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Exécution

5.2 organisation de la gouvernance de la mise en œuvre entre les secteurs et les niveaux

L’adaptation au changement climatique est un domaine d’action intersectoriel, multiniveaux et multi-questions qui concerne tous les secteurs de la société et nécessite une action à plusieurs niveaux, des gouvernements nationaux aux acteurs locaux. À ce titre, la mise en œuvre de stratégies et de plans d’adaptation nécessite des structures institutionnelles et des cadres de gouvernance adéquats pour assurer une mise en œuvre efficace, cohérente et continue.

La coordination et la coopération dans les dimensions horizontales et verticales sont nécessaires pour intégrer l’adaptation dans les domaines d’action pertinents et à toutes les échelles de gouvernance. La gouvernance est importante à toutes les étapes du cycle des politiques d’adaptation, en commençant par la mise en place initiale du processus d’adaptation, mais la nécessité d’une coordination horizontale et verticale augmente lorsque les pays avancent aux étapes de mise en œuvre et d’évaluation.

L’établissement d’un cadre de gouvernance pour la mise en œuvre de l’adaptation implique essentiellement d’organiser la communication, la coopération et la coordination entre les secteurs et les niveaux en mettant en place des structures, des règles, des mécanismes, des arrangements et des formats appropriés. C’est un avantage si la mise en œuvre de l’adaptation au changement climatique utilise différents modes de gouvernance, en les combinant à des degrés divers selon le contexte. Les approches possibles s’étendent dans l’éventail des modes de gouvernance suivants:

  • Gouvernance formelle: base juridique, institutionnalisée, permanente, descendante, «difficile» (par exemple, obligations contraignantes en matière d’établissement de rapports, organes de coordination permanents dotés d’un mandat légal, exigences réglementaires applicables aux plans d’adaptation sectoriels);
  • Gouvernance informelle: volontaires, informels, non hiérarchiques, fondés sur la coopération, «douces» (par exemple, la persuasion, les accords volontaires, les formats de dialogue et d’échange, le partage des connaissances, les offres de renforcement des capacités).

Les deux approches ont leurs forces et leurs faiblesses. D’une part, des approches de gouvernance plus formelles créent plus de pression sur la mise en œuvre par le biais d’obligations contraignantes. D’un autre côté, les processus de gouvernance informels peuvent bénéficier d’une moins politisation et d’un conflit, car le fait d’être hors des projecteurs politiques permet souvent de prendre des décisions plus rapides et peut ouvrir une marge de manœuvre créative aux acteurs engagés. Combiner les modes de gouvernance formels et informels de manière flexible permet de tirer parti des atouts des deux approches.

Une coordination réussie devrait en principe réduire les obstacles à la mise en œuvre qui se posent généralement dans des conditions de mauvaise gouvernance, c’est-à-dire des responsabilités floues, une coopération limitée entre les parties prenantes, un manque d’échange de connaissances, des capacités institutionnelles limitées (par exemple, en termes de ressources financières et humaines et de savoir-faire), des législations incohérentes ou contradictoires et des valeurs et intérêts contradictoires.

Principes et facteurs facilitant la gouvernance de l’adaptation

Chaque processus d’adaptation est unique et divers arrangements de gestion et institutionnels sont possibles. La normalisation des approches de gouvernance n’est donc ni possible ni utile, c’est-à-dire qu’il n’existe pas d’approche universelle. Toutefois, d’après les expériences disponibles en matière de mise en œuvre de l’adaptation, certains principes de bonnes pratiques et certains facteurs de facilitation sont apparus. Elles ont été décrites dans des rapports de l’AEE (rapport 4/2014 de l’AEE) et dans d’autres études européennes. Les facteurs de réussite suivants aident à surmonter les obstacles à la mise en œuvre et s’appliquent à la gouvernance verticale et horizontale:

  • Désignation d’organes de coordination permanents: Des organes permanents et centraux de pilotage et de suivi des processus de mise en œuvre devraient être mis en place et institutionnalisés au sein des autorités publiques responsables à tous les niveaux, du gouvernement national aux administrations locales. Les principales responsabilités de ces unités de coordination consistent à diriger le processus entre les unités sectorielles au sein de l’autorité, à assurer la liaison avec les coordonnateurs de l’adaptation à d’autres niveaux, à formuler des projets de politique, à servir de point de contact pour l’adaptation à d’autres autorités et institutions externes, à communiquer l’adaptation aux parties prenantes et au public, à gérer les procédures d’établissement de rapports, de suivi et d’évaluation, etc. Les comités interministériels ou interministériels, les groupes de travail intersectoriels ou les équipes spéciales sont souvent utilisés à cette fin. Les organismes centraux de coordination institutionnalisés sont un facteur de succès s’ils sont combinés avec des responsabilités clairement attribuées, un mandat politique solide, des compétences en leadership, des ressources suffisantes et un engagement personnel des membres.
  • Maintenir la continuité des acteurs du processus: Les mécanismes et les formats de coordination peuvent changer aux différentes étapes du processus de politique d’adaptation, par exemple de la formulation à la mise en œuvre. Toutefois, le maintien d’une certaine continuité vis-à-vis des acteurs clés tout au long des étapes du cycle d’adaptation est clairement un avantage. Dans la mesure du possible, des membres expérimentés de l’équipe centrale d’adaptation installée au début du processus d’adaptation ainsi que du groupe de pilotage chargé de coordonner l’ élaboration du plan d’action devraient donc être associés à l’unité de coordination permanente.
  • Utiliser des approches informelles en matière de gouvernance: L’obligation légale pour les niveaux de rang inférieur et les secteurs de mettre en place leurs propres plans d’adaptation ou d’intégrer l’adaptation dans leurs activités est un puissant moteur de mise en œuvre horizontale et verticale. De même, l’ancrage juridique des mandats des organes de coordination peut considérablement renforcer leurs rôles. Cependant, les mécanismes de coordination institutionnalisés seuls sont rarement suffisants et, dans la majorité des pays, les politiques d’adaptation sont actuellement plutôt non contraignantes, des «politiques souples». C’est là que des modes de gouvernance volontaires, «soft» et basés sur la coopération doivent intervenir et sont capables d’apporter une valeur ajoutée substantielle. Il est donc en tout état de cause bénéfique de développer une culture d’approches informelles en matière de gouvernance. Il s’agit notamment d’interactions ponctuelles, de discussions informelles, d’échanges d’informations, de formats de dialogue, de renforcement des capacités, de mise en réseau, de réunions fondées sur des cas ou d’accords volontaires.
  • Engager les acteurs de l’adaptation à soutenir la coordination: Afin d’orienter et de contrôler les processus de mise en œuvre dans tous les secteurs et niveaux administratifs, les coordinateurs de l’adaptation doivent disposer d’un minimum d’arrangements de coordination pratiques et fiables. Il s’agit notamment de dispositions telles que les plans de travail cycliques, les procédures de suivi, de rapport et d’évaluation, ainsi que des rapports d’étape réguliers. S’ils ne sont pas prévus par des exigences formelles, ces engagements doivent être fondés sur des accords volontaires.
  • Renforcement des capacités de coordination à tous les niveaux: La mise en place de coordonnateurs proactifs et engagés au sein des pouvoirs publics à tous les niveaux, combiné à des responsabilités claires et à des rôles institutionnalisés, s’est révélée être un facteur clé de réussite pour la mise en œuvre de l’adaptation. Ces «agents de changement» agissent en tant qu’initiateurs, communicateurs et moteurs des processus d’adaptation, sont les principaux agents de coordination verticale et horizontale et agissent en tant qu’intermédiaires importants entre les niveaux et les secteurs. Les conditions préalables importantes pour les coordonnateurs de l’adaptation leur permettant de remplir leur rôle de «soignants» comprennent: une attitude proactive, un engagement personnel, des qualités de leadership, un appui par un mandat politique solide, des ressources suffisantes (temps de travail, personnel, budget, expertise externe), un pouvoir décisionnel formel, des compétences en matière de coordination et de communication, une solide expertise professionnelle et de bons contacts avec les bonnes communautés politiques et acteurs. Les capacités de coordination devraient donc être renforcées à tous les niveaux, y compris par des exigences obligatoires pour la création d’une responsabilité respective, le financement public (co) des frais de personnel, ainsi que la qualification et la formation.
  • Apprentissage transnational sur la gouvernance de l’adaptation: Les gouvernements nationaux et infranationaux disposent d’une variété de mécanismes de coordination et de modèles de gouvernance pour la mise en œuvre de l’adaptation. Compte tenu des conditions propres à chaque pays, les pays peuvent améliorer leur coordination de l’adaptation en apprenant davantage sur la diversité des approches entre les pays et les régions, et en partageant les expériences et les enseignements tirés. Les pages de pays Climat-ADAPT soutiennent ces efforts, et les projets et les structures de coopération dans les régions transnationales offrent un potentiel fertile pour de tels échanges et apprentissages. Cela comprend l’exploration et la mise à l’essai des innovations en matière de gouvernance.

La gouvernance horizontale et verticale de l’adaptation présente de nombreuses similitudes et peut, dans une large mesure, s’appuyer sur les mêmes facteurs de réussite. Toutefois, l’ intégration de l’adaptation dans les secteurs et la coordination à plusieurs niveaux sont également confrontées à des défis spécifiques nécessitant des approches différenciées pour les surmonter.