Odporne planowanie przestrzenne

Zintegrowane planowanie przestrzenne to strategia przestrzenna mająca na celu przydzielenie gruntów do różnych celów, równoważąca wartości gospodarcze, społeczne i środowiskowe na szczeblu krajowym lub niższym niż krajowy. Jest to proces wspierania decydentów i użytkowników gruntów w wyborze najlepszej kombinacji użytkowania gruntów, aby ostatecznie zaspokoić wielorakie potrzeby ludzi, przy jednoczesnej ochronie zasobów naturalnych i usług ekosystemowych. Planowanie przestrzenne jest dobrze skonsolidowanym podejściem i kluczowym instrumentem służącym łagodzeniu sprzecznych interesów w zakresie gruntów między grupami, społecznościami i odrębnymi użytkownikami, a także między tradycyjnymi posiadaczami praw a organami państwowymi lub przedsiębiorstwami prywatnymi. Zintegrowane planowanie przestrzenne zazwyczaj odnosi się do takich kwestii, jak wzrost liczby ludności, zwiększenie konkurencyjnego wykorzystania ograniczonych zasobów przez różne podmioty, degradacja gruntów i niezrównoważony rozwój obszarów miejskich. Zmiana klimatu stanowi dodatkowe wyzwanie dla planowania przestrzennego, które kumuluje się z planowaniem niezwiązanym z klimatem. Zintegrowane planowanie użytkowania, które w pełni uwzględnia zmianę klimatu, może pomóc w zapobieganiu skutkom zmiany klimatu spowodowanym powodziami, suszą, niedoborem wody i stresem cieplnym, a także w zmniejszeniu narażenia cennych aktywów na ryzyko związane z takimi zagrożeniami. Strategiczne planowanie przestrzenne może być również przydatne do zapobiegania skutkom innych klęsk żywiołowych, które są zarówno związane z klimatem, jak i niezwiązane z klimatem, oraz do ograniczania tych skutków. Na przykład planowanie przestrzenne jest przydatne w przypadku lawin śnieżnych, na przykład w Szwajcarii i Austrii, gdzie podział na strefy jest wykorzystywany do ograniczania nowych budynków na obszarach podatnych na lawiny.

Innymi słowy, dzięki planowaniu przestrzennemu samorządy lokalne i regionalne mogą zwiększyć swoją odporność na poważne zmiany klimatu i zapewnić społecznościom wbudowane mechanizmy radzenia sobie z takimi zmianami i łagodzenia ich skutków. Zintegrowane planowanie przestrzenne, które w pełni uwzględnia i uwzględnia skutki zmiany klimatu, wymaga bardziej strategicznego i długoterminowego podejścia w porównaniu z tradycyjnym planowaniem przestrzennym. Aby odpowiednio uwzględnić zmianę klimatu w planowaniu przestrzennym, do bazy wiedzy w procesie planowania należy włączyć mapowanie wrażliwości obecnych i przyszłych warunków klimatycznych. Po zidentyfikowaniu stref najbardziej narażonych można określić alternatywne zastosowania i warianty przystosowania przestrzennego dla tych obszarów, omówić je z zainteresowanymi stronami i uzgodnić przy wsparciu ekspertów (np. z sektorów różnorodności biologicznej, leśnictwa i rolnictwa). 

Narzędzia planowania mogą być wykorzystywane do ograniczania ryzyka klimatycznego na różne sposoby, w tym: (i) ograniczanie rozwoju obszarów narażonych na zagrożenia; (ii) zapewnienie odporności środowiska zbudowanego na szereg klęsk żywiołowych; (iii) pomoc w zachowaniu ekosystemów naturalnych chroniących społeczności przed zagrożeniami (na przykład wydmy, które buforują skutki burzy przybrzeżnej), (iv) promowanie środków przystosowawczych opartych na zasobach przyrody oraz (iv) edukowanie zainteresowanych stron i decydentów na temat zagrożeń i możliwości oraz wspieranie dialogu na temat przystosowania się do zmiany klimatu. Środki mające na celu uniknięcie narażenia cennych elementów na ryzyko związane z klimatem zazwyczaj obejmują podział na strefy, przepisy budowlane (takie jak minimalna wysokość podłogi i środki wodoodporności) oraz pozwolenia na użytkowanie gruntów. Zintegrowane plany użytkowania gruntów mogą również w szerszym zakresie dotyczyć pokrycia terenu, np. planowania zalesiania i ponownego zalesiania, ochrony i odbudowy ekosystemów (np. terenów podmokłych i rzek) oraz obszarów retencji wody na obszarach wiejskich lub miejskich. Zintegrowane planowanie przestrzenne powinno określać strategiczne kierunki, w których w miarę możliwości priorytetowo traktuje się przyjęcie ekologicznych rozwiązań opartych na zasobach przyrody. W tym przypadku można uzyskać wiele dodatkowych korzyści dla środowiska i społeczeństwa, w tym na przykład możliwości rekreacyjne, warunki życia i dobrostan, zwłaszcza w systemach miejskich, zwiększenie różnorodności biologicznej i świadczenie usług ekosystemowych. 

W planowanie zagospodarowania przestrzennego zaangażowane są różne organy administracyjne działające na szczeblu lokalnym, niższym niż krajowy lub krajowym; wszystkie z nich mają różne kompetencje i obowiązki. Poziom krajowy zazwyczaj podchodzi do kwestii z „makroperspektywy”, biorąc pod uwagę rozwój całego kraju; szczebel niższy niż krajowy promuje „mezoperspektywy”, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii regionalnych; a szczeble gminne mają „mikroperspektywy”, koncentrujące się głównie na rozwoju społeczności w ich gminie (GIZ, 2011). Jeśli chodzi o planowanie adaptacji, poziomy te muszą zostać dostosowane, iść we wspólnym kierunku. Może to stanowić wyzwanie ze względu na możliwe sprzeczne wizje i interesy. 

Ponadto skuteczne planowanie wymaga wkładu wielu różnych podmiotów i sektorów, takich jak rolnictwo, leśnictwo, mieszkalnictwo, transport, energia, środowisko i bardzo często osoby prywatne. Z dotychczasowych doświadczeń wynika, że konwencjonalne (odgórne) podejścia do planowania odniosły bardzo niewielki sukces ze względu na brak dialogu i koordynacji – uczestnictwo uznano za kluczowy czynnik skutecznego planowania przestrzennego. Obejmuje on komunikację i współpracę między wszystkimi zaangażowanymi podmiotami. Udział zainteresowanych stron powinien zapewniać wszystkim uczestnikom możliwość formułowania swoich interesów i celów w ramach dialogu, na etapie projektowania, planowania i wdrażania procesu planowania przestrzennego. Ta forma planowania kładzie nacisk na wspólne uczenie się przez i z lokalną lub regionalną populacją/zainteresowanymi stronami. Pełne zaangażowanie zainteresowanych stron ma zasadnicze znaczenie dla określenia przyszłej wizji, ustalenia priorytetów w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu i zmniejszania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi, unikania/minimalizowania konfliktów między sektorami oraz umożliwienia synergii. 

Polityka i dotacje UE silnie wpływają na zmiany użytkowania gruntów w skali regionalnej. Silne wsparcie polityczne jest niezbędne na etapie planowania i stanowi kluczowy czynnik wdrażania planowanych środków. Właściwe zaangażowanie zainteresowanych stron ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia przejrzystego i wspólnego procesu planowania prowadzącego do wspólnie uzgodnionych środków przestrzennych. Osobiste interesy właścicieli gruntów mogą jednak stanowić czynnik ograniczający, jeżeli nie zgadzają się oni co do proponowanych zmian sposobu użytkowania gruntów. Ponadto harmonizacja planu zagospodarowania przestrzennego z istniejącymi wcześniej instrumentami planowania i politykami sektorowymi może stanowić wyzwanie. Aby zapewnić sprawną realizację planu, należy unikać sprzecznych wizji i celów różnych instrumentów. 

Brak solidnych danych, niepewność co do prognoz klimatycznych, skuteczna współpraca i wymiana informacji między różnymi zaangażowanymi podmiotami stanowią wspólne czynniki ograniczające planowanie. 

Plan zagospodarowania przestrzennego nie jest celem samym w sobie, lecz instrumentem służącym osiągnięciu użytecznego i zrównoważonego użytkowania gruntów. Nie należy zatem rozpoczynać planowania przestrzennego bez dogłębnego rozważenia i omówienia dostępnych środków finansowych i źródeł na jego wdrożenie. Bez tego zabezpieczenia nawet dobrze ugruntowany plan wkrótce napotka wąskie gardła finansowe, a wdrożenie środków przewidzianych w planie nie będzie możliwe. Kluczową kwestią jest zatem powiązanie planowania z budżetowaniem – lub jeszcze lepsze budżetowanie z planowaniem. 

Inny aspekt powodzenia planowania przestrzennego zależy od zdolności wszystkich podmiotów, w szczególności odpowiedzialnej agencji wiodącej oraz tych instytucji i grup, które przejmują odpowiedzialność za realizację planu. Ustanowienie tych zdolności jest często bardziej skomplikowane niż oczekiwano. Zdecentralizowane struktury planowania przestrzennego często istnieją w całej Europie, a obowiązki są rozłożone na różne hierarchie. Zdolności tych struktur mogą się znacznie różnić w zależności od instytucji, krajów i regionów. Brak koordynacji instytucjonalnej, niewystarczające kwalifikacje personelu, częste zmiany personelu, nierównowaga między przyjętymi zadaniami a dostępnymi zdolnościami oraz ukierunkowanie na realizację zamiast planowania często ograniczają planowanie przestrzenne. 

