Pianificazione resiliente dell'uso del suolo

La pianificazione integrata dell'uso del suolo è una strategia basata sul territorio per assegnare terreni per usi diversi, bilanciando i valori economici, sociali e ambientali a livello nazionale o subnazionale. È il processo di supporto ai decisori e agli utenti del territorio nella selezione della migliore combinazione di usi del suolo per soddisfare in ultima analisi molteplici esigenze delle persone, salvaguardando nel contempo le risorse naturali e i servizi ecosistemici. La pianificazione dell'uso del suolo è un approccio ben consolidato e uno strumento chiave per mitigare gli interessi concorrenti nel territorio tra gruppi, comunità e utenti distinti. È inoltre utilizzato per affrontare i conflitti tra i titolari dei diritti tradizionali e le autorità statali o le imprese private. La pianificazione integrata dell'uso del suolo affronta comunemente questioni quali la crescita della popolazione, l'aumento degli usi concorrenti su risorse limitate da parte di diversi attori, il degrado del suolo e lo sviluppo urbano non sostenibile. I cambiamenti climatici rappresentano un'ulteriore sfida per la pianificazione dell'uso del suolo che si cumula con altri aspetti non legati al clima. Una pianificazione integrata dell'uso del suolo che riconosca pienamente i cambiamenti climatici può aiutare a prevenire gli impatti climatici dovuti a inondazioni, siccità, scarsità d'acqua, incendi boschivi e stress termico, nonché a ridurre l'esposizione di beni preziosi ai rischi connessi a tali pericoli. La pianificazione strategica dell'uso del suolo può anche essere utile per prevenire e ridurre gli impatti di altre catastrofi naturali che sono sia legate al clima che non legate al clima. Ad esempio, la pianificazione territoriale è utile in caso di valanghe da neve, come ad esempio in Svizzera e in Austria, dove la suddivisione in zone è utilizzata per limitare la costruzione di nuovi edifici in aree soggette a valanghe.

In altre parole, attraverso la pianificazione dell'uso del suolo, i governi locali e regionali possono aumentare la loro resilienza ai grandi cambiamenti climatici e garantire che le comunità siano dotate di meccanismi integrati per affrontare e mitigare tali cambiamenti. Una pianificazione integrata dell'uso del suolo che riconosca e affronti pienamente gli impatti dei cambiamenti climatici richiede un approccio più strategico e a lungo termine rispetto alla pianificazione territoriale tradizionale. Per includere adeguatamente i cambiamenti climatici nella pianificazione dell'uso del suolo, la mappatura della vulnerabilità delle condizioni climatiche attuali e future dovrebbe essere inclusa nella base di conoscenze del processo di pianificazione. Una volta individuate le zone più vulnerabili, è possibile individuare gli usi alternativi e le opzioni di adattamento basate sul territorio per tali zone, discuterli con i portatori di interessi e concordarli con il sostegno di esperti (ad esempio dei settori della biodiversità, della silvicoltura e dell'agricoltura). 

Gli strumenti di pianificazione possono essere utilizzati per ridurre i rischi climatici in diversi modi, tra cui: i) limitare lo sviluppo nelle zone a rischio per prevenire i rischi (misure di restrizione); ii) adeguare l'ambiente edificato per far fronte a una serie di catastrofi naturali (misure di adattamento); iii) ripristinare gli ecosistemi naturali che hanno anche un ruolo nella protezione delle comunità contro i pericoli (soluzioni basate sulla natura).

Le misure volte a evitare o attenuare l'esposizione di elementi preziosi ai cambiamenti climatici comprendono generalmente la suddivisione in zone, i codici edilizi (quali le altezze minime del pavimento e le misure di impermeabilizzazione), i permessi di uso del suolo e l'acquisizione di terreni per assumere il controllo del loro uso al fine di garantire la sicurezza delle persone. Le soluzioni basate sulla natura (NbS) per la pianificazione dell'uso del suolo possono ad esempio comportare il ripristino delle dune costiere per tamponare gli effetti delle tempeste costiere, il collegamento delle aree verdi per ridurre la frammentazione, l'estensione delle aree protette per preservare la resilienza della natura ai cambiamenti climatici, la conversione delle aree edificate in aree verdi nelle città.

