Sistemas de gobernanza multinivel e intersectorial para la adaptación al cambio climático

La gobernanza multinivel se refiere al sistema que apoya las políticas y la toma de decisiones entre los gobiernos nacionales, regionales y locales (OCDE). En la gobernanza multinivel, los diferentes niveles de gobierno son mutuamente dependientes entre sí (GIZ,2018). Esto se reconoce como un elemento decisivo para lograr múltiples objetivos políticos, como, por ejemplo, preservar y restaurar los recursos naturales (Marcode Gobernanza de los Recursos Naturales de la UICN)o fomentar acciones locales para avanzar hacia el desarrollo sostenible (programaONU-Hábitat). Un concepto similar introducido en la literatura científica es una forma compleja de gobierno con múltiples centros de toma de decisiones, que se pueden anidar en múltiples niveles jurisdiccionales (por ejemplo, local, estatal y nacional). Las características policéntricas pueden encontrar un equilibrio entre una gobernanza totalmente centralizada y totalmente descentralizada o basada en la comunidad ( ⁇Carlise y Gruby, 2019).

La adaptación es una tarea típica de gobernanza multinivel e intersectorial. El informe AR6 del IPCC (resumenpara los responsables políticos)establece que el desarrollo resiliente al clima está habilitado cuando los procesos de toma de decisiones, las finanzas y las acciones se integran en todos los niveles de gobernanza, sectores y plazos. La organización de la gobernanza en todos los sectores y niveles forma parte del ciclo de la política de adaptación (más información en la etapa 5 de la herramienta de apoyo a la adaptación al cambio climático-ADAPT) para garantizar la aplicación efectiva, coherente y continua de las medidas de adaptación. Incluye la coordinación vertical y horizontal.

En cuanto a la coordinación vertical, al abordar la adaptación al cambio climático, los gobiernos nacionales dependen de los gobiernos regionales y locales para traducir las estrategias climáticas nacionales en acciones. Por el contrario, los responsables de la toma de decisiones a nivel local, aunque son más adecuados para abordar desafíos específicos, pueden carecer de poder para resolver situaciones complejas que son responsabilidad de las autoridades regionales y nacionales. Los gobiernos locales y regionales se ven influidos por los instrumentos y marcos jurídicos, institucionales y financieros establecidos por los niveles superiores de gobernanza. Los marcos nacionales pueden apoyar pero también limitar ciertas medidas de adaptación emprendidas a nivel local. Por ejemplo, la reutilización del agua podría ser una estrategia favorecida a nivel local para hacer frente a problemas específicos de escasez de agua. Esta estrategia podría verse obstaculizada por lagunas legislativas que requieren que se resuelvan las intervenciones a nivel nacional. Del mismo modo, las buenas prácticas, probadas en áreas piloto a escala muy local, deben ser apoyadas por actores regionales y nacionales para ser ampliadas y ser efectivas en la mitigación de los impactos del cambio climático. Además, las acciones impulsadas por las autoridades locales o dirigidas por las comunidades locales deben ser coherentes con las estrategias y planes regionales y nacionales y estar adecuadamente enmarcadas en ellos, también para garantizar la sostenibilidad a largo plazo de la adaptación. Por ejemplo, la alimentación de las playas y otras opciones locales de adaptación a la defensa costera, aplicadas con objetivos a corto plazo y alcances estrechos, deben formar parte de planes integrados de gestión de zonas costeras a mayor escala, para ser eficaces y sostenibles, adoptando un enfoque holístico de los problemas locales desde una perspectiva a largo plazo.

La gobernanza multinivel también incluye la coordinación horizontal de la adaptación a través de la colaboración y los intercambios entre diferentes departamentos gubernamentales o partes interesadas de diferentes sectores económicos. Se necesita un enfoque intersectorial porque la adaptación al cambio climático requiere enfoques sistémicos, que reúnan el conocimiento propiedad de diferentes actores y tengan en cuenta las necesidades de diversos sectores políticos y económicos. Por ejemplo, las autoridades responsables de la gestión del agua deben hacer frente a los usos contradictorios de los escasos recursos hídricos por parte de varios sectores, preservando al mismo tiempo el agua en el medio ambiente para mantener la biodiversidad. La gobernanza intersectorial puede ayudar a promover soluciones beneficiosas para todos con múltiples beneficios para múltiples sectores, minimizando los impactos en los recursos naturales y evitando así la mala adaptación.