Środki planowania przestrzennego zmniejszają koszty szkód poprzez wyłączenie niektórych działań z obszarów ryzyka lub zapewnienie warunków, w których można zezwolić na konkretny rozwój na tych obszarach. Zuidplaspolder (Niderlandy) został wykorzystany do realizacji dużego projektu urbanistycznego: uodparnianie obszaru na klimat za pomocą planowania przestrzennego doprowadziło do uzyskania lepszego stosunku kosztów do korzyści niż pojedyncze środki przystosowawcze (np. zabudowa odporna na powodzie i dostosowana infrastruktura) (Bruin, 2013 r.). Badania O ther (np. Tröltsch i in., 2012 r.) wskazują, że trudno jest przeprowadzić ocenę kosztów i korzyści, również ze względu na dużą niepewność prognoz klimatycznych. Kolejnym aspektem, który należy wziąć pod uwagę, jest to, że stosunek korzyści do kosztów przestrzennego środka adaptacyjnego może zależeć od różnych perspektyw, na przykład prowadząc do korzyści dla danej społeczności, ale ewentualnie zmniejszając wartość niektórych indywidualnych właściwości. Na przykład w Austrii strefy czerwone (strefy wysokiego ryzyka), które zdefiniowano w „planach dotyczących stref zagrożenia” ustanowionych na szczeblu gminnym w celu przeciwdziałania skutkom osuwisk i powodzi, zostały w niektórych przypadkach przeprojektowane, aby poradzić sobie z nowymi zagrożeniami wynikającymi ze zmiany klimatu (np. Neustift im Stubaital). To sprawia, że budowa domów w tych obszarach jest trudniejsza, a nawet niemożliwa, co powoduje utratę wartości nieruchomości. 

Na planowanie przestrzenne wpływa wdrażanie szerokiego zakresu polityk i dyrektyw UE, w tym wspólnej polityki rolnej, dyrektywy ptasiej i siedliskowej, ramowej dyrektywy wodnej, dyrektywy powodziowej, polityki zintegrowanego zarządzania strefą przybrzeżną itp. Z drugiej strony oczekuje się, że planowane środki przyczynią się bezpośrednio lub pośrednio do osiągnięcia celów tych polityk i dyrektyw.  

Na przykład poprzez przygotowanie planów zagospodarowania przestrzennego, kontrolę rozwoju oraz stosowanie technik i podejść planowania, planowanie przestrzenne może przyczynić się do pomyślnego wdrożenia "podstawowych środków" ramowej dyrektywy wodnej, a w konsekwencji może przyczynić się do wspierania zrównoważonego zarządzania zasobami słodkiej wody i ich ochrony. Innym przykładem jest osiągnięcie celów sieci Natura 2000 w połączeniu z celami rozwoju poprzez planowanie przestrzenne. Ma to ogromny potencjał w zakresie skutecznego ograniczania utraty różnorodności biologicznej i zapewniania zgodności różnych zmian sektorowych z prawodawstwem dotyczącym przyrody. 

Czas potrzebny na przygotowanie planu zagospodarowania przestrzennego jest wystarczający, w zależności od przepisów krajowych, typologii konkretnego rozpatrywanego planu i jego skali pacyficznej. Czas zależy również od procesu partycypacyjnego, który został ustanowiony, oraz od ewentualnych konfliktów między różnymi zaangażowanymi organami i zainteresowanymi stronami. Realizacja planu jest również zmienna i zazwyczaj wymaga od 5 do 10 lat, z okresowymi kolejnymi zmianami i aktualizacjami. 

Przystosowanie się do zmiany klimatu poprzez planowanie przestrzenne, które w pełni uwzględnia zmianę klimatu, wymaga długoterminowej wizji i długoterminowych celów. Należy rozważyć okresowy przegląd planów zagospodarowania przestrzennego (co pięć do dziesięciu lat), zgodnie z elastycznym i adaptacyjnym podejściem do planowania przestrzennego, aby umożliwić uwzględnienie postępu wiedzy i przeglądu działań w oparciu o monitorowanie stopniowo wdrażanych środków. Okres obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego jest w dużej mierze związany z okresem obowiązywania planowanych środków, wynoszącym od dwóch lub trzech dekad do ponad 100 lat, na przykład w przypadku złożonych interwencji mających na celu ochronę obszarów przybrzeżnych lub głębokich zmian w przydziale użytkowania gruntów.