Устойчиво планиране на земеползването

Интегрираното планиране на земеползването е пространствена стратегия за разпределяне на земята за различни цели, като се балансират икономическите, социалните и екологичните стойности на национално или поднационално равнище. Това е процесът на подпомагане на лицата, вземащи решения, и ползвателите на земя при избора на най-добрата комбинация от земеползване, за да се отговори в крайна сметка на многобройните нужди на хората, като същевременно се опазват природните ресурси и екосистемните услуги. Планирането на земеползването е добре консолидиран подход и ключов инструмент за смекчаване на конкуриращите се интереси по отношение на земята между групи, общности и отделни ползватели. Той се използва и за разрешаване на конфликти между носителите на традиционни права и държавните органи или частните дружества. Интегрираното планиране на земеползването обикновено се занимава с въпроси като нарастването на населението, увеличаването на конкурентните начини на използване на ограничените ресурси от различни участници, влошаването на качеството на земите и неустойчивото градско развитие. Изменението на климата представлява допълнително предизвикателство за планирането на земеползването, което се натрупва с други, които не са свързани с климата. Интегрираното планиране на земеползването, което напълно отчита изменението на климата, може да помогне за предотвратяване на последиците от изменението на климата, дължащи се на наводнения, суша, недостиг на вода, горски пожари и топлинен стрес, както и за намаляване на излагането на ценни активи на рискове, свързани с такива опасности. Стратегическото планиране на земеползването може да бъде полезно и за предотвратяване и намаляване на въздействието на други природни бедствия, които са свързани и не са свързани с климата. Например планирането на земеползването е полезно в случай на снежни лавини, както например в Швейцария и Австрия, където зонирането се използва за ограничаване на нови сгради в райони, предразположени към лавини.

С други думи, чрез планиране на земеползването местните и регионалните власти могат да повишат своята устойчивост на големи промени в климата и да гарантират, че общностите разполагат с вградени механизми за справяне и смекчаване на тези промени. Интегрираното планиране на земеползването, което напълно признава и разглежда последиците от изменението на климата, изисква по-стратегически и дългосрочен подход в сравнение с традиционното пространствено планиране. За да се включи по подходящ начин изменението на климата в планирането на земеползването, картографирането на уязвимостта на настоящите и бъдещите климатични условия следва да бъде включено в базата от знания на процеса на планиране. След като бъдат определени най-уязвимите зони, за тези зони могат да бъдат определени алтернативни употреби и пространствено базирани варианти за адаптиране, които да бъдат обсъдени със заинтересованите страни и договорени с подкрепата на експерти (напр. от секторите на биологичното разнообразие, горското стопанство и селското стопанство). 

Инструментите за планиране могат да се използват за намаляване на климатичните рискове по различни начини, включително: i) ограничаване на развитието в застрашени райони с цел предотвратяване на рискове (ограничителни мерки); ii) адаптиране на застроената среда към редица природни бедствия (мерки за приспособяване); iii) възстановяване на естествените екосистеми, които също играят роля за защитата на общностите от опасности (природосъобразни решения).

Мерките за избягване или имитиране на излагането на ценни елементи на изменението на климата обикновено включват зониране, строителни норми (като минимални височини на пода и мерки за водоустойчивост), разрешителни за земеползване и придобиване на земя, за да се поеме контрол върху нейното използване с цел гарантиране на безопасността на хората. Природосъобразните решения за планиране на земеползването могат например да включват възстановяване на крайбрежната дюна с цел буфериране на последиците от крайбрежните бури, свързване на зелените площи с цел намаляване на разпокъсаността, разширяване на защитените зони, за да се запази устойчивостта на природата спрямо изменението на климата, преобразуване на застроените площи в зелени площи в градовете.

Интегрираните планове за земеползване могат също така да окажат по-широко въздействие върху земното покритие, например планиране за залесяване и повторно залесяване, опазване и възстановяване на екосистемите (например влажни зони и реки) и селските или градските зони за задържане на вода.

Планирането на земеползването може най-накрая да включва преместване на хора, инфраструктура, домове и предприятия далеч от уязвими места, за да се избегнат рискове. Управляваното отстъпление може да се прилага в условия преди и след бедствието, за да се намали излагането на природни опасности, когато не е възможно да се приложат структурни мерки или разходите за тях са твърде високи.

Интегрираното планиране на земеползването следва да дава стратегически насоки, които да дават приоритет, когато е възможно, на приемането на екологосъобразни, несъжаляващи и природосъобразни решения. В този случай могат да бъдат извлечени голям брой съпътстващи ползи за околната среда и обществото, включително например възможности за отдих, условия за живот и благосъстояние, особено в градските системи, подобряване на биологичното разнообразие и предоставяне на екосистемни услуги. Планирането на земеползването следва също така да образова заинтересованите страни и лицата, отговорни за вземането на решения, относно рисковете и възможностите, свързани с изменението на климата, като насърчава диалога и консенсуса относно мерките за адаптиране.

