Infrastrutture e incentivi economici per ridurre la vulnerabilità alla siccità nei bacini del Segura e del Tago

Il Tago è il più grande bacino fluviale della penisola iberica. La sua sezione spagnola copre un'area di 55.781 km2 e ospita una popolazione di 7,2 milioni di abitanti altamente concentrati nella Grande Madrid (TRBA, 2013). Il consumo medio di acqua è pari a 2.893 milioni di m3/anno (ibid.), con una disponibilità media di risorse naturali rinnovabili pari a 10.214 milioni di m3/anno (1940/41 – 2005/06). Nonostante le significative sfide di scarsità locale (principalmente nell'Alto Tago) e l'elevata variabilità delle risorse idriche, la grave scarsità non è pervasiva e la vulnerabilità alla siccità è ancora relativamente moderata nello spartiacque.

Al contrario, il bacino del fiume Segura con un'area più piccola (19 025 km2) e una popolazione inferiore (1,98 milioni di abitanti nel 2010, con un aumento nelle stagioni di punta fino a 2,1 milioni, a seconda degli afflussi turistici) sta vivendo una crescente domanda di acqua. Nel 2010, la domanda di acqua ha raggiunto 1.760 milioni di m3 all'anno (SRBA, 2013), mentre la media delle precipitazioni rinnovabili e del deflusso negli ultimi 40 anni è stimata a soli 848 milioni di m3/anno (704 milioni di m3/anno se si considera il periodo 1980-2006) (ibid.). La composizione della domanda di acqua è trainata principalmente dal settore agricolo, che rappresenta circa l'85%; la parte restante è determinata principalmente dal consumo interno (10% del totale). La domanda industriale di acqua nel bacino del Segura è quasi trascurabile (Calatrava e Martínez-Granados, 2012).

La vulnerabilità alla carenza idrica e alla siccità è aumentata a causa dell'effetto congiunto di tre fattori trainanti: un'ampia variabilità interannuale e intraannuale dei modelli di precipitazione con implicazioni per lo sviluppo economico e sociale dipendente dall'acqua; forti incentivi all'economia che portino a un maggiore utilizzo dell'acqua a breve termine; e la relativa incapacità di attuare le risposte delle politiche pubbliche alla carenza idrica, con la conseguenza che gli obiettivi generali della politica in materia di acque non sono stati raggiunti.

La scarsità d'acqua nel bacino del Segura è parzialmente compensata dal trasferimento di acqua da bacini idrografici relativamente più abbondanti come il bacino del Tago attraverso l'infrastruttura di trasferimento dell'acqua che è in funzione dal 1978. Questi trasferimenti di acqua sono stati effettuati solo per fornire una frazione della capacità prevista di 600 milioni di m3 all'anno. Il deficit rimanente è per lo più coperto attraverso il sovrasfruttamento delle fonti di acque sotterranee (una riserva tampone), a volte attraverso l'estrazione illegale, l'acqua riutilizzata e le risorse alternative dalla desalinizzazione. È stato stimato che, anche considerando l'acqua trasferita dal bacino del Tago, la domanda di acqua nel bacino del Segura supera la disponibilità di risorse idriche rinnovabili di circa 370 milioni di m3/anno. Questo deficit è coperto principalmente da prelievi di acque sotterranee profonde non rinnovabili.

Diversi periodi di siccità estremamente intensi hanno colpito entrambi i bacini negli ultimi due decenni. Si prevede che le persistenti condizioni di scarsità d'acqua del recente passato aumenteranno di gravità se le tendenze negative delle precipitazioni e del deflusso causate dai cambiamenti climatici continueranno in futuro. Sia il quarto che il quinto rapporto di valutazione del Gruppo intergovernativo di esperti sul cambiamento climatico hanno classificato la parte meridionale della Spagna tra le parti dell'Europa che hanno maggiori probabilità di essere gravemente colpite da un cambiamento radicale delle precipitazioni. Inoltre, l'estrema variabilità dell'approvvigionamento naturale insieme alla minore capacità delle infrastrutture idriche e delle falde acquifere di immagazzinare l'acqua e stabilizzare l'approvvigionamento idrico, hanno gravemente ridotto la robustezza e la resilienza dell'intero sistema di approvvigionamento idrico e aumentato sia la probabilità che la gravità delle siccità (Gómez e Pérez, 2012). Al contrario, il valore economico generato dall'agricoltura dipendente dall'acqua è aumentato, aumentando costantemente la domanda di scarse risorse idriche.

Le attuali tendenze nell'uso dell'acqua possono essere affrontate e invertite solo mettendo in atto un'adeguata serie di incentivi. Gli incentivi economici dovranno essere elementi centrali di qualsiasi alternativa di politica idrica che si concentri maggiormente sulle cosiddette opzioni morbide di gestione delle risorse idriche piuttosto che solo su soluzioni dure (capitale fisico). Una volta esplorato appieno il potenziale di ulteriori misure infrastrutturali, come nel caso Segura, è necessario trovare alternative disponibili per abbinare l'offerta e la domanda di acqua, ridurre la scarsità d'acqua, migliorare la resilienza alla siccità e migliorare la sicurezza idrica. Questi potrebbero comprendere una combinazione di nuove alternative come la gestione della domanda di acqua, un aumento dell'efficienza tecnica con cui l'acqua viene applicata a qualsiasi uso economico e / o lo sviluppo di fonti non convenzionali come l'acqua rigenerata o desalinizzata.

In combinazione con le misure infrastrutturali già in atto, l'attuale strategia consiste nell'elaborazione e nell'attuazione di una serie di incentivi (strumenti di politica economica), nell'ambito di una combinazione complessiva di politiche. La strategia comprende anche approcci di approvvigionamento, in modo tale che le decisioni adottate dai singoli utenti dell'acqua siano compatibili con gli obiettivi generali della politica idrica, che in questo caso mira a invertire le attuali tendenze di carenza idrica e ridurre il rischio di siccità in modo da migliorare la sicurezza e la resilienza dell'acqua migliorando nel contempo la sostenibilità a lungo termine della gestione delle risorse idriche. Gli obiettivi di questi incentivi sono ridurre la vulnerabilità agli eventi meteorologici estremi e far fronte al rischio di siccità e alla scarsità d'acqua di fronte ai cambiamenti climatici previsti che suggeriscono un peggioramento della situazione attuale.

In passato sono state attuate diverse risposte all'aumento della scarsità d'acqua e del rischio di siccità. L'accento è stato posto su obiettivi strumentali quali l'aumento degli impianti di trasporto dell'acqua, lo sviluppo di nuove fonti o l'uso dell'acqua in modo più efficiente dal punto di vista tecnico, vale a dire:

• Il trasferimento d'acqua Tago-Segura: Il TSWT non è stato concepito come una misura di adattamento ai cambiamenti climatici, ma piuttosto per promuovere lo sviluppo regionale, ed è stato uno dei fattori trainanti che hanno spinto lo sviluppo dell'irrigazione. Il dibattito politico sul trasferimento si è sempre più concentrato sul fatto che abbia diffuso la scarsità d'acqua altrove piuttosto che consentire a Segura di far fronte ai suoi deficit di approvvigionamento idrico.
• Miglioramento della tecnologia di irrigazione: Il bacino del Segura è caratterizzato da tecnologie di irrigazione molto efficienti. Tuttavia, una migliore efficienza idrica ha ridotto il costo relativo dell'utilizzo dell'acqua, che a sua volta è un incentivo a utilizzare più acqua. Questo aumento del consumo di acqua supera potenzialmente qualsiasi risparmio derivante da una maggiore efficienza, dalla riduzione dei flussi fisici di ritorno e dall'aumento del consumo di energia.
• diversificazione delle fonti; come le acque sotterranee, le acque desalinizzate e le acque reflue riciclate. Gli impianti di desalinizzazione vengono utilizzati a meno di un quinto della loro capacità installata.
• Piano di gestione della siccità: Nel caso di eventi di siccità, questi piani stabiliscono vincoli più rigorosi per l'accesso all'acqua fornita pubblicamente. Tuttavia, né il piano né le autorità idriche hanno effettivamente introdotto alcuno strumento ad hoc per contrastare l'estrazione illegale di acque sotterranee.

Gli strumenti di politica economica qui proposti sono un mezzo per conseguire l'effettivo obiettivo della politica in materia di acque, che in questo caso consiste nell'invertire le attuali tendenze in materia di carenza idrica e nel ridurre il rischio di siccità, in modo da migliorare la sostenibilità a lungo termine della gestione delle risorse idriche. Questi ambiziosi obiettivi possono essere raggiunti solo a condizione che siano raggiunti anche altri obiettivi intermedi e più strumentali. Per contribuire a una gestione sostenibile delle risorse idriche, gli strumenti di politica economica devono inoltre essere coerenti (e non in contraddizione) con le finalità del recupero dei costi, in modo da garantire la sostenibilità finanziaria nella fornitura di servizi idrici e da far sì che tutti gli utenti ricevano un segnale adeguato dei costi ambientali associati all'uso dell'acqua e dei benefici che si perdono non utilizzandola. Di seguito sono riportati alcuni esempi di opportunità per rendere gli obiettivi della politica in materia di acque compatibili con il mantenimento e il miglioramento del benessere orientato al mercato:

• Aumento dell'efficienza con cui viene utilizzata l'acqua in modo che la produzione possa essere aumentata o mantenuta con pressioni inferiori sulle fonti d'acqua.
  Riallocazione dell'acqua da usi meno produttivi a usi più produttivi, in particolare all'interno del settore agricolo, in modo che il valore complessivo dei beni e dei servizi prodotti possa essere preservato o aumentato riducendo al contempo le estrazioni idriche.
• Utilizzo di risorse alternative per sostituire l'acqua dolce al fine di aumentare le capacità di adattamento nei periodi di siccità e, in particolare per il consumo domestico, la sicurezza idrica in generale.
• Introduzione di sistemi assicurativi formali forniti dal settore finanziario che ridurranno l'esposizione dei redditi degli agricoltori all'incertezza idrica.

Di seguito sono riportati i tre strumenti di base presi in considerazione:

1. sistema di fissazione dei prezzi per la sicurezza idrica; Oltre al suo contributo al recupero dei costi, la riforma proposta mira a fare dei prezzi un vero e proprio meccanismo per far corrispondere l'offerta e la domanda di acqua, anche assegnando a ciascuna fonte idrica un prezzo in funzione del suo ruolo in termini di quantità fornita e della relativa sicurezza idrica a breve e lungo termine. Il prezzo della sicurezza idrica è introdotto come meccanismo finanziario per garantire l'esistenza di riserve tampone e consentire il recupero delle falde acquifere esaurite, nonché per ridurre la domanda di acqua rispetto all'attuale scenario di riferimento.
2. assicurazione contro la siccità; Un meccanismo assicurativo fornito dai mercati finanziari (che copra le colture legnose irrigue) può favorire il trasferimento dell'onere del rischio di siccità dal settore naturale a quello finanziario. L'ipotesi principale è che stabilizzare il reddito degli agricoltori sia un modo per ridurre gli incentivi a prelevare più acqua dalle fonti sotterranee che sono già utilizzate in modo insostenibile.
3. Sistema di scambio di diritti d'uso dell'acqua: Una combinazione di mercati all'interno dei bacini per migliorare l'efficienza dell'allocazione dell'acqua a livello locale e per migliorare l'efficienza tecnica dell'uso dell'acqua, combinata con uno schema di mercato dell'acqua interbacini per trasferire l'acqua dalle aree relativamente più scarse a quelle meno scarse.

I tre strumenti di politica economica, dopo un lungo periodo di valutazione preliminare, sono attualmente in fase di attuazione. i regimi di tariffazione dell'acqua sono stati parzialmente attuati; sono stati adottati sistemi di scambio delle risorse idriche per far fronte alla carenza idrica in caso di eventi di siccità che si traducono in situazioni di emergenza; e i regimi di assicurazione contro la siccità sono attualmente in discussione a livello politico nazionale.

Per quanto riguarda la gestione infrastrutturale, l'autorità del bacino idrografico del Segura mantiene un approccio volto a rafforzare la partecipazione pubblica, in particolare per quanto riguarda le attività di pianificazione.

Per la discussione specifica sull'introduzione di strumenti di politica economica per la gestione della domanda di acqua, sono state agevolate le consultazioni delle parti interessate attraverso una serie di riunioni con gruppi di parti interessate selezionati e integrate da conferenze telefoniche e web. Più di 100 parti interessate sono state attivamente coinvolte nel processo volto a progettare gli strumenti di politica economica. I principali attori coinvolti sono stati: autorità nazionali, autorità dei bacini idrografici, membri del mondo accademico, irrigatori, associazioni di consumatori, compagnie di assicurazione, ONG ed esperti internazionali. Le riunioni si sono tenute a Madrid nell'aprile 2012, nel novembre 2012, nell'aprile 2013 e nel giugno 2013 e si sono incentrate sulla valutazione dei tre strumenti di politica economica considerati.

Per quanto riguarda le strategie tradizionali, come l'aumento delle strutture di trasporto per via d'acqua, lo sviluppo di nuove fonti o un uso tecnicamente più efficiente dell'acqua, se valutate separatamente e rispetto a questi obiettivi tecnici, tali alternative hanno avuto successo. L'infrastruttura attuale consente la riallocazione di quantità significative di acqua; esistono già fonti alternative o non convenzionali che potrebbero fornire servizi idrici significativi e affidabili; e l'uso dell'acqua, in particolare nelle zone in cui l'acqua è più scarsa, è vicino agli standard delle migliori tecnologie disponibili. Nello stesso senso, i piani di gestione della siccità sono riusciti a stabilire vincoli idrici contingenti sulle risorse controllate dall'autorità idrica e sembrano avanzare da risposte reattive, discrezionali e di emergenza verso una nuova risposta anticipata, contingente e pianificata ai rischi idrici.

Sfortunatamente, il continuo adeguamento del lato dell'offerta non favorisce una riduzione della domanda di acqua. Si è ipotizzato che il costo sociale ed economico di lasciare incustodita la maggior parte del fabbisogno idrico sarebbe troppo elevato; inoltre, all'epoca non erano disponibili né piani di gestione nazionali né risorse idriche alternative. Al fine di espandere l'offerta, è stato approvato un sovrasfruttamento controllato e temporale delle falde acquifere. Il risultato ambientale è stato chiaro: i ritiri nel periodo 1989-1993 sono ammontati a 148 milioni di m3/anno; questi sono diventati più di 314 milioni di m3/anno nel periodo 1993-1995, il che significa un aumento del 112% del sovrasfruttamento.

Sebbene tali politiche abbiano reso possibili nuovi sviluppi dell'irrigazione e abbiano contribuito a rinvigorire l'economia locale stabilizzando la popolazione nelle zone rurali, hanno anche causato gravi problemi ambientali, come l'esaurimento delle falde acquifere e la distruzione degli ecosistemi fluviali (ad esempio, il fiume Segura, un tempo perenne, non raggiunge ora il Mar Mediterraneo durante la maggior parte dell'anno). Partecipando alla Segura River Basin Authority (SRBA, 2013), 14 corpi idrici sotterranei sono stati ufficialmente dichiarati sovrasfruttati nel Segura; mentre altri 10 corpi idrici sotterranei sono in procinto di ottenere una dichiarazione ufficiale di sovrasfruttamento delle falde acquifere.

L'insieme proposto di strumenti di politica economica ha il potenziale per essere estremamente efficiente nel controllare e contenere l'aumento della domanda, ma le soluzioni proposte per affrontare le sfide della politica idrica nel Segura e nel Tago comportano notevoli costi di transazione e trasformazione. Tuttavia, rispetto alle tradizionali alternative basate sulle infrastrutture, le scelte proposte non riguardano in modo intensivo i costi di trasformazione (del capitale fisso, della gestione e della manutenzione), ma piuttosto i costi di transazione (comprese le informazioni, la contrattazione, il monitoraggio, l'applicazione, ecc.) (Williamson, 2000; Nord, 1990, 1994; Ostrom, 1990).