I piani integrati di uso del suolo possono anche influenzare più ampiamente la copertura del suolo, ad esempio la pianificazione dell'imboschimento e del rimboschimento, la conservazione e il ripristino degli ecosistemi (ad esempio zone umide e fiumi) e le zone di ritenzione idrica rurali o urbane.

La pianificazione dell'uso del territorio può finalmente comportare il trasferimento di persone, infrastrutture, case e imprese lontano da luoghi vulnerabili per evitare rischi. Il ritiro gestito può essere applicato in contesti pre- e post-catastrofe per ridurre l'esposizione ai pericoli naturali quando non è possibile attuare misure strutturali o i loro costi sono troppo elevati.

La pianificazione integrata dell'uso del suolo dovrebbe fornire indicazioni strategiche che diano priorità, ove possibile, all'adozione di soluzioni verdi, senza rimpianti e basate sulla natura. In questo caso è possibile trarre un ampio numero di benefici collaterali per l'ambiente e la società, tra cui, ad esempio, opportunità ricreative, vivibilità e benessere, in particolare nei sistemi urbani, miglioramento della biodiversità e fornitura di servizi ecosistemici. La pianificazione dell'uso del suolo dovrebbe inoltre educare le parti interessate e i responsabili delle decisioni in merito ai rischi e alle opportunità dei cambiamenti climatici, promuovendo il dialogo e il consenso sulle misure di adattamento.

La pianificazione territoriale coinvolge diverse autorità amministrative che agiscono a livello locale, subnazionale o nazionale; tutte con competenze e responsabilità diverse. Il livello nazionale di solito affronta le questioni da una "macro-prospettiva", considerando lo sviluppo dell'intero paese; i livelli subnazionali promuovono "meso-prospettive", con particolare attenzione alle questioni regionali; e i livelli comunali hanno "microprospettive", incentrate principalmente sullo sviluppo delle comunità all'interno del loro comune (GIZ, 2011). Quando si tratta di pianificazione dell'adattamento, questi livelli devono essere allineati, muoversi in una direzione comune. Questo potrebbe essere difficile a causa di possibili visioni e interessi contrastanti.  

Inoltre, una pianificazione efficace richiede il contributo di un'ampia gamma di attori e settori quali l'agricoltura, la silvicoltura, l'edilizia abitativa, i trasporti, l'energia, l'ambiente e molto spesso gli individui. Gli approcci di pianificazione convenzionali (dall'alto verso il basso) hanno spesso avuto scarsi risultati a causa della mancanza di dialogo e coordinamento. La partecipazione è stata identificata come un fattore chiave per il successo della pianificazione dell'uso del territorio. Riguarda la comunicazione e la cooperazione tra tutti gli attori coinvolti. La partecipazione delle parti interessate dovrebbe garantire che tutti i partecipanti possano formulare i propri interessi e obiettivi in un dialogo, durante le fasi di ideazione, pianificazione e attuazione del processo di pianificazione territoriale. Questa forma di pianificazione pone l'accento sull'apprendimento congiunto da parte e con la popolazione/le parti interessate locali o regionali. Il pieno coinvolgimento delle parti interessate è essenziale per definire una visione futura, stabilire le priorità per l'adattamento ai cambiamenti climatici e la riduzione del rischio di catastrofi, evitare/ridurre al minimo i conflitti tra i settori e consentire sinergie.

Ciò è particolarmente importante se la pianificazione dell'uso del suolo comporta il trasferimento di persone e infrastrutture, poiché ciò è strettamente legato ai diritti di proprietà privata e richiede uno stretto coordinamento con i proprietari dei terreni.

