5.2 Organisation der Steuerung der Umsetzung über Sektoren und Ebenen hinweg

5.2 Organisation der Steuerung der Umsetzung über Sektoren und Ebenen hinweg

Die Anpassung an den Klimawandel ist ein sektorübergreifender, mehrstufiger und bereichsübergreifender Politikbereich, der alle Bereiche der Gesellschaft betrifft und Maßnahmen auf mehreren Ebenen erfordert, von den nationalen Regierungen bis hin zu lokalen Akteuren. Daher erfordert die Umsetzung von Anpassungsstrategien und -plänen angemessene institutionelle Strukturen und Governance-Rahmen, um eine wirksame, kohärente und fortgesetzte Umsetzung zu gewährleisten.

Koordinierung und Zusammenarbeit entlang horizontaler und vertikaler Dimensionen sind erforderlich, um die Anpassung in die einschlägigen Politikbereiche und auf allen Ebenen der Governance zu integrieren. Governance ist in allen Phasen des Anpassungszyklus wichtig, beginnend mit der ersten Einrichtung des Anpassungsprozesses, aber die Notwendigkeit sowohl der horizontalen als auch der vertikalen Koordinierung steigt, wenn die Länder in die Umsetzungs- und Bewertungsphasen vorrücken.

Die Schaffung eines Governance-Rahmens für die Umsetzung der Anpassung erfordert im Wesentlichen die Organisation von Kommunikation, Zusammenarbeit und Koordinierung zwischen Sektoren und Ebenen durch die Schaffung geeigneter Strukturen, Regeln, Mechanismen, Regelungen und Formate. Es ist von Vorteil, wenn die Umsetzung der Klimaanpassung verschiedene Governance-Modi nutzt, die sie in unterschiedlichem Ausmaß in kontextabhängiger Weise kombinieren. Mögliche Ansätze reichen innerhalb des folgenden Spektrums von Governance-Modi:

• Formale Governance: rechtlich begründet, institutionalisiert, permanent, top-down, „hart“ (z. B. verbindliche Berichtspflichten, ständige Koordinierungsstellen mit rechtlichem Mandat, regulatorische Anforderungen an sektorale Anpassungspläne);
• Informelle Governance: freiwillige, informelle, nicht-hierarchische, kooperationsbasierte, „weiche“ (z. B. Überzeugung, freiwillige Vereinbarungen, Dialog- und Austauschformate, Wissensaustausch, Angebote zum Kapazitätsaufbau).

Beide Ansätze haben ihre Stärken und Schwächen. Einerseits schaffen mehr formale Governance-Ansätze durch verbindliche Verpflichtungen mehr Umsetzungsdruck. Auf der anderen Seite können informelle Governance-Prozesse davon profitieren, weniger politisiert und konfliktbehaftet zu sein, da sie aus dem politischen Rampenlicht heraus häufig schnellere Entscheidungen ermöglichen und engagierten Akteuren kreative Spielräume eröffnen können. Die flexible Kombination formaler und informeller Governance-Modi ermöglicht es, die Stärken beider Ansätze zu nutzen.

Eine erfolgreiche Koordinierung sollte grundsätzlich die Umsetzungshindernisse verringern, die typischerweise unter Bedingungen schlechter Regierungsführung entstehen, d. h. unklare Verantwortlichkeiten, begrenzte Zusammenarbeit zwischen den Interessenträgern, mangelnder Wissensaustausch, begrenzte institutionelle Kapazitäten (z. B. in Bezug auf finanzielle und personelle Ressourcen und Know-how), inkohärente oder widersprüchliche Rechtsvorschriften sowie widersprüchliche Werte und Interessen.

Grundsätze und Erleichterung von Faktoren der Anpassungssteuerung

Jeder Anpassungsprozess ist einzigartig und verschiedene Management- und institutionelle Vorkehrungen sind möglich. Die Standardisierung von Governance-Ansätzen ist daher weder möglich noch sinnvoll, d. h. es gibt keinen einheitlichen Ansatz. Aus den verfügbaren Erfahrungen mit der Umsetzung der Anpassung sind jedoch einige Grundsätze der bewährten Praxis und die Erleichterung von Faktoren hervorgegangen. Sie wurden in Berichten des EWR (EWR-Bericht 4/2014)und in anderen europäischen Studien beschrieben. Folgende Erfolgsfaktoren tragen zur Überwindung von Umsetzungshindernissen bei und gelten sowohl für vertikale als auch horizontale Governance:

• Benennung ständiger Koordinierungsgremien: Ständige und zentrale Stellen für die Steuerung und Überwachung der Umsetzungsprozesse sollten in den zuständigen Behörden auf allen Ebenen eingerichtet und institutionalisiert werden, von der nationalen Regierung bis zur lokalen Verwaltung. Zu den wichtigen Aufgaben dieser Koordinierungseinheiten gehören die Steuerung des Prozesses zwischen den Sektorstellen innerhalb der Behörde, die Zusammenarbeit mit den Anpassungskoordinatoren auf anderen Ebenen, die Formulierung von Politikentwürfen, die Funktion der Kontaktstelle für die Anpassung an andere Behörden und externe Institutionen, die Kommunikation der Anpassung an Interessenträger und die Öffentlichkeit, die Verwaltung von Berichterstattungs-, Überwachungs- und Bewertungsverfahren usw. Interministerielle oder abteilungsübergreifende Ausschüsse, sektorübergreifende Arbeitsgruppen oder Task Forces sind zu diesem Zweck häufig genutzte Formate. Institutionalisierte zentrale Koordinierungsgremien sind ein Erfolgsfaktor, wenn sie mit klar zugewiesenen Verantwortlichkeiten, einem soliden politischen Mandat, Führungskompetenzen, ausreichend Ressourcen und persönlichem Engagement der Mitglieder kombiniert werden.
• Aufrechterhaltung der Kontinuität der Prozessakteure: Die Mechanismen und Formate für die Koordinierung können sich in den verschiedenen Phasen der Anpassungspolitik ändern, z. B. von der Formulierung bis zur Umsetzung. Die Aufrechterhaltung einer gewissen Kontinuität in Bezug auf die wichtigsten Akteure während der gesamten Phasen des Anpassungszyklus ist jedoch von Vorteil. So sollten so weit wie möglich erfahrene Mitglieder des zu Beginn des Anpassungsprozesses eingesetzten Adaptions-Kernteams sowie der Lenkungsgruppe, die für die Koordinierung der Entwicklung des Aktionsplans zuständig ist, in die ständige Koordinierungseinheit einbezogen werden.
• Nutzung informeller Governance-Ansätze: Rechtliche Verpflichtungen für niedrigere Ebenen und Sektoren, eigene Anpassungspläne zu erstellen oder Anpassung in ihre Tätigkeiten zu integrieren, sind ein starker Motor für die horizontale und vertikale Umsetzung. Ebenso kann die rechtliche Verankerung von Mandaten für Koordinierungsgremien ihre Rolle erheblich stärken. Institutionalisierte Koordinierungsmechanismen allein reichen jedoch selten aus, und in den meisten Ländern sind Anpassungsmaßnahmen derzeit eher unverbindlich, „weiche Politiken“. Hier müssen freiwillige, „weiche“ und kooperationsbasierte Governance-Modi eingeführt werden und sind in der Lage, einen erheblichen Mehrwert zu erzielen. Es ist daher in jedem Fall vorteilhaft, eine Kultur informeller Governance-Ansätze zu entwickeln. Dazu gehören Ad-hoc-Interaktionen, informelle Gespräche, Informationsaustausch, Dialogformate, Kapazitätsaufbau, Vernetzung, fallbezogene Treffen oder freiwillige Vereinbarungen.
• Verpflichtung der Anpassungsakteure zur Unterstützung der Koordinierung: Um die Umsetzungsprozesse über Verwaltungssektoren und -ebenen zu steuern und zu kontrollieren, müssen die Anpassungskoordinatoren über ein Mindestmaß an praktischen und zuverlässigen Koordinierungsvorkehrungen verfügen. Dazu gehören Bestimmungen wie zyklische Arbeitspläne, Überwachungs-, Berichterstattungs- und Bewertungsverfahren sowie regelmäßige Fortschrittsberichte. Sofern dies nicht formal vorgeschrieben ist, müssen solche Verpflichtungen auf freiwilligen Vereinbarungen beruhen.
• Stärkung der Koordinierungskapazitäten auf allen Ebenen: Die Raten von proaktiven und engagierten Koordinatoren in Behörden auf allen Ebenen, verbunden mit klaren Verantwortlichkeiten und institutionalisierten Rollen, haben sich als wichtiger Erfolgsfaktor für die Umsetzung der Anpassung erwiesen. Diese „Change Agents“ fungieren als Initiatoren, Kommunikatoren und Treiber von Anpassungsprozessen, sind die Hauptakteure der vertikalen und horizontalen Koordinierung und fungieren als wichtige Vermittler zwischen Ebenen und Sektoren. Wichtige Voraussetzungen für Anpassungskoordinatoren, die es ihnen ermöglichen, ihre Rolle als „Betreuer“ zu erfüllen, sind: eine proaktive Einstellung, persönliches Engagement, Führungsqualitäten, Unterstützung durch ein robustes politisches Mandat, Ausstattung mit ausreichenden Ressourcen (Arbeitszeit, Personal, Budget, externes Fachwissen), formale Entscheidungsbefugnis, Koordinations- und Kommunikationsfähigkeiten, fundierte fachliche Expertise und gute Kontakte zu den richtigen Politik- und Akteursgemeinschaften. Die Koordinierungskapazitäten sollten daher auf allen Ebenen gestärkt werden, unter anderem durch verbindliche Anforderungen an die Schaffung einer entsprechenden Verantwortung, die öffentliche (Ko-)Finanzierung der Personalkosten sowie die Qualifikation und Ausbildung.
• Transnationales Lernen über Anpassungs-Governance: Nationale und subnationale Regierungen verfügen über eine Vielzahl von Koordinierungsmechanismen und Governance-Modellen zur Umsetzung der Anpassung. Unter Berücksichtigung der länderspezifischen Rahmenbedingungen können die Länder ihre Anpassungskoordinierung weiter verbessern, indem sie mehr über die Vielfalt der Ansätze in den einzelnen Ländern und Regionen lernen und Erfahrungen und gewonnene Erfahrungen austauschen. Die Climate-ADAPT- Länderseiten unterstützen solche Bemühungen, und Projekte und Kooperationsstrukturen in transnationalen Regionen bieten fruchtbare Potenziale für einen solchen Austausch und Lernen. Dazu gehört auch die Erforschung und Erprobung von Governance-Innovationen.

Horizontale und vertikale Steuerung der Anpassung teilen viele Gemeinsamkeiten und können weitgehend auf denselben Erfolgsfaktoren aufbauen. Die Berücksichtigung der Anpassung in Sektoren und die Multi-Level-Koordinierung stehen jedoch auch vor spezifischen Herausforderungen, die differenzierte Ansätze erfordern, um sie zu überwinden.

Zusätzliche Ressourcen

Länderprofile

Transnationale Regionen

Anpassungspolitik und Wissensbasis in transnationalen Regionen in Europa

Mapping Governance der Anpassung an den Klimawandel im Alpenraum