Widerstandsfähige Flächennutzungsplanung

Bei der integrierten Flächennutzungsplanung handelt es sich um eine raumbezogene Strategie zur Zuweisung von Flächen für unterschiedliche Nutzungen, bei der wirtschaftliche, soziale und ökologische Werte auf nationaler oder subnationaler Ebene miteinander in Einklang gebracht werden. Es ist der Prozess der Unterstützung von Entscheidungsträgern und Landnutzern bei der Auswahl der besten Kombination von Landnutzungen, um letztendlich den vielfältigen Bedürfnissen der Menschen gerecht zu werden und gleichzeitig die natürlichen Ressourcen und Ökosystemleistungen zu schützen. Die Flächennutzungsplanung ist ein gut konsolidierter Ansatz und ein Schlüsselinstrument zur Minderung konkurrierender Landinteressen zwischen Gruppen, Gemeinschaften und unterschiedlichen Nutzern. Es wird auch verwendet, um Konflikte zwischen Inhabern traditioneller Rechte und staatlichen Behörden oder privaten Unternehmen zu lösen. Die integrierte Landnutzungsplanung befasst sich häufig mit Fragen wie Bevölkerungswachstum, zunehmender konkurrierender Nutzung begrenzter Ressourcen durch verschiedene Akteure, Bodendegradation und nicht nachhaltiger Stadtentwicklung. Der Klimawandel stellt eine zusätzliche Herausforderung für die Landnutzungsplanung dar, die sich mit anderen nicht klimabezogenen Planungen kumuliert. Eine integrierte Landnutzungsplanung, die den Klimawandel vollständig anerkennt, kann dazu beitragen, Klimaauswirkungen durch Überschwemmungen, Dürren, Wasserknappheit, Waldbrände und Hitzestress zu verhindern und die Exposition wertvoller Vermögenswerte gegenüber Risiken im Zusammenhang mit solchen Gefahren zu verringern. Strategische Landnutzungsplanung kann auch nützlich sein, um die Auswirkungen anderer Naturkatastrophen, die sowohl klima- als auch nicht klimabedingt sind, zu verhindern und zu verringern. So ist die Flächennutzungsplanung beispielsweise bei Schneelawinen sinnvoll, wie zum Beispiel in der Schweiz und in Österreich, wo die Zonierung genutzt wird, um Neubauten in Lawinengebieten einzuschränken.

Mit anderen Worten, durch Landnutzungsplanung können lokale und regionale Gebietskörperschaften ihre Widerstandsfähigkeit gegenüber großen Klimaveränderungen erhöhen und sicherstellen, dass die Gemeinden mit integrierten Mechanismen ausgestattet sind, um solchen Veränderungen zu begegnen und sie abzumildern. Eine integrierte Landnutzungsplanung, die die Auswirkungen des Klimawandels vollständig erkennt und anspricht, erfordert im Vergleich zur traditionellen Raumplanung einen strategischeren und langfristigeren Ansatz. Um den Klimawandel angemessen in die Landnutzungsplanung einzubeziehen, sollte die Vulnerabilitätskartierung aktueller und künftiger Klimabedingungen in die Wissensbasis des Planungsprozesses aufgenommen werden. Sobald die am stärksten gefährdeten Gebiete ermittelt sind, können alternative Nutzungsmöglichkeiten und räumliche Anpassungsoptionen für diese Gebiete ermittelt, mit Interessenträgern erörtert und mit Unterstützung von Sachverständigen (z. B. aus den Bereichen biologische Vielfalt, Forstwirtschaft und Landwirtschaft) vereinbart werden. 

Planungsinstrumente können verwendet werden, um Klimarisiken auf verschiedene Weise zu reduzieren, einschließlich: i) Begrenzung der Entwicklung in gefährdeten Gebieten zur Gefahrenvermeidung (Beschränkungsmaßnahmen); ii) Anpassung der gebauten Umwelt an eine Reihe von Naturkatastrophen (Beherbergungsmaßnahmen); iii) Wiederherstellung der natürlichen Ökosysteme, die auch eine Rolle beim Schutz der Gemeinschaften vor Gefahren spielen (naturbasierte Lösungen).

Maßnahmen zur Vermeidung oder Mimisierung der Exposition wertvoller Elemente gegenüber dem Klimawandel umfassen im Allgemeinen die Zoneneinteilung, Bauvorschriften (wie Mindestbodenhöhen und wasserfeste Maßnahmen), Landnutzungsgenehmigungen und Landerwerb, um die Kontrolle über ihre Nutzung zur Gewährleistung der Sicherheit der Menschen zu übernehmen. Naturbasierte Lösungen (NbS) für die Landnutzungsplanung können beispielsweise die Wiederherstellung von Küstendünen zur Pufferung von Küstensturmeffekten, die Verbindung von Grünflächen zur Verringerung der Fragmentierung, die Ausweitung von Schutzgebieten zur Erhaltung der Widerstandsfähigkeit der Natur gegenüber dem Klimawandel und die Umwandlung von bebauten Flächen in Grünflächen in Städten umfassen.

Integrierte Flächennutzungspläne können auch die Flächenbedeckung stärker beeinflussen, z. B. die Planung der Aufforstung und Wiederaufforstung, die Erhaltung und Wiederherstellung von Ökosystemen (z. B. Feuchtgebiete und Flüsse) und ländlichen oder städtischen Wasserrückhaltegebieten.

Landnutzungsplanung kann schließlich die Verlagerung von Menschen, Infrastruktur, Häusern und Unternehmen von gefährdeten Standorten beinhalten, um Risiken zu vermeiden. Managed Retreats können vor und nach Katastrophen eingesetzt werden, um die Exposition gegenüber Naturgefahren zu reduzieren, wenn strukturelle Maßnahmen nicht umgesetzt werden können oder ihre Kosten zu hoch sind.

