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Realisierung

5.2 Organisation der sektor- und ebenenübergreifenden Steuerung der Umsetzung

Die Anpassung an den Klimawandel ist ein sektorübergreifender, mehrstufiger und mehrschichtiger Politikbereich, der alle Bereiche der Gesellschaft betrifft und Maßnahmen auf mehreren Ebenen erfordert, von nationalen Regierungen bis hin zu lokalen Akteuren. Daher erfordert die Umsetzung von Anpassungsstrategien und -plänen angemessene institutionelle Strukturen und Governance-Rahmen, um eine wirksame, kohärente und kontinuierliche Umsetzung zu gewährleisten.

Koordinierung und Zusammenarbeit entlang horizontaler und vertikaler Dimensionen sind erforderlich, um die Anpassung in die einschlägigen Politikbereiche und auf allen Ebenen der Governance zu integrieren. Die Governance ist in allen Phasen des Anpassungszyklus wichtig, beginnend mit der ersten Einrichtung des Anpassungsprozesses, aber die Notwendigkeit einer horizontalen und vertikalen Koordinierung steigt, wenn die Länder in die Umsetzungs- und Bewertungsphasen vorrücken.

Die Schaffung eines Governance-Rahmens für die Umsetzung der Anpassung erfordert im Wesentlichen die Organisation von Kommunikation, Zusammenarbeit und Koordinierung zwischen den Sektoren und Ebenen, indem geeignete Strukturen, Regeln, Mechanismen, Regelungen und Formate geschaffen werden. Es ist von Vorteil, wenn die Umsetzung der Klimaanpassung verschiedene Governance-Modi nutzt und sie in unterschiedlichem Maße kontextabhängig kombiniert. Mögliche Ansätze reichen innerhalb des folgenden Spektrums von Governance-Modi:

  • Formale Governance: rechtlich begründet, institutionalisiert, dauerhaft, von oben nach unten, „hart“ (z. B. verbindliche Berichtspflichten, ständige Koordinierungsgremien mit gesetzlichem Mandat, regulatorische Anforderungen für sektorale Anpassungspläne);
  • Informelle Regierungsführung: freiwillige, informelle, nicht-hierarchische, kooperationsbasierte, „weiche“ (z. B. Überzeugungen, freiwillige Vereinbarungen, Dialog- und Austauschformate, Wissensaustausch, Angebote zum Kapazitätsaufbau).

Beide Ansätze haben ihre Stärken und Schwächen. Einerseits führen mehr formale Governance-Ansätze zu mehr Umsetzungsdruck durch verbindliche Verpflichtungen. Auf der anderen Seite können informelle Governance-Prozesse davon profitieren, dass sie weniger politisiert und konfliktbehaftet sind, weil sie aus dem politischen Rampenlicht geraten, oft schnellere Entscheidungen ermöglichen und engagierten Akteuren kreativen Spielraum eröffnen können. Die flexible Kombination formaler und informeller Governance-Modi ermöglicht die Nutzung der Stärken beider Ansätze.

Eine erfolgreiche Koordinierung sollte grundsätzlich die Hindernisse für die Umsetzung verringern, die in der Regel unter Bedingungen schlechter Regierungsführung entstehen, d. h. unklare Verantwortlichkeiten, begrenzte Zusammenarbeit zwischen den Interessenträgern, mangelnder Wissensaustausch, begrenzte institutionelle Kapazitäten (z. B. in Bezug auf finanzielle und personelle Ressourcen und Know-how), inkohärente oder widersprüchliche Rechtsvorschriften sowie widersprüchliche Werte und Interessen.

Grundsätze und Erleichterung von Faktoren der Anpassungs-Governance

Jeder Anpassungsprozess ist einzigartig und es sind verschiedene Management- und institutionelle Arrangements möglich. Die Standardisierung von Governance-Ansätzen ist daher weder möglich noch sinnvoll, d. h. es gibt keinen einheitlichen Ansatz. Aus den verfügbaren Erfahrungen mit der Umsetzung von Anpassungen sind jedoch einige Grundsätze bewährter Verfahren und Erleichterungsfaktoren hervorgegangen. Sie wurden in Berichten der EUA (EWR-Bericht 4/2014)und in anderen europäischen Studien beschrieben. Die folgenden Erfolgsfaktoren tragen zur Überwindung von Umsetzungshindernissen bei und gelten sowohl für die vertikale als auch für die horizontale Governance:

  • Benennung ständiger Koordinierungsgremien: Ständige und zentrale Stellen für die Steuerung und Überwachung der Durchführungsprozesse sollten in den zuständigen Behörden auf allen Ebenen eingerichtet und institutionalisiert werden, von der nationalen Regierung bis zu den lokalen Verwaltungen. Zu den wichtigen Aufgaben dieser Koordinierungseinheiten gehören die Steuerung des Prozesses zwischen den sektorspezifischen Referaten innerhalb der Behörde, die Zusammenarbeit mit den Anpassungskoordinatoren auf anderen Ebenen, die Formulierung von Politikentwürfen, die Tätigkeit als Kontaktstelle für die Anpassung an andere Behörden und externe Institutionen, die Kommunikation zwischen den Interessenträgern und der Öffentlichkeit, die Verwaltung von Berichterstattungs-, Überwachungs- und Bewertungsverfahren usw. Institutionalisierte zentrale Koordinierungsgremien sind ein Erfolgsfaktor, wenn sie mit klar zugewiesenen Verantwortlichkeiten, einem robusten politischen Mandat, Führungskompetenzen, ausreichenden Ressourcen und persönlichem Engagement der Mitglieder kombiniert werden.
  • Aufrechterhaltung der Kontinuität der Prozessakteure: Die Mechanismen und Formate für die Koordinierung können sich in den verschiedenen Phasen des Anpassungsprozesses ändern, z. B. von der Formulierung bis zur Umsetzung. Die Aufrechterhaltung einer gewissen Kontinuität in Bezug auf die wichtigsten Akteure während der gesamten Phasen des Anpassungszyklus ist jedoch eindeutig von Vorteil. So sollten nach Möglichkeit erfahrene Mitglieder des zu Beginn des Anpassungsprozesses eingesetzten Anpassungskernteams sowie der Lenkungsgruppe, die für die Koordinierung der Entwicklung des Aktionsplans zuständig ist, in die ständige Koordinierungseinheit eingebunden werden.
  • Nutzung informeller Governance-Ansätze: Die rechtlichen Verpflichtungen für niedrigere Stufen und Sektoren, eigene Anpassungspläne zu erstellen oder Anpassungen in ihre Tätigkeiten zu integrieren, sind ein starker Motor für die horizontale und vertikale Umsetzung. Ebenso kann die rechtliche Verankerung von Mandaten für Koordinierungsgremien ihre Rolle erheblich stärken. Institutionalisierte Koordinierungsmechanismen allein reichen jedoch selten aus, und in den meisten Ländern sind Anpassungsmaßnahmen derzeit eher unverbindlich, „weiche Politiken“. Hier müssen freiwillige, „weiche“ und kooperationsbasierte Governance-Modi eintreten und in der Lage sein, einen erheblichen Mehrwert zu erzielen. Daher ist es in jedem Fall von Vorteil, eine Kultur informeller Governance-Ansätze zu entwickeln. Dazu gehören Ad-hoc-Interaktionen, informelle Gespräche, Informationsaustausch, Dialogformate, Kapazitätsaufbau, Vernetzung, fallbezogene Treffen oder freiwillige Vereinbarungen.
  • Verpflichtung der Anpassungsakteure zur Unterstützung der Koordinierung: Um die Umsetzungsprozesse über Verwaltungssektoren und -ebenen hinweg zu steuern und zu kontrollieren, müssen die Anpassungskoordinatoren über ein Minimum an praktischen und zuverlässigen Koordinierungsvereinbarungen verfügen. Dazu gehören Bestimmungen wie zyklische Arbeitspläne, Überwachungs-, Berichterstattungs- und Bewertungsverfahren sowie regelmäßige Fortschrittsberichte. Sofern die formalen Anforderungen nicht vorgesehen sind, müssen diese Verpflichtungen auf freiwilligen Vereinbarungen beruhen.
  • Stärkung der Koordinierungskapazitäten auf allen Ebenen: Die Raten von proaktiven und engagierten Koordinatoren in Behörden auf allen Ebenen in Verbindung mit klaren Verantwortlichkeiten und institutionalisierten Rollen haben sich als entscheidender Erfolgsfaktor für die Umsetzung der Anpassung erwiesen. Diese „Veränderungsakteure“ fungieren als Initiatoren, Kommunikatoren und Treiber von Anpassungsprozessen, sind die Hauptakteure der vertikalen und horizontalen Koordinierung und fungieren als wichtige Vermittler zwischen Ebenen und Sektoren. Wichtige Voraussetzungen für Anpassungskoordinatoren, die es ihnen ermöglichen, ihre Aufgaben als „Betreuer“ wahrzunehmen, sind: proaktive Haltung, persönliches Engagement, Führungsqualitäten, Unterstützung durch ein robustes politisches Mandat, Ausstattung mit ausreichenden Ressourcen (Arbeitszeit, Personal, Budget, externes Fachwissen), formale Entscheidungskompetenz, Koordinierungs- und Kommunikationsfähigkeiten, fundiertes Fachwissen und gute Kontakte zu den richtigen Politik- und Akteursgemeinschaften. Die Koordinierungskapazitäten sollten daher auf allen Ebenen gestärkt werden, auch durch verbindliche Anforderungen für die Schaffung einer entsprechenden Verantwortung, die öffentliche (Ko-)Finanzierung der Personalkosten sowie die Qualifizierung und Schulung.
  • Transnationales Lernen über Anpassungs-Governance: Nationale und subnationale Regierungen verfügen über eine Vielzahl von Koordinierungsmechanismen und Governance-Modellen für die Umsetzung der Anpassung. Unter Berücksichtigung der länderspezifischen Rahmenbedingungen können die Länder ihre Anpassungskoordinierung weiter verbessern, indem sie die Vielfalt der Ansätze in den einzelnen Ländern und Regionen kennenlernen und Erfahrungen und Erfahrungen austauschen. Die Länderseiten Climate-ADAPT unterstützen solche Bemühungen, und Projekte und Kooperationsstrukturen in transnationalen Regionen bieten fruchtbare Potenziale für diesen Austausch und Lernen. Dazu gehören die Erforschung und Erprobung von Governance-Innovationen.

Horizontale und vertikale Steuerung der Anpassung haben viele Gemeinsamkeiten und können weitgehend auf denselben Erfolgsfaktoren aufbauen. Die durchgängige Berücksichtigung der Anpassung in die Sektoren und die Koordinierung auf mehreren Ebenen stehen jedoch auch vor spezifischen Herausforderungen, die differenzierte Ansätze zu ihrer Überwindung erfordern.

Daten der Climate-ADAPT-Datenbank

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