Планирането на земеползването включва различни административни органи, действащи на местно, поднационално или национално равнище; всички те имат различни компетентности и отговорности. Националното равнище обикновено подхожда към въпросите от „макро-перспектива“, като взема предвид развитието на цялата страна; поднационалните равнища насърчават „мезоперспективите“ с акцент върху регионалните въпроси; и общинските равнища имат „микроперспективи“, насочени главно към развитието на общностите в рамките на тяхната община (GIZ, 2011 г.). Когато става въпрос за планиране на адаптацията, тези нива трябва да бъдат приведени в съответствие, да се движат в обща посока. Това може да бъде предизвикателство поради възможни противоречиви визии и интереси.  

Освен това успешното планиране изисква принос от широк кръг участници и сектори като селското стопанство, горското стопанство, жилищното настаняване, транспорта, енергетиката, околната среда и много често от отделни лица. Конвенционалните (отгоре-надолу) подходи за планиране често са имали много малък успех поради липсата на диалог и координация. Участието е определено като ключов фактор за успешното планиране на земеползването. Тя обхваща комуникацията и сътрудничеството между всички участници. Участието на заинтересованите страни следва да гарантира, че всички участници могат да формулират своите интереси и цели в диалог по време на етапите на проектиране, планиране и изпълнение на процеса на планиране на земеползването. Тази форма на планиране подчертава съвместното учене от и с местното или регионалното население / заинтересованите страни. Пълното участие на заинтересованите страни е от съществено значение за определяне на бъдеща визия, определяне на приоритети за адаптиране към изменението на климата и намаляване на риска от бедствия, избягване/свеждане до минимум на конфликтите между секторите и създаване на възможности за полезни взаимодействия.

Това е особено важно, ако планирането на земеползването включва преместване на хора и инфраструктура, тъй като това е тясно свързано с правата на частна собственост и изисква строга координация със собствениците на земя.

Политиките и субсидиите на ЕС оказват силно влияние върху промените в земеползването в регионален мащаб. На етапа на планиране е необходима силна политическа подкрепа и тя е основен двигател за изпълнението на планираните мерки. Подходящото участие на заинтересованите страни е от съществено значение, за да се гарантира прозрачен и споделен процес на планиране, водещ до съвместно договорени пространствени мерки. Личните интереси на собствениците на земя обаче могат да действат като ограничаващ фактор, ако те не са съгласни с предложените промени в земеползването. Освен това хармонизирането на плана за земеползване с вече съществуващите инструменти за планиране и секторни политики може да бъде предизвикателство. Трябва да се избягват противоречиви виждания и цели между различните инструменти, за да се гарантира гладкото изпълнение на плана.

Мерките за настаняване и преместване могат да имат последици за аспектите на правосъдието (ЕАОС, 2025 г.). Това е от особено значение, ако отговорността за защитата и възстановяването на риска се прехвърли от обществеността върху отделни лица и други частни субекти. Това може непропорционално да създаде тежест за групите с по-ниски доходи или хората със специални нужди.

Интегрирането на NbS в планирането на земеползването има потенциала да осигури конкретни ползи за уязвимите групи, когато правосъдието е от основно значение за решенията относно тяхното местоположение. Тя обаче може да повдигне и критични съображения, ако например NbS облагодетелства непропорционално богатите общности или ако зеленината води до джентрификация. Разпределението на разходите и ползите между частните и публичните участници и обществото като цяло беше установено като ключов фактор за увеличаване на NbS (Технически документ 3/23 на ETC-CA) и това е от особено значение и при планирането на земеползването. Липсата на надеждни данни, несигурността в прогнозите за климата, ефективното сътрудничество и обменът на информация между различните участници представляват общи ограничаващи фактори за планирането.

Планът за земеползване не е цел сам по себе си, а инструмент за постигане на полезно и устойчиво земеползване. Поради това планирането на земеползването не следва да започва без задълбочено разглеждане и обсъждане на наличните финансови средства и източници за неговото изпълнение. Без тази сигурност дори един добре установен план скоро ще се сблъска с финансови затруднения и няма да бъде възможно да се приложат предвидените в плана мерки. Така че основният въпрос е да се свърже планирането с бюджетирането — или дори по-добро бюджетиране с планирането.

Друг аспект на успеха на планирането на земеползването зависи от капацитета на всички участници, по-специално на отговорната водеща агенция и на институциите и групите, които поемат отговорността за изпълнението на плана. Създаването на този капацитет често е по-сложно от очакваното. Децентрализирани структури за планиране на земеползването често съществуват в цяла Европа и отговорностите са разпределени в различни йерархии. Капацитетът на тези структури може да се различава значително между различните институции, държави и региони. Липсата на институционална координация, недостатъчно квалифицираният персонал, честите смени на персонала, дисбалансът между приетите задачи и наличния капацитет и ориентацията към изпълнение, а не към планиране, често са ограничаващи фактори за планирането на земеползването.  

Мерките за планиране на земеползването намаляват разходите за щети, като изключват някои дейности от рисковите зони или осигуряват условия, при които конкретното развитие може да бъде разрешено в тези зони. Zuidplaspolder (един от най-дълбоките полдери в Нидерландия) е използван за мащабен проект за градско развитие: осигуряването на климатичната устойчивост на района чрез пространствено планиране е довело до по-благоприятно съотношение разходи/ползи в сравнение с отделните мерки за адаптиране (напр. устойчиви на наводнения жилища и приспособена инфраструктура) (Bruin, 2013 г.). Други проучвания (напр. Tröltsch, et al., 2012 г.) показват, че е трудно да се извърши оценка на разходите и ползите, също и поради голямата несигурност на прогнозите за климата. Друг аспект, който трябва да се вземе предвид, е, че съотношението между ползите и разходите на дадена пространствено базирана мярка за адаптиране може да зависи от различни гледни точки, например да доведе до ползи за дадена общност, но евентуално да намали стойността на някои отделни свойства. В Австрия например червените зони (зони с висок риск), които са определени в „планове за зоните на опасност“, създадени на общинско равнище за противодействие на последиците от свлачища и наводнения, в някои случаи са преработени, за да се справят с новите рискове, дължащи се на изменението на климата (напр. Neustift im Stubaital). Това прави изграждането на къщи в тези райони по-трудно или дори невъзможно, което води до загуба на стойност на имота.

Разходите за промяна на земеползването могат да включват разходите за компенсация, в случай че земята е отчуждена, стимули за насърчаване на доброволни мерки за приспособяване или субсидии, предоставяни съгласно задължителни разпоредби.

Обратно, могат да се прилагат и инструменти за улавяне на стойността (ОИСР, 2017 г.). Например данъци могат да бъдат налагани, когато зонирането на земята се промени от „селскостопанска“ на „развиваема“. Те са потенциално важни инструменти за набиране на публични средства и за подобряване на справедливостта на решенията за публично планиране и инвестиции.

Планирането на земеползването е ограничено от правила, наложени в рамките на широк спектър от политики и директиви на ЕС, включително общата селскостопанска политика, директивите за птиците и местообитанията, Рамковата директива за водите (РДВ), Директивата за наводненията. В морските и крайбрежните райони пространственото планиране се урежда от Директивата за морското пространствено планиране. Планирането на земеползването е разгледано и в стратегията на ЕС за устойчивост на водните ресурси, в която се предвижда създаването на екологосъобразна инфраструктура за подобряване на задържането на вода. Пространственото планиране може да допринесе за успешното прилагане на РДВ, например чрез насърчаване на устойчивото управление и опазването на сладководните ресурси. Друг пример е постигането на целите на „Натура 2000“ в съчетание с целите за развитие чрез пространствено планиране. Това има голям потенциал за ефективно намаляване на загубата на биологично разнообразие и за гарантиране на съответствието на различните секторни развития със законодателството за опазване на природата.

Времето, необходимо за изготвяне на план за земеползване, е v ariable, в зависимост от националните разпоредби, типологията на разглеждания конкретен план и неговата пространствена скала. Времето зависи и от установения процес на участие и от възможните конфликти, възникващи между различните участващи органи и заинтересовани страни. Изпълнението на плана също е променливо и обикновено изисква от 5 до 10 години, с периодични последователни ревизии и актуализации. 

Адаптирането чрез планиране на земеползването, което напълно интегрира изменението на климата, изисква дългосрочна визия и дългосрочни цели. Следва да се обмисли периодично преразглеждане на плановете за земеползване (на всеки пет до десет години), като се следва гъвкав и адаптивен подход към пространственото планиране, за да се даде възможност на заинтересованите страни да се запознаят с напредъка на знанията и да преразгледат действията въз основа на мониторинга на постепенно прилаганите мерки. Продължителността на действие на плана за земеползване до голяма степен е свързана с продължителността на действие на планираните мерки, която варира от две или три десетилетия до повече от 100 години, например за сложни интервенции, насочени към опазване на крайбрежните райони, или дълбоки промени в разпределението на земеползването.