Die integrierte Landnutzungsplanung sollte strategische Richtungen vorgeben, die, wann immer möglich, die Einführung grüner, bedenkenloser und naturbasierter Lösungen priorisieren. In diesem Fall kann eine Vielzahl von positiven Nebeneffekten für die Umwelt und die Gesellschaft abgeleitet werden, darunter beispielsweise Freizeitmöglichkeiten, Lebensfähigkeit und Wohlbefinden insbesondere in städtischen Systemen, die Verbesserung der biologischen Vielfalt und die Bereitstellung von Ökosystemdienstleistungen. Die Flächennutzungsplanung sollte auch Interessenträger und Entscheidungsträger über die Risiken und Chancen des Klimawandels aufklären und den Dialog und Konsens über Anpassungsmaßnahmen fördern.

An der Flächennutzungsplanung sind verschiedene Verwaltungsbehörden beteiligt, die auf lokaler, subnationaler oder nationaler Ebene tätig sind. Sie alle haben unterschiedliche Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten. Die nationale Ebene nähert sich in der Regel Themen aus einer „Makroperspektive“ an, wobei die Entwicklung des gesamten Landes berücksichtigt wird; die subnationalen Ebenen fördern „Mesoperspektiven“, wobei der Schwerpunkt auf regionalen Fragen liegt; Auf kommunaler Ebene gibt es „Mikroperspektiven“, die sich hauptsächlich auf die Entwicklung der Gemeinden in ihrer Gemeinde konzentrieren (GIZ, 2011). Wenn es um die Anpassungsplanung geht, müssen diese Ebenen in Einklang gebracht werden, in eine gemeinsame Richtung gehen. Dies könnte aufgrund möglicher widersprüchlicher Visionen und Interessen eine Herausforderung darstellen.  

Darüber hinaus erfordert eine erfolgreiche Planung Beiträge einer Vielzahl von Akteuren und Sektoren wie Landwirtschaft, Forstwirtschaft, Wohnungswesen, Verkehr, Energie, Umwelt und sehr oft Einzelpersonen. Herkömmliche (Top-Down-)Planungsansätze hatten aufgrund fehlender Dialoge und Koordination oft nur sehr wenig Erfolg. Die Beteiligung wurde als Schlüsselfaktor für eine erfolgreiche Flächennutzungsplanung identifiziert. Es umfasst die Kommunikation und Zusammenarbeit zwischen allen beteiligten Akteuren. Die Beteiligung der Interessenträger sollte sicherstellen, dass alle Teilnehmer ihre Interessen und Ziele in einem Dialog während der Konzeptions-, Planungs- und Umsetzungsphasen des Landnutzungsplanungsprozesses formulieren können. Diese Planungsform betont das gemeinsame Lernen von und mit der lokalen oder regionalen Bevölkerung/Stakeholdern. Die umfassende Einbeziehung der Interessenträger ist von entscheidender Bedeutung, um eine Zukunftsvision zu definieren, Prioritäten für die Anpassung an den Klimawandel und die Verringerung des Katastrophenrisikos festzulegen, Konflikte zwischen den Sektoren zu vermeiden bzw. zu minimieren und Synergien zu ermöglichen.

Dies ist insbesondere dann relevant, wenn es bei der Flächennutzungsplanung um die Verlagerung von Personen und Infrastruktur geht, da diese eng an private Eigentumsrechte gebunden ist und eine strikte Abstimmung mit den Grundeigentümern erfordert.

Die EU-Politik und die EU-Subventionen wirken sich stark auf Landnutzungsänderungen auf regionaler Ebene aus. Eine starke politische Unterstützung ist in der Planungsphase erforderlich und eine wichtige Triebkraft für die Umsetzung der geplanten Maßnahmen. Eine angemessene Einbeziehung der Interessenträger ist von wesentlicher Bedeutung, um einen transparenten und gemeinsamen Planungsprozess sicherzustellen, der zu gemeinsam vereinbarten räumlichen Maßnahmen führt. Persönliche Interessen von Landbesitzern können jedoch als einschränkender Faktor wirken, wenn sie sich nicht auf die vorgeschlagenen Landnutzungsänderungen einigen. Darüber hinaus kann die Harmonisierung des Flächennutzungsplans mit bereits bestehenden Planungsinstrumenten und sektorspezifischen Maßnahmen eine Herausforderung darstellen. Um eine reibungslose Umsetzung des Plans zu gewährleisten, müssen gegensätzliche Visionen und Ziele zwischen den verschiedenen Instrumenten vermieden werden.

Unterbringungs- und Umsiedlungsmaßnahmen können Auswirkungen auf Justizaspekte haben (EWR, 2025). Von besonderer Bedeutung ist es, wenn die Verantwortung für den Risikoschutz und die Sanierung von der Öffentlichkeit auf Einzelpersonen und andere private Akteure verlagert wird. Dies kann zu einer unverhältnismäßigen Belastung für einkommensschwache Gruppen oder Menschen mit besonderen Bedürfnissen führen.

Die Integration von NbS in die Landnutzungsplanung hat das Potenzial, schutzbedürftigen Gruppen besondere Vorteile zu bieten, wenn Gerechtigkeit für Entscheidungen über ihren Standort von zentraler Bedeutung ist. Es kann jedoch auch kritische Überlegungen anstellen, wenn z. B. NbS überproportional wohlhabenden Gemeinschaften zugute kommt oder wenn Grün zu Gentrifizierung führt. Die Verteilung von Kosten und Nutzen auf private und öffentliche Akteure und die Gesellschaft als Ganzes wurde als Schlüsselfaktor für die Erhöhung der NