5.2 Organiser la gouvernance de la mise en œuvre entre les secteurs et les niveaux

5.2 Organiser la gouvernance de la mise en œuvre entre les secteurs et les niveaux

L'adaptation au changement climatique est un domaine d'action intersectoriel, multi-niveaux et multi-questions qui concerne tous les secteurs de la société et nécessite une action à plusieurs niveaux, des gouvernements nationaux aux acteurs locaux. À ce titre, la mise en œuvre de stratégies et de plans d’adaptation nécessite des structures institutionnelles et des cadres de gouvernance adéquats pour garantir une mise en œuvre efficace, cohérente et continue.

La coordination et la coopération selon des dimensions horizontales et verticales sont nécessaires pour intégrer l’adaptation dans les domaines d’action pertinents et à toutes les échelles de gouvernance. La gouvernance est importante à tous les stades du cycle politique d’adaptation, à commencer par la mise en place initiale du processus d’adaptation, mais la nécessité d’une coordination horizontale et verticale augmente lorsque les pays passent aux stades de la mise en œuvre et de l’évaluation.

L’établissement d’un cadre de gouvernance pour la mise en œuvre de l’adaptation implique essentiellement d’organiser la communication, la coopération et la coordination entre les secteurs et les niveaux en mettant en place des structures, des règles, des mécanismes, des arrangements et des formats appropriés. C'est un avantage si la mise en œuvre de l'adaptation au changement climatique utilise différents modes de gouvernance, en les combinant à des degrés divers selon le contexte. Les approches possibles s'inscrivent dans le spectre des modes de gouvernance suivants:

• Gouvernance formelle: juridiquement fondé, institutionnalisé, permanent, descendant, «difficile» (par exemple, obligations contraignantes en matière d’établissement de rapports, organes de coordination permanents dotés d’un mandat juridique, exigences réglementaires pour les plans d’adaptation sectoriels);
• Gouvernance informelle: volontaires, informels, non hiérarchiques, fondés sur la coopération, « souples » (par exemple, persuasion, accords volontaires, formats de dialogue et d'échange, partage des connaissances, offres de renforcement des capacités).

Les deux approches ont leurs forces et leurs faiblesses. D’une part, des approches de gouvernance plus formelles exercent une pression accrue sur la mise en œuvre au moyen d’obligations contraignantes. D'autre part, les processus de gouvernance informels peuvent bénéficier d'être moins politisés et embrouillés par les conflits, car le fait de ne pas être sous le feu des projecteurs politiques permet souvent de prendre des décisions plus rapides et peut ouvrir une marge de manœuvre créative aux acteurs engagés. Combiner les modes de gouvernance formels et informels de manière flexible permet de capitaliser sur les points forts des deux approches.

Une coordination réussie devrait en principe réduire les obstacles à la mise en œuvre qui surviennent généralement dans des conditions de mauvaise gouvernance, c’est-à-dire des responsabilités peu claires, une coopération limitée entre les parties prenantes, un manque d’échange de connaissances, des capacités institutionnelles limitées (par exemple, en termes de ressources financières et humaines et de savoir-faire), des législations incohérentes ou contradictoires et des valeurs et intérêts contradictoires.

Principes et facteurs facilitant la gouvernance de l'adaptation

Chaque processus d'adaptation est unique et divers arrangements de gestion et institutionnels sont possibles. La normalisation des approches de gouvernance n’est donc ni possible ni utile, c’est-à-dire qu’il n’existe pas d’approche universelle. Toutefois, à partir des expériences disponibles en matière de mise en œuvre de l'adaptation, certains principes de bonnes pratiques et facteurs facilitants sont apparus. Elles ont été décrites dans des rapports de l'AEE (rapport4/2014 de l'AEE)et dans d'autres études européennes. Les facteurs de succès suivants aident à surmonter les obstacles à la mise en œuvre et s'appliquent à la gouvernance verticale et horizontale:

• Désigner des organes permanents de coordination: Des organes permanents et centraux de pilotage et de suivi des processus de mise en œuvre devraient être mis en place et institutionnalisés au sein des autorités publiques responsables à tous les niveaux, du gouvernement national aux administrations locales. Les responsabilités importantes de ces unités de coordination comprennent le pilotage du processus entre les unités sectorielles au sein de l’autorité, la liaison avec les coordinateurs de l’adaptation à d’autres niveaux, la formulation de projets de politiques, le rôle de point de contact pour l’adaptation auprès d’autres autorités et institutions externes, la communication de l’adaptation aux parties prenantes et au public, l’administration des procédures d’établissement de rapports, de suivi et d’évaluation, etc. Les comités interministériels ou interdépartementaux, les groupes de travail intersectoriels ou les équipes spéciales sont souvent utilisés à cette fin. Les organes centraux de coordination institutionnalisés sont un facteur de réussite s’ils sont associés à des responsabilités clairement attribuées, à un mandat politique solide, à des compétences en matière de direction, à des ressources suffisantes et à l’engagement personnel des membres.
• Maintenir la continuité des acteurs du processus: Les mécanismes et les formats de coordination peuvent changer aux différentes étapes du processus d'élaboration des politiques d'adaptation, par exemple de la formulation à la mise en œuvre. Toutefois, le maintien d’une certaine continuité en ce qui concerne les acteurs clés tout au long des étapes du cycle d’adaptation constitue clairement un avantage. Dans la mesure du possible, les membres expérimentés de l’équipe centrale d’adaptation installée au début du processus d’adaptation ainsi que du groupe de pilotage chargé de coordonner l’élaboration du plan d’action devraient donc être associés à l’unité permanente de coordination.
• Utilisation d'approches de gouvernance informelles: L’obligation légale pour les niveaux et secteurs inférieurs d’établir leurs propres plans d’adaptation ou d’intégrer l’adaptation dans leurs activités est un puissant moteur de mise en œuvre horizontale et verticale. De même, l'ancrage juridique des mandats des organes de coordination peut renforcer considérablement leur rôle. Toutefois, les mécanismes de coordination institutionnalisés sont rarement suffisants à eux seuls et, dans la majorité des pays, les politiques d’adaptation sont actuellement plutôt non contraignantes, des «politiques douces». C’est là que les modes de gouvernance volontaires, «douces» et fondés sur la coopération doivent intervenir et sont capables d’apporter une valeur ajoutée substantielle. Il est donc en tout état de cause bénéfique de développer une culture d'approches informelles de la gouvernance. Il s'agit notamment d'interactions ad hoc, de discussions informelles, d'échange d'informations, de formats de dialogue, de renforcement des capacités, de mise en réseau, de réunions fondées sur des cas ou d'accords volontaires.
• Engager les acteurs de l'adaptation à soutenir la coordination: Afin d’orienter et de contrôler les processus de mise en œuvre dans tous les secteurs et niveaux administratifs, les coordinateurs de l’adaptation doivent disposer d’un minimum de dispositifs de coordination pratiques et fiables. Il s’agit notamment de dispositions telles que les plans de travail cycliques, les procédures de suivi, d’établissement de rapports et d’évaluation et les rapports d’avancement réguliers. S'ils ne sont pas stipulés par des exigences formelles, ces engagements doivent être fondés sur des accords volontaires.
• Renforcement des capacités de coordination à tous les niveaux: L'installation de coordinateurs proactifs et engagés dans les pouvoirs publics à tous les niveaux, associée à des responsabilités claires et à des rôles institutionnalisés, s'est révélée être un facteur clé de succès pour la mise en œuvre de l'adaptation. Ces «agents du changement» agissent en tant qu’initiateurs, communicateurs et moteurs des processus d’adaptation, sont les principaux agents de la coordination verticale et horizontale et agissent en tant qu’intermédiaires importants entre les niveaux et les secteurs. Les conditions préalables importantes pour que les coordinateurs de l’adaptation puissent remplir leur rôle de «gardiens» sont notamment les suivantes: une attitude proactive, un engagement personnel, des qualités de leadership, un soutien par un mandat politique solide, des ressources suffisantes (temps de travail, personnel, budget, expertise externe), un pouvoir décisionnel formel, des compétences de coordination et de communication, une solide expertise professionnelle et de bons contacts avec les bonnes communautés politiques et d’acteurs. Les capacités de coordination devraient donc être renforcées à tous les niveaux, y compris au moyen d’exigences obligatoires pour la création d’une responsabilité respective, d’un (co)financement public des frais de personnel, ainsi que de la qualification et de la formation.
• Apprentissage transnational de la gouvernance de l'adaptation: Les gouvernements nationaux et infranationaux ont mis en place une variété de mécanismes de coordination et de modèles de gouvernance pour la mise en œuvre de l'adaptation. En tenant compte des conditions propres à chaque pays, les pays peuvent améliorer encore leur coordination de l'adaptation en se renseignant sur la diversité des approches entre les pays et les régions, et en partageant les expériences et les enseignements tirés. Les pages de pays Climate-ADAPT soutiennent ces efforts, et les projets et les structures de coopération dans les régions transnationales offrent des potentiels fertiles pour de tels échanges et apprentissages. Cela comprend l'exploration et la mise à l'essai d'innovations en matière de gouvernance.

La gouvernance horizontale et verticale de l'adaptation présente de nombreuses similitudes et peut, dans une large mesure, s'appuyer sur les mêmes facteurs de réussite. Toutefois, l'intégration de l'adaptation dans les secteurs et la coordination à plusieurs niveaux sont également confrontées à des défis spécifiques nécessitant des approches différenciées pour les surmonter.

Ressources supplémentaires

Profils de pays

Régions transnationales

Politiques d'adaptation et base de connaissances dans les régions transnationales d'Europe

Cartographier la gouvernance de l'adaptation au changement climatique dans l'espace alpin