Le politiche e le sovvenzioni dell'UE influenzano fortemente i cambiamenti di uso del suolo su scala regionale. Un forte sostegno politico è necessario nella fase di pianificazione ed è un fattore chiave per l'attuazione delle misure previste. Un adeguato coinvolgimento dei portatori di interessi è essenziale per garantire un processo di pianificazione trasparente e condiviso che porti a misure territoriali concordate di comune accordo. Tuttavia, gli interessi personali dei proprietari terrieri possono fungere da fattore limitante se non concordano sui cambiamenti di uso del suolo proposti. Inoltre, l'armonizzazione del piano di uso del suolo con gli strumenti di pianificazione e le politiche settoriali preesistenti può essere difficile. È necessario evitare visioni e obiettivi contrastanti tra i diversi strumenti per garantire un'agevole attuazione del piano.

Le misure di alloggio e ricollocazione possono avere implicazioni per gli aspetti relativi alla giustizia (AEA, 2025). È particolarmente importante che la responsabilità per la protezione e il recupero dei rischi sia trasferita dal pubblico ai singoli e ad altri soggetti privati. Ciò può creare un onere sproporzionato per i gruppi a basso reddito o le persone con bisogni speciali.

L'integrazione degli NbS nella pianificazione dell'uso del suolo ha il potenziale per fornire particolari benefici ai gruppi vulnerabili, quando la giustizia è fondamentale per le decisioni sulla loro ubicazione. Tuttavia, può anche sollevare considerazioni critiche se, ad esempio, NbS avvantaggia in modo sproporzionato le comunità benestanti o se il verde porta alla gentrificazione. La ripartizione dei costi e dei benefici tra gli attori pubblici e privati e la società nel suo complesso è stata considerata un fattore chiave per il potenziamento degli NbS (documento tecnico CTE-AC 3/23) e ciò è particolarmente rilevante anche nella pianificazione dell'uso del suolo. La mancanza di dati solidi, le incertezze nelle proiezioni climatiche, la collaborazione efficace e la condivisione delle informazioni tra i diversi attori coinvolti rappresentano fattori limitanti comuni alla pianificazione.

Un piano di uso del suolo non è uno scopo in sé, ma uno strumento per conseguire un uso del suolo utile e sostenibile. Nessuna pianificazione dell'uso del suolo dovrebbe pertanto iniziare senza un'attenta considerazione e discussione dei mezzi finanziari e delle fonti disponibili per la sua attuazione. Senza questa sicurezza, anche un piano ben consolidato si scontrerà presto con strozzature finanziarie e non sarà possibile attuare le misure previste nel piano. Quindi la questione chiave è collegare la pianificazione con il bilancio, o ancora meglio il bilancio con la pianificazione.

Un altro aspetto del successo della pianificazione territoriale dipende dalle capacità di tutti gli attori, in particolare dell'agenzia capofila responsabile e delle istituzioni e dei gruppi che assumono le responsabilità per l'attuazione del piano. La creazione di tali capacità è spesso più complicata del previsto. Le strutture decentralizzate di pianificazione territoriale esistono spesso in tutta Europa e le responsabilità sono ripartite tra le diverse gerarchie. La capacità di tali strutture può variare notevolmente a seconda delle istituzioni, dei paesi e delle regioni. La mancanza di coordinamento istituzionale, la carenza di personale qualificato, i frequenti cambi di personale, gli squilibri tra gli incarichi accettati e le capacità disponibili e l'orientamento verso l'esecuzione piuttosto che la pianificazione sono spesso fattori limitanti per la pianificazione dell'uso del suolo.  

Le misure di pianificazione dell'uso del suolo riducono i costi dei danni escludendo alcune attività dalle zone a rischio o creando le condizioni per consentire un particolare sviluppo in tali zone. Lo Zuidplaspolder (uno dei polder più profondi dei Paesi Bassi) è stato utilizzato per un progetto di sviluppo urbano su larga scala: l'impermeabilizzazione climatica della zona mediante pianificazione territoriale ha comportato un rapporto costi/benefici più vantaggioso rispetto alle singole misure di adattamento (ad esempio alloggi a prova di alluvione e infrastrutture adeguate) (Bruin, 2013). Altri studi (ad esempio, Tröltsch, et al., 2012) indicano che è difficile effettuare una valutazione costi-benefici, anche a causa dell'elevata incertezza delle proiezioni climatiche. Un ulteriore aspetto da considerare è che il rapporto costi-benefici di una misura di adattamento basata sullo spazio può dipendere da prospettive diverse, ad esempio portando benefici per una determinata comunità, ma possibilmente riducendo il valore di determinate proprietà individuali. In Austria, ad esempio, le zone rosse (zone ad alto rischio) definite nei "piani di zone a rischio" istituiti a livello comunale per contrastare gli effetti delle frane e delle inondazioni sono state in alcuni casi ridisegnate per far fronte ai nuovi rischi dovuti ai cambiamenti climatici (ad esempio Neustift im Stubaital). Ciò rende la costruzione di case in queste aree più difficile o addirittura impossibile, con conseguente perdita di valore della proprietà.

Il costo del cambiamento di uso del suolo può comportare il costo della compensazione nel caso in cui il terreno sia espropriato, incentivi per l'adozione di misure accomodanti su base volontaria o sovvenzioni concesse in base a regolamenti obbligatori.

Al contrario, possono essere applicati anche strumenti di cattura del valore (OCSE, 2017). Ad esempio, le imposte possono essere imposte quando la suddivisione in zone dei terreni passa da "agricolo" a "sviluppabile". Si tratta di strumenti potenzialmente importanti per raccogliere fondi pubblici e migliorare l'equità delle decisioni pubbliche di pianificazione e investimento.

La pianificazione dell'uso del suolo è vincolata da norme imposte da un'ampia gamma di politiche e direttive dell'UE, tra cui la politica agricola comune, le direttive Uccelli e Habitat, la direttiva quadro sulle acque e la direttiva sulle alluvioni. Nelle zone marine e costiere la pianificazione dello spazio è disciplinata dalla direttiva sulla pianificazione dello spazio marittimo. La pianificazione dell'uso del suolo è affrontata anche dalla strategia dell'UE per la resilienza idrica, che prevede la creazione di infrastrutture verdi per migliorare la ritenzione idrica. La pianificazione territoriale può contribuire al successo dell'attuazione della direttiva quadro sulle acque, ad esempio incoraggiando la gestione sostenibile e la protezione delle risorse di acqua dolce. Un altro esempio è il raggiungimento degli obiettivi di Natura 2000 in combinazione con gli obiettivi di sviluppo attraverso la pianificazione territoriale. Ciò presenta un grande potenziale per ridurre efficacemente la perdita di biodiversità e garantire la conformità dei diversi sviluppi settoriali alla legislazione in materia di natura.

Il tempo necessario per preparare un piano regolatore è v ariable, a seconda delle normative nazionali, della tipologia del piano specifico considerato e della sua scala patial. Il tempo dipende anche dal processo partecipativo che è stato istituito e dai possibili conflitti che sorgono tra le diverse autorità e parti interessate coinvolte. Anche l'attuazione del piano è variabile e richiede in genere da 5 a 10 anni, con revisioni e aggiornamenti periodici successivi. 

L'adattamento attraverso una pianificazione territoriale che integri pienamente i cambiamenti climatici richiede una visione a lungo termine e obiettivi a lungo termine. Dovrebbe essere presa in considerazione una revisione periodica dei piani di utilizzo del suolo (ogni cinque-dieci anni), secondo un approccio flessibile e adattivo alla pianificazione territoriale, per consentire l'integrazione del progresso delle conoscenze e la revisione delle azioni sulla base del monitoraggio delle misure progressivamente attuate. La durata di un piano di utilizzo del suolo è in gran parte correlata alla durata delle misure previste, che va da due o tre decenni a più di 100 anni, ad esempio per interventi complessi volti alla protezione costiera o profondi cambiamenti nell'assegnazione della destinazione d'uso del suolo.