di adattamento o integrare l'adattamento nelle loro attività sono un forte motore di attuazione orizzontale e verticale. Analogamente, l'ancoraggio giuridico dei mandati degli organismi di coordinamento può rafforzare in modo significativo i loro ruoli. Tuttavia, i soli meccanismi di coordinamento istituzionalizzati sono raramente sufficienti e nella maggior parte dei paesi le politiche di adattamento sono attualmente piuttosto non vincolanti e non vincolanti. È qui che devono intervenire modalità di governance volontarie, "morbide" e basate sulla cooperazione, in grado di apportare un notevole valore aggiunto. È quindi in ogni caso utile sviluppare una cultura degli approcci di governance informale. Questi includono interazioni ad hoc, colloqui informali, scambio di informazioni, formati di dialogo, sviluppo di capacità, creazione di reti, riunioni basate su casi specifici o accordi volontari.
• Impegnare gli attori dell'adattamento a sostenere il coordinamento: Al fine di orientare e controllare i processi di attuazione in tutti i settori e livelli amministrativi, i coordinatori dell'adattamento devono disporre di un numero minimo di modalità di coordinamento pratiche e affidabili. Tra queste figurano disposizioni quali piani di lavoro ciclici, procedure di monitoraggio, comunicazione e valutazione e relazioni periodiche sui progressi compiuti. Se non sono previsti da requisiti formali, tali impegni devono basarsi su accordi volontari.
• Rafforzare le capacità di coordinamento a tutti i livelli: L'introduzione di coordinatori proattivi e impegnati nelle autorità pubbliche a tutti i livelli, unitamente a responsabilità chiare e ruoli istituzionalizzati, si è dimostrata un fattore chiave di successo per l'attuazione dell'adattamento. Questi "agenti di cambiamento" fungono da iniziatori, comunicatori e motori dei processi di adattamento, sono i principali agenti del coordinamento verticale e orizzontale e fungono da importanti intermediari tra livelli e settori. Tra i prerequisiti importanti per i coordinatori dell'adattamento che consentono loro di svolgere il loro ruolo di "custodi" figurano: un atteggiamento proattivo, impegno personale, qualità di leadership, sostegno da parte di un solido mandato politico, dotazione di risorse sufficienti (tempo di lavoro, personale, bilancio, consulenze esterne), potere decisionale formale, capacità di coordinamento e comunicazione, solide competenze professionali e buoni contatti con le giuste comunità politiche e di attori. Le capacità di coordinamento dovrebbero pertanto essere rafforzate a tutti i livelli, anche attraverso requisiti obbligatori per la creazione di una rispettiva responsabilità, il (co)finanziamento pubblico dei costi del personale e le qualifiche e la formazione.
• Apprendimento transnazionale sulla governance dell'adattamento: I governi nazionali e subnazionali dispongono di una varietà di meccanismi di coordinamento e modelli di governance per attuare l'adattamento. Tenendo conto delle condizioni di contesto specifiche per paese, i paesi possono migliorare ulteriormente il coordinamento dell'adattamento imparando a conoscere la diversità degli approcci tra paesi e regioni e condividendo esperienze e insegnamenti tratti. Le pagine nazionali Climate-ADAPT sostengono tali sforzi e i progetti e le strutture di cooperazione nelle regioni transnazionali offrono un potenziale fertile per tali scambi e apprendimento. Ciò include l'esplorazione e la sperimentazione di innovazioni di governance.

La governance orizzontale e verticale dell'adattamento presenta molte analogie e può basarsi in larga misura sugli stessi fattori di successo. Tuttavia, anche l'integrazione dell'adattamento nei settori e il coordinamento multilivello devono affrontare sfide specifiche che richiedono approcci differenziati per superarle.

Risorse aggiuntive

Profili per paese

Regioni transnazionali

Politiche di adattamento e base di conoscenze nelle regioni transnazionali in Europa

Mappatura della governance dell'adattamento ai cambiamenti climatici nello Spazio Alpino