5.2 Organisation der Umsetzungs-Governance über Sektoren und Ebenen hinweg

5.2 Organisation der Umsetzungs-Governance über Sektoren und Ebenen hinweg

Die Anpassung an den Klimawandel ist ein sektorübergreifender, mehrstufiger und themenübergreifender Politikbereich, der alle Bereiche der Gesellschaft betrifft und Maßnahmen auf mehreren Ebenen erfordert, von den nationalen Regierungen bis hin zu lokalen Akteuren. Daher erfordert die Umsetzung von Anpassungsstrategien und -plänen angemessene institutionelle Strukturen und Governance-Rahmen, um eine wirksame, kohärente und kontinuierliche Umsetzung zu gewährleisten.

Koordinierung und Zusammenarbeit entlang horizontaler und vertikaler Dimensionen sind erforderlich, um die Anpassung in die einschlägigen Politikbereiche und auf allen Ebenen der Governance zu integrieren. Governance ist in allen Phasen des Anpassungspolitikzyklus wichtig, beginnend mit der anfänglichen Einrichtung des Anpassungsprozesses, aber die Notwendigkeit einer horizontalen und vertikalen Koordinierung steigt, wenn die Länder in die Umsetzungs- und Bewertungsphase eintreten.

Die Schaffung eines Governance-Rahmens für die Umsetzung der Anpassung umfasst im Wesentlichen die Organisation der Kommunikation, Zusammenarbeit und Koordinierung zwischen den Sektoren und Ebenen durch die Schaffung geeigneter Strukturen, Regeln, Mechanismen, Regelungen, Rahmenbedingungen für die Einbeziehung der Interessenträger, einschließlich aller Gruppen der Gesellschaft (partizipative Justiz) und Formate. Es ist von Vorteil, wenn bei der Umsetzung der Anpassung an den Klimawandel verschiedene Governance-Modi genutzt werden, die in unterschiedlichem Maße kontextabhängig kombiniert werden. Mögliche Ansätze liegen innerhalb des folgenden Spektrums von Governance-Modi:

• Formale Governance: rechtlich begründet, institutionalisiert, dauerhaft, von oben nach unten, „hart“ (z. B. verbindliche Berichtspflichten, ständige Koordinierungsstellen mit rechtlichem Mandat, regulatorische Anforderungen an sektorale Anpassungspläne);
• Informelle Governance: freiwillig, informell, nicht hierarchisch, kooperationsbasiert, „weich“ (z. B. Überzeugungsarbeit, freiwillige Vereinbarungen, Dialog- und Austauschformate, Wissensaustausch, Angebote zum Kapazitätsaufbau).

Beide Ansätze haben ihre Stärken und Schwächen. Einerseits schaffen formalere Governance-Ansätze durch verbindliche Verpflichtungen mehr Umsetzungsdruck. Auf der anderen Seite können informelle Governance-Prozesse davon profitieren, weniger politisiert und konfliktbehaftet zu sein, da das Verlassen des politischen Rampenlichts oft schnellere Entscheidungen ermöglicht und engagierten Akteuren kreativen Spielraum eröffnen kann. Die Kombination formaler und informeller Governance-Modi auf flexible Weise ermöglicht es, die Stärken beider Ansätze zu nutzen.

Eine erfolgreiche Koordinierung sollte grundsätzlich Hindernisse für die Umsetzung abbauen, die typischerweise unter den Bedingungen einer schlechten Regierungsführung entstehen, d. h. unklare Zuständigkeiten, begrenzte Zusammenarbeit zwischen den Interessenträgern, fehlender Wissensaustausch, begrenzte institutionelle Kapazitäten (z. B. in Bezug auf finanzielle und personelle Ressourcen und Know-how), inkohärente oder widersprüchliche Rechtsvorschriften sowie widersprüchliche Werte und Interessen.

