Odporne planowanie przestrzenne

Zintegrowane planowanie przestrzenne to strategia przestrzenna mająca na celu przydzielenie gruntów do różnych celów, równoważąca wartości gospodarcze, społeczne i środowiskowe na szczeblu krajowym lub niższym niż krajowy. Jest to proces wspierania decydentów i użytkowników gruntów w wyborze najlepszej kombinacji użytkowania gruntów, aby ostatecznie zaspokoić wielorakie potrzeby ludzi, przy jednoczesnej ochronie zasobów naturalnych i usług ekosystemowych. Planowanie przestrzenne jest dobrze skonsolidowanym podejściem i kluczowym instrumentem służącym łagodzeniu sprzecznych interesów w zakresie gruntów między grupami, społecznościami i odrębnymi użytkownikami. Jest on również wykorzystywany do rozwiązywania konfliktów między tradycyjnymi posiadaczami praw a organami państwowymi lub przedsiębiorstwami prywatnymi. Zintegrowane planowanie przestrzenne zazwyczaj odnosi się do takich kwestii, jak wzrost liczby ludności, zwiększenie konkurencyjnego wykorzystania ograniczonych zasobów przez różne podmioty, degradacja gruntów i niezrównoważony rozwój obszarów miejskich. Zmiana klimatu stanowi dodatkowe wyzwanie dla planowania przestrzennego, które kumuluje się z innymi planami niezwiązanymi z klimatem. Zintegrowane planowanie przestrzenne, które w pełni uwzględnia zmianę klimatu, może pomóc w zapobieganiu skutkom zmiany klimatu spowodowanym powodziami, suszą, niedoborem wody, pożarami lasów i stresem cieplnym, a także zmniejszyć narażenie cennych aktywów na ryzyko związane z takimi zagrożeniami. Strategiczne planowanie przestrzenne może być również przydatne do zapobiegania skutkom innych klęsk żywiołowych, które są zarówno związane z klimatem, jak i niezwiązane z klimatem, oraz do ograniczania tych skutków. Na przykład planowanie przestrzenne jest przydatne w przypadku lawin śnieżnych, na przykład w Szwajcarii i Austrii, gdzie podział na strefy jest wykorzystywany do ograniczania nowych budynków na obszarach podatnych na lawiny.

Innymi słowy, dzięki planowaniu przestrzennemu samorządy lokalne i regionalne mogą zwiększyć swoją odporność na poważne zmiany klimatu i zapewnić społecznościom wbudowane mechanizmy radzenia sobie z takimi zmianami i łagodzenia ich skutków. Zintegrowane planowanie przestrzenne, które w pełni uwzględnia i uwzględnia skutki zmiany klimatu, wymaga bardziej strategicznego i długoterminowego podejścia w porównaniu z tradycyjnym planowaniem przestrzennym. Aby odpowiednio uwzględnić zmianę klimatu w planowaniu przestrzennym, do bazy wiedzy w procesie planowania należy włączyć mapowanie wrażliwości obecnych i przyszłych warunków klimatycznych. Po zidentyfikowaniu stref najbardziej narażonych można określić alternatywne zastosowania i warianty przystosowania przestrzennego dla tych obszarów, omówić je z zainteresowanymi stronami i uzgodnić przy wsparciu ekspertów (np. z sektorów różnorodności biologicznej, leśnictwa i rolnictwa). 

Narzędzia planowania mogą być wykorzystywane do ograniczania ryzyka klimatycznego na różne sposoby, w tym: (i) ograniczenie rozwoju obszarów podatnych na zagrożenia w celu zapobiegania ryzyku (środki ograniczające); (ii) dostosowanie środowiska zbudowanego do szeregu klęsk żywiołowych (środki dostosowawcze); (iii) odbudowa ekosystemów naturalnych, które również odgrywają rolę w ochronie społeczności przed zagrożeniami (rozwiązania oparte na zasobach przyrody).

Środki mające na celu uniknięcie lub zminimalizowanie narażenia cennych elementów na zmianę klimatu zazwyczaj obejmują podział na strefy, przepisy budowlane (takie jak minimalne wysokości pięter i środki wodoodporności), pozwolenia na użytkowanie gruntów i nabywanie gruntów w celu przejęcia kontroli nad ich użytkowaniem w celu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi. Rozwiązania oparte na zasobach przyrody na potrzeby planowania przestrzennego mogą na przykład obejmować odbudowę wydm przybrzeżnych w celu buforowania efektów burzy przybrzeżnej, łączenie obszarów zielonych w celu zmniejszenia fragmentacji, rozszerzanie obszarów chronionych w celu zachowania odporności przyrody na zmianę klimatu, przekształcanie obszarów zabudowanych w obszary zielone w miastach.

Zintegrowane plany zagospodarowania przestrzennego mogą również mieć szerszy wpływ na pokrycie terenu, np. planowanie zalesiania i ponownego zalesiania, ochronę i odbudowę ekosystemów (np. terenów podmokłych i rzek) oraz obszarów retencji wody na obszarach wiejskich lub miejskich.

Planowanie zagospodarowania przestrzennego może wreszcie obejmować przenoszenie osób, infrastruktury, domów i przedsiębiorstw z dala od wrażliwych lokalizacji, aby uniknąć ryzyka. Zarządzane odwrót mogą być stosowane w warunkach przed i po katastrofie w celu zmniejszenia narażenia na zagrożenia naturalne, gdy nie jest możliwe wdrożenie środków strukturalnych lub ich koszty są zbyt wysokie.

Zintegrowane planowanie przestrzenne powinno określać strategiczne kierunki, w których w miarę możliwości priorytetowo traktuje się przyjęcie ekologicznych rozwiązań opartych na zasobach przyrody. W tym przypadku można uzyskać wiele dodatkowych korzyści dla środowiska i społeczeństwa, w tym na przykład możliwości rekreacyjne, warunki życia i dobrostan, zwłaszcza w systemach miejskich, zwiększenie różnorodności biologicznej i świadczenie usług ekosystemowych. Planowanie przestrzenne powinno również kształcić zainteresowane strony i decydentów w zakresie zagrożeń i możliwości związanych ze zmianą klimatu, wspierając dialog i konsensus w sprawie środków przystosowawczych.

W planowanie zagospodarowania przestrzennego zaangażowane są różne organy administracyjne działające na szczeblu lokalnym, niższym niż krajowy lub krajowym; wszystkie z nich mają różne kompetencje i obowiązki. Poziom krajowy zazwyczaj podchodzi do kwestii z „makroperspektywy”, biorąc pod uwagę rozwój całego kraju; szczebel niższy niż krajowy promuje „mezoperspektywy”, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii regionalnych; a szczeble gminne mają „mikroperspektywy”, koncentrujące się głównie na rozwoju społeczności w ich gminie (GIZ, 2011). Jeśli chodzi o planowanie adaptacji, poziomy te muszą zostać dostosowane, iść we wspólnym kierunku. Może to być trudne ze względu na możliwe sprzeczne wizje i interesy.  

Ponadto skuteczne planowanie wymaga wkładu wielu różnych podmiotów i sektorów, takich jak rolnictwo, leśnictwo, mieszkalnictwo, transport, energia, środowisko i bardzo często osoby prywatne. Konwencjonalne (odgórne) podejścia do planowania często odniosły bardzo niewielki sukces ze względu na brak dialogu i koordynacji. Uczestnictwo uznano za kluczowy czynnik skutecznego planowania przestrzennego. Obejmuje on komunikację i współpracę między wszystkimi zaangażowanymi podmiotami. Udział zainteresowanych stron powinien zapewniać wszystkim uczestnikom możliwość formułowania swoich interesów i celów w ramach dialogu, na etapie projektowania, planowania i wdrażania procesu planowania przestrzennego. Ta forma planowania kładzie nacisk na wspólne uczenie się przez i z lokalną lub regionalną populacją/zainteresowanymi stronami. Pełne zaangażowanie zainteresowanych stron ma zasadnicze znaczenie dla określenia przyszłej wizji, ustalenia priorytetów w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu i zmniejszania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi, unikania/minimalizowania konfliktów między sektorami oraz umożliwienia synergii.

Jest to szczególnie istotne, jeżeli planowanie przestrzenne wiąże się z przeniesieniem ludności i infrastruktury, ponieważ jest to ściśle związane z prawami własności prywatnej i wymaga ścisłej koordynacji z właścicielami gruntów.

Polityka i dotacje UE silnie wpływają na zmiany użytkowania gruntów w skali regionalnej. Silne wsparcie polityczne jest niezbędne na etapie planowania i stanowi kluczowy czynnik wdrażania planowanych środków. Właściwe zaangażowanie zainteresowanych stron ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia przejrzystego i wspólnego procesu planowania prowadzącego do wspólnie uzgodnionych środków przestrzennych. Osobiste interesy właścicieli gruntów mogą jednak stanowić czynnik ograniczający, jeżeli nie zgadzają się oni co do proponowanych zmian sposobu użytkowania gruntów. Ponadto harmonizacja planu zagospodarowania przestrzennego z istniejącymi wcześniej instrumentami planowania i politykami sektorowymi może stanowić wyzwanie. Aby zapewnić sprawną realizację planu, należy unikać sprzecznych wizji i celów różnych instrumentów.

Środki dotyczące zakwaterowania i relokacji mogą mieć wpływ na aspekty wymiaru sprawiedliwości (EEA, 2025). Jest to szczególnie istotne, jeżeli odpowiedzialność za ochronę przed ryzykiem i usuwanie jego skutków zostanie przeniesiona ze społeczeństwa na osoby fizyczne i inne podmioty prywatne. Może to w nieproporcjonalny sposób stanowić obciążenie dla grup o niższych dochodach lub osób o specjalnych potrzebach.

Włączenie NbS do planowania przestrzennego może przynieść szczególne korzyści słabszym grupom społecznym, gdy sprawiedliwość ma kluczowe znaczenie dla decyzji dotyczących ich lokalizacji. Może jednak również budzić krytyczne uwagi, jeżeli np. NbS przynosi nieproporcjonalne korzyści zamożnym społecznościom lub jeżeli zieleń prowadzi do gentryfikacji. Rozkład kosztów i korzyści między podmiotami prywatnymi i publicznymi oraz społeczeństwem jako całością uznano za kluczowy czynnik zwiększania skali NbS (dokument techniczny ETC-CA 3/23), co jest szczególnie istotne również w planowaniu przestrzennym. Brak solidnych danych, niepewność co do prognoz klimatycznych, skuteczna współpraca i wymiana informacji między różnymi zaangażowanymi podmiotami stanowią wspólne czynniki ograniczające planowanie.

Plan zagospodarowania przestrzennego nie jest celem samym w sobie, lecz instrumentem służącym osiągnięciu użytecznego i zrównoważonego użytkowania gruntów. Nie należy zatem rozpoczynać planowania przestrzennego bez dogłębnego rozważenia i omówienia dostępnych środków finansowych i źródeł na jego wdrożenie. Bez tego zabezpieczenia nawet dobrze ugruntowany plan wkrótce napotka wąskie gardła finansowe, a wdrożenie środków przewidzianych w planie nie będzie możliwe. Kluczową kwestią jest zatem powiązanie planowania z budżetowaniem – lub jeszcze lepsze budżetowanie z planowaniem.

Inny aspekt powodzenia planowania przestrzennego zależy od zdolności wszystkich podmiotów, w szczególności odpowiedzialnej agencji wiodącej oraz tych instytucji i grup, które przejmują odpowiedzialność za realizację planu. Ustanowienie tych zdolności jest często bardziej skomplikowane niż oczekiwano. Zdecentralizowane struktury planowania przestrzennego często istnieją w całej Europie, a obowiązki są rozłożone na różne hierarchie. Zdolności tych struktur mogą się znacznie różnić w zależności od instytucji, krajów i regionów. Brak koordynacji instytucjonalnej, niewystarczające kwalifikacje personelu, częste zmiany personelu, nierównowaga między przyjętymi zadaniami a dostępnymi zdolnościami oraz ukierunkowanie na realizację zamiast planowania często ograniczają planowanie przestrzenne.  

Środki planowania przestrzennego zmniejszają koszty szkód poprzez wyłączenie niektórych działań z obszarów ryzyka lub zapewnienie warunków, w których można zezwolić na konkretny rozwój na tych obszarach. Polder Zuidplaspolder (jeden z najgłębszych polderów w Holandii) został wykorzystany do realizacji dużego projektu urbanistycznego: uodparnianie obszaru na klimat za pomocą planowania przestrzennego skutkowało korzystniejszym stosunkiem kosztów do korzyści niż pojedyncze środki przystosowawcze (np. zabudowa odporna na powodzie i dostosowana infrastruktura) (Bruin, 2013 r.). Inne badania (np. Tröltsch i in., 2012 r.) wskazują, że ocena kosztów i korzyści jest trudna do przeprowadzenia, również ze względu na dużą niepewność prognoz klimatycznych. Kolejnym aspektem, który należy wziąć pod uwagę, jest to, że stosunek korzyści do kosztów przestrzennego środka adaptacyjnego może zależeć od różnych perspektyw, na przykład prowadząc do korzyści dla danej społeczności, ale ewentualnie zmniejszając wartość niektórych indywidualnych właściwości. Na przykład w Austrii strefy czerwone (strefy wysokiego ryzyka), które zdefiniowano w „planach dotyczących stref zagrożenia” ustanowionych na szczeblu gminnym w celu przeciwdziałania skutkom osuwisk i powodzi, zostały w niektórych przypadkach przeprojektowane, aby poradzić sobie z nowymi zagrożeniami wynikającymi ze zmiany klimatu (np. Neustift im Stubaital). To sprawia, że budowa domów w tych obszarach jest trudniejsza, a nawet niemożliwa, co powoduje utratę wartości nieruchomości.

Koszt zmiany użytkowania gruntów może wiązać się z kosztami rekompensaty w przypadku wywłaszczenia gruntów, zachętami do dobrowolnego przyjmowania środków lub dotacjami przyznawanymi na podstawie obowiązkowych przepisów.

Z drugiej strony można również stosować instrumenty przechwytywania wartości (OECD, 2017 r.). Na przykład podatki mogą być nakładane w przypadku zmiany podziału gruntów z „rolniczych” na „rozwojowe”. Są one potencjalnie ważnymi instrumentami służącymi pozyskiwaniu funduszy publicznych i poprawie sprawiedliwości w planowaniu publicznym i podejmowaniu decyzji inwestycyjnych.

Planowanie przestrzenne jest ograniczone przepisami narzuconymi w ramach wielu różnych polityk i dyrektyw UE, w tym wspólnej polityki rolnej, dyrektywy ptasiej i siedliskowej, ramowej dyrektywy wodnej i dyrektywy powodziowej. W obszarach morskich i przybrzeżnych planowanie przestrzenne reguluje dyrektywa w sprawie planowania przestrzennego obszarów morskich. Planowanie zagospodarowania przestrzennego jest również uwzględnione w strategii UE na rzecz odporności wodnej, która przewiduje utworzenie zielonej infrastruktury w celu poprawy retencji wody. Planowanie przestrzenne może przyczynić się do pomyślnego wdrożenia ramowej dyrektywy wodnej, na przykład poprzez zachęcanie do zrównoważonego zarządzania zasobami słodkowodnymi i ich ochrony. Innym przykładem jest osiągnięcie celów sieci Natura 2000 w połączeniu z celami rozwoju poprzez planowanie przestrzenne. Ma to ogromny potencjał w zakresie skutecznego ograniczania utraty różnorodności biologicznej i zapewniania zgodności różnych zmian sektorowych z prawodawstwem dotyczącym przyrody.

Czas potrzebny na przygotowanie planu zagospodarowania przestrzennego jest wystarczający, w zależności od przepisów krajowych, typologii konkretnego rozpatrywanego planu i jego skali pacyficznej. Czas zależy również od procesu partycypacyjnego, który został ustanowiony, oraz od ewentualnych konfliktów między różnymi zaangażowanymi organami i zainteresowanymi stronami. Realizacja planu jest również zmienna i zazwyczaj wymaga od 5 do 10 lat, z okresowymi kolejnymi zmianami i aktualizacjami. 

Przystosowanie się do zmiany klimatu poprzez planowanie przestrzenne, które w pełni uwzględnia zmianę klimatu, wymaga długoterminowej wizji i długoterminowych celów. Należy rozważyć okresowy przegląd planów zagospodarowania przestrzennego (co pięć do dziesięciu lat), zgodnie z elastycznym i adaptacyjnym podejściem do planowania przestrzennego, aby umożliwić uwzględnienie postępu wiedzy i przeglądu działań w oparciu o monitorowanie stopniowo wdrażanych środków. Okres obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego jest w dużej mierze związany z okresem obowiązywania planowanych środków, wynoszącym od dwóch lub trzech dekad do ponad 100 lat, na przykład w przypadku złożonych interwencji mających na celu ochronę obszarów przybrzeżnych lub głębokich zmian w przydziale użytkowania gruntów.