Dado que los impactos del cambio climático no reconocen los límites administrativos, la coordinación horizontal también incluye la colaboración entre los gobiernos vecinos. Esto implica la coordinación entre municipios vecinos, regiones e incluso países en zonas transfronterizas. Es pertinente, por ejemplo, para la gestión del agua en las cuencas hidrográficas y para hacer frente a los riesgos de inundación. Las demarcaciones hidrográficas son las principales unidades de gestión con arreglo a la Directiva marco sobre el agua y a la Directiva sobre inundaciones. Pueden crearse unidades de gobernanza con fines especiales (autoridades de distrito de las cuencas fluviales) que abarquen todas las jurisdicciones para preparar planes hidrológicos de cuenca y planes de gestión del riesgo de inundación a fin de aplicar las directivas correspondientes. Estos planes requieren la cooperación de diferentes autoridades nacionales, regionales y locales. En el caso de las cuencas hidrográficas que cruzan las fronteras nacionales, las estructuras de gobernanza se están formalizando progresivamente y los planes hidrológicos de cuenca internacionales se están desarrollando cada vez más [COM(2019) 95 final]. Por ejemplo, en la cuenca del río Sava, se desarrolló un sistema operativo con varias herramientas en un esfuerzo conjunto de las partes interesadas de los países que forman parte de la cuenca para facilitar una respuesta coordinada a las inundaciones extremas y los eventos de contaminación (estudiode caso de la cuenca del río Sava). No obstante, según el sistema de notificación de los Estados miembros de la UE, la gobernanza fue uno de los obstáculos más importantes [COM(2021)970 final],a la hora de aplicar el Marco del Agua y las Directivas sobre inundaciones.

Los mecanismos para poner en práctica la gobernanza multinivel para la adaptación al cambio climático son múltiples y pueden tener lugar a través de canales formales (por ejemplo, establecidos por ley, contratos y acuerdos legales) o informales (por ejemplo, debido a relaciones y confianza). Ejemplos (OCDE, 2022, ONU-Hábitat, 2022)pertinentes para la adaptación al cambio climático son:

• Elaboración de políticas y legislación pertinentes (incluidas estrategias y planes de adaptación). Estas políticas requieren la acción de actores que trabajan en diferentes niveles de gobierno y sectores políticos. Por lo tanto, su implementación requiere un enfoque de gobernanza multinivel.

• Creación de órganos intergubernamentales con representación de múltiples interesados, en los que participen los encargados de adoptar decisiones y otras partes interesadas. Ejemplos comunes son los grupos de trabajo interministeriales para abordar la naturaleza transversal de la adaptación, los comités permanentes o temporales de múltiples partes interesadas y múltiples niveles, las conferencias y los consejos. La participación de los niveles más bajos de gobierno en la formulación de políticas es importante para garantizar que se tengan en cuenta las prioridades subnacionales y que todas las partes interesadas estén a bordo para contribuir al éxito de la aplicación de las políticas. También pueden crearse nuevas unidades de gobernanza de coordinación (unidades de gobernanza para fines especiales que abarquen todas las jurisdicciones). Pueden abordar cuestiones que van más allá de los límites jurisdiccionales y se ajustan mejor a la nueva escala de análisis (autoridades de cuencas fluviales, unión de municipios).
• Desarrollo de acuerdos bilaterales o multilaterales entre niveles de gobierno o entre diversas partes interesadas. Las instituciones involucradas (que incluso pueden pertenecer a diferentes países) acuerdan perseguir un objetivo colectivo, reuniendo conocimientos y responsabilidades complementarios. Los contratos o acuerdos medioambientales voluntarios son herramientas que se están utilizando para aplicar prácticamente los principios de gobernanza multinivel a ámbitos específicos. Se establecen de forma voluntaria, pero se adoptan formalmente (firmados por todos los socios) y son vinculantes en términos de responsabilidad, financiación y calendario. Tanto los agentes públicos como los privados pueden ser los signatarios de dichos contratos. Pueden ser contratos fluviales en Flandes (Bélgica), contratos de humedales (por ejemplo, Contrat de delta de Camargue, Francia) o acuerdos forestales (LagoOcchito, Italia). Los contratos de habilitación o los contratos de delegación pueden ser otras formas de acuerdos multinivel, en los que las autoridades locales son gradualmente facultadas o delegadas por la administración central para desempeñar determinadas tareas.
• Creación de redes con otros entes locales y regionales. La participación en redes como marcos de cooperación temática internacional y plataformas compartidas puede permitir encontrar nuevos socios y oportunidades para enfoques concertados de adaptación a través de la colaboración intermunicipal e interregional.