Grundsätze und Erleichterungsfaktoren der Anpassungsgovernance

Jeder Anpassungsprozess ist einzigartig, verschiedene Management- und institutionelle Arrangements sind möglich. Eine Standardisierung der Governance-Ansätze ist daher weder möglich noch sinnvoll, d. h. es gibt keinen einheitlichen Ansatz. Aus den verfügbaren Erfahrungen mit der Umsetzung der Anpassung sind jedoch einige Grundsätze bewährter Verfahren und Erleichterungsfaktoren hervorgegangen. Sie wurden in Berichten der EUA (EUA-Bericht4/2014)und in anderen europäischen Studien beschrieben. Die folgenden Erfolgsfaktoren tragen zur Überwindung von Umsetzungshindernissen bei und gelten sowohl für die vertikale als auch für die horizontale Governance:

• Benennung ständiger Koordinierungsstellen: Es sollten ständige und zentrale Stellen für die Steuerung und Überwachung der Umsetzungsprozesse eingerichtet und in den zuständigen Behörden auf allen Ebenen, von der nationalen Regierung bis zur lokalen Verwaltung, institutionalisiert werden. Zu den wichtigen Aufgaben solcher Koordinierungseinheiten gehören die Steuerung des Prozesses zwischen den sektoralen Referaten innerhalb der Behörde, die Zusammenarbeit mit den Anpassungskoordinatoren auf anderen Ebenen, die Formulierung von Strategieentwürfen, die Rolle als Kontaktstelle für die Anpassung an andere Behörden und externe Institutionen, die Kommunikation der Anpassung an die Interessenträger und die Öffentlichkeit, die Verwaltung der Berichterstattungs-, Überwachungs- und Bewertungsverfahren usw. Interministerielle oder dienststellenübergreifende Ausschüsse, sektorübergreifende Arbeitsgruppen oder Task Forces sind zu diesem Zweck häufig verwendete Formate. Institutionalisierte zentrale Koordinierungsstellen sind ein Erfolgsfaktor, wenn sie mit klar zugewiesenen Zuständigkeiten, einem soliden politischen Mandat, Führungsqualitäten, ausreichenden Ressourcen und persönlichem Engagement der Mitglieder kombiniert werden.
• Aufrechterhaltung der Kontinuität der Prozessakteure: Die Mechanismen und Formate für die Koordinierung können sich in den verschiedenen Phasen des Prozesses der Anpassungspolitik ändern, z. B. von der Formulierung bis zur Umsetzung. Die Aufrechterhaltung einer gewissen Kontinuität in Bezug auf die wichtigsten Akteure während der Schritte des Anpassungszyklus ist jedoch eindeutig von Vorteil. So sollten möglichst erfahrene Mitglieder des zu Beginn des Anpassungsprozesses eingesetzten Anpassungskernteams sowie der Lenkungsgruppe, die für die Koordinierung der Entwicklung des Aktionsplans zuständig ist, in die ständige Koordinierungseinheit einbezogen werden.
• Nutzung informeller Governance-Ansätze: Rechtliche Verpflichtungen für untergeordnete Ebenen und Sektoren, eigene Anpassungspläne aufzustellen oder die Anpassung in ihre Tätigkeiten einzubeziehen, sind eine starke Triebkraft für die horizontale und vertikale Umsetzung. Ebenso kann die rechtliche Verankerung von Mandaten für Koordinierungsstellen ihre Rolle erheblich stärken. Institutionelle Koordinierungsmechanismen allein reichen jedoch selten aus, und in den meisten Ländern sind Anpassungsmaßnahmen derzeit eher unverbindliche, „weiche“ Maßnahmen. Hier müssen freiwillige, „weiche“ und auf Zusammenarbeit basierende Governance-Modi eingreifen, die einen erheblichen Mehrwert erbringen können. Es ist daher in jedem Fall von Vorteil, eine Kultur informeller Governance-Ansätze zu entwickeln. Dazu gehören Ad-hoc-Interaktionen, informelle Gespräche, Informationsaustausch, Dialogformate, Kapazitätsaufbau, Vernetzung, fallbezogene Treffen oder freiwillige Vereinbarungen.
• Verpflichtung von Anpassungsakteuren zur Unterstützung der Koordinierung: Um die Umsetzungsprozesse auf allen Verwaltungssektoren und -ebenen zu steuern und zu kontrollieren, müssen die Anpassungskoordinatoren über ein Mindestmaß an praktischen und zuverlässigen Koordinierungsvereinbarungen verfügen. Dazu gehören Bestimmungen wie zyklische Arbeitspläne, Überwachungs-, Berichterstattungs- und Bewertungsverfahren sowie regelmäßige Fortschrittsberichte. Wenn dies nicht durch formale Anforderungen vorgeschrieben ist, müssen diese Verpflichtungen auf freiwilligen Vereinbarungen beruhen.
• Stärkung der Koordinierungskapazitäten auf allen Ebenen: Die Einsetzung proaktiver und engagierter Koordinatoren in Behörden auf allen Ebenen in Verbindung mit klaren Zuständigkeiten und institutionalisierten Rollen hat sich als wichtiger Erfolgsfaktor für die Umsetzung der Anpassung erwiesen. Diese „Change Agents“ fungieren als Initiatoren, Kommunikatoren und Treiber von Anpassungsprozessen, sind die Hauptakteure der vertikalen und horizontalen Koordinierung und fungieren als wichtige Vermittler zwischen Ebenen und Sektoren. Wichtige Voraussetzungen für Anpassungskoordinatoren, die es ihnen ermöglichen, ihre Aufgaben als „Betreuer“ wahrzunehmen, sind: eine proaktive Haltung, persönliches Engagement, Führungsqualitäten, Unterstützung durch ein solides politisches Mandat, Ausstattung mit ausreichenden Ressourcen (Arbeitszeit, Personal, Haushalt, externes Fachwissen), formelle Entscheidungsbefugnis, Koordinierungs- und Kommunikationsfähigkeiten, fundiertes Fachwissen und gute Kontakte zu den richtigen politischen Gemeinschaften und Akteuren. Die Koordinierungskapazitäten sollten daher auf allen Ebenen gestärkt werden, unter anderem durch verbindliche Anforderungen an die Schaffung einer entsprechenden Verantwortung, die öffentliche (Ko-)Finanzierung von Personalkosten sowie Qualifikation und Schulung.
• Transnationales Lernen zur Anpassungsgovernance: Nationale und subnationale Regierungen verfügen über eine Vielzahl von Koordinierungsmechanismen und Governance-Modellen für die Umsetzung der Anpassung. Unter Berücksichtigung der länderspezifischen Rahmenbedingungen können die Länder ihre Koordinierung der Anpassung weiter verbessern, indem sie mehr über die Vielfalt der Ansätze in den Ländern und Regionen erfahren und Erfahrungen und gewonnene Erkenntnisse austauschen. Die Länderseiten  von Climate-ADAPT unterstützen solche Bemühungen, und Projekte und Kooperationsstrukturen in transnationalen Regionen bieten fruchtbare Potenziale für einen solchen Austausch und Lernen. Dazu gehört auch die Erforschung und Erprobung von Governance-Innovationen.

Horizontale und vertikale Steuerung der Anpassung weisen viele Gemeinsamkeiten auf und können weitgehend auf denselben Erfolgsfaktoren aufbauen. Die durchgängige Berücksichtigung der Anpassung in den Sektoren und die Koordinierung auf mehreren Ebenen stehen jedoch auch vor besonderen Herausforderungen, die differenzierte Ansätze zur Überwindung dieser Herausforderungen erfordern. Die Sicherstellung der Bereitstellung von Finanzmitteln, der Generierung und des Transfers von Wissen und einer gerechten Beteiligung gehören ebenfalls zu den Governance-Aspekten, die in einem angemessenen Governance-Rahmen für die Anpassung berücksichtigt werden sollten.

Zusätzliche Ressourcen

• Länderprofile
• Transnationale Regionen
• Anpassungspolitik und Wissensbasis in transnationalen Regionen in Europa
• Kartierung der Steuerung der Anpassung an den Klimawandel im Alpenraum