Gli interventi infrastrutturali attuati negli ultimi decenni hanno guidato lo sviluppo economico di questa zona della Spagna, caratterizzata principalmente da un'economia agricola. Sfortunatamente, piuttosto che risolvere un problema di scarsità d'acqua, l'insieme delle infrastrutture è diventato un motore per migliorare l'adozione di pratiche agricole insostenibili (per questa regione semi-arida) e per un massiccio sviluppo urbano lungo le aree costiere. Un ulteriore aumento dell'approvvigionamento idrico da fonti esterne, principalmente attraverso la costruzione di nuovi impianti di desalinizzazione, ha rappresentato un grande investimento economico, eppure meno di un quinto della loro capacità installata viene effettivamente utilizzata a causa del suo elevato costo unitario (da 4 a 5 volte superiore rispetto alle acque sotterranee). La gestione della domanda, attraverso strumenti di politica economica sotto forma di tariffazione dell'acqua o sistemi di scambio dell'acqua, è una delle soluzioni più efficaci sotto il profilo dei costi per un'allocazione più efficiente delle risorse idriche tra gli utenti.

Sebbene il prezzo medio dell'acqua sfusa per l'agricoltura nel bacino del Segura sia il più alto in Spagna (0,096 EUR/m3 per le fonti idriche convenzionali, quasi il doppio della media spagnola di 0,05 EUR/m3) (SRBA, 2013d; Maestu e Villar, 2007), questo prezzo riflette solo il costo finanziario più elevato dell'approvvigionamento idrico in quel distretto idrografico rispetto ad altri bacini in Spagna. Il prezzo è determinato, in parte, dal costo delle infrastrutture che sono state costruite nel tempo per ridurre al minimo la scarsità d'acqua nella zona. Tuttavia, questo prezzo non tiene conto né del valore della scarsità della risorsa né dei costi ambientali dell'approvvigionamento idrico, che, se presi in considerazione, aumenterebbero significativamente il prezzo dell'acqua. Inoltre, il prezzo dell’acqua osservato non è nemmeno sufficientemente elevato da garantire il recupero integrale dei costi, con tassi di recupero dei costi compresi tra il 54,08 % per le risorse idriche superficiali all’interno del bacino e l’80,82 % per il trasferimento dell’acqua del Tagus Segura (Maestu e Villar, op. cit.). Questa situazione è ancora più sorprendente se si considera che la maggior parte di questi investimenti erano in ultima analisi volti a garantire la sicurezza idrica in agricoltura, un'impresa privata. Questo da solo potrebbe giustificare un aumento dei prezzi sulla base del recupero dei costi, come richiesto dalla direttiva quadro comunitaria sulle acque. D'altro canto, desta ulteriore preoccupazione il fatto che tale politica possa avere effetti negativi sull'economia locale, che dipende fortemente dall'agricoltura.

La riprogettazione dei prezzi dell'acqua ha lo scopo di affrontare una questione critica: quanto dovrebbero aumentare gli attuali prezzi dell'acqua per garantire l'approvvigionamento idrico nei periodi di siccità. Il sistema di sicurezza dei prezzi dell'acqua proposto funziona come un meccanismo di ripartizione dei costi tra coloro che sono interessati ad avere un approvvigionamento idrico sicuro.

L'analisi sull'assicurazione contro la siccità mostra che, tra l'equo premio di rischio e la disponibilità a pagare degli agricoltori avversi al rischio, vi è spazio per sistemi assicurativi che stabilizzerebbero il reddito e ridurrebbero gli incentivi allo sfruttamento eccessivo delle acque sotterranee durante i periodi di siccità. L'addebito alle famiglie dei costi di capitale degli impianti di desalinizzazione avrebbe un effetto trascurabile sul fabbisogno idrico delle famiglie (stimato in meno dello 0,7%). La sicurezza dell'acqua urbana attraverso la desalinizzazione aumenta la disponibilità e la sicurezza dell'acqua per l'agricoltura, il che si traduce in una ridotta variabilità del reddito, un'occupazione stabile e collegamenti positivi in altri settori economici (ad esempio l'agroindustria). Questo fornisce la logica per la condivisione dei costi.

Il commercio dei diritti di utilizzo dell'acqua è stato progettato sulla base di un'analisi delle reali opportunità di trasferimento dell'acqua tra i diversi utenti. Tale analisi comprendeva l’individuazione dei costi operativi impliciti in tali operazioni e l’analisi degli effetti di terzi. Anche ignorando altri costi di transazione, questa analisi mostra che le opportunità per lo scambio di acqua decadono con la distanza man mano che aumentano i costi di trasporto. Né i costi di trasporto né gli effetti di terzi sono molto significativi quando l'acqua è scambiata su base locale tra utenti dello stesso tipo (ossia irrigatori all'interno dello stesso distretto di irrigazione).

La direttiva quadro sulle acque stabilisce esplicitamente che la tariffazione dell'acqua deve essere utilizzata come incentivo per adeguare la domanda di acqua alle norme ambientali dell'UE, in particolare in aree sovrasfruttate come l'SRB (CE, 2000). Prezzi più elevati per le fonti idriche convenzionali in agricoltura possono migliorare lo stato dei corpi idrici nell’SRB in due modi. Da un lato, possono ridurre il reddito atteso e quindi limitare la domanda di acqua da colture a bassa produttività; dall'altro, favoriscono la sostituzione delle fonti idriche convenzionali sovrasfruttate con fonti non convenzionali in gran parte inattive.

Il piano dell'UE per la salvaguardia delle acque europee considera la tariffazione dell'acqua "un potente strumento di sensibilizzazione/sensibilizzazione per i consumatori e combina benefici ambientali ed economici, stimolando nel contempo l'innovazione" (COM, 2012). Includendo i costi ambientali e delle risorse nelle tariffe dei servizi idrici, il requisito della direttiva quadro dell'UE sulle acque in materia di costi/recupero punta a istituire un sistema di tariffazione che affronti meglio le esternalità ambientali.

Il quadro giuridico che disciplina il sistema di assicurazione agricola in Spagna è stabilito nella legge 87/1978 del 28 dicembre, sulle assicurazioni agricole combinate, e nel decreto governativo 2329/1979 del 14 settembre, che approva il regolamento per l'applicazione della legge. La strategia dell'UE di adattamento ai cambiamenti climatici, pubblicata nell'aprile 2013, mira a incoraggiare lo sviluppo e l'attuazione di azioni di adattamento da parte degli Stati membri, con particolare attenzione alle opzioni vantaggiose per tutti, a basso costo e senza rimpianti. Tra le azioni da promuovere nell'ambito della sua strategia di adattamento, la Commissione ha incluso l'espansione dei prodotti assicurativi e di altri prodotti finanziari nel contesto delle catastrofi naturali e provocate dall'uomo (COM, 2013).

La riforma della legge spagnola sull'acqua del 1999 (legge 46/1999, BOE 14-12-1999) ha introdotto i cosiddetti contratti di locazione (contratos de cesión) e le banche idriche (centros de intercambio) che hanno aperto la strada a determinati trasferimenti di diritti sull'acqua per un determinato periodo di tempo, compresa una compensazione pecuniaria. Il contratto di trasferimento per i diritti esclusivi di utilizzo dell'acqua sulle acque di dominio pubblico è disciplinato dagli articoli 67 e successivi della legge sulle acque, approvata con decreto governativo 1/2001, del 20 luglio 2001 (Vázquez, 2010).

Le misure strutturali sono già state attuate. Gli strumenti di politica economica descritti sono attualmente in fase di attuazione. La piena attuazione degli strumenti di politica economica è prevista entro un ragionevole lasso di tempo di un decennio.

Le strategie infrastrutturali sono già operative da oltre 40 anni e se ben mantenute garantiranno il loro funzionamento anche in futuro. Gli EPI, se gestiti correttamente, potrebbero modificare in modo significativo l'utilizzo della risorsa idrica nell'area.

Carlos Mario Gómez Gómez
University of Alcalá, Madrid, Spain
E-mail: mario.gomez@uah.es

Gonzalo Delacámara
IMDEA Water Foundation, Madrid, Spain.
E-mail: gonzalo.delacamara@imdea.org

Jesus García Martínez,
Head of the Planning Office, Segura River Basin Authority
E-mail: jesus.garcia@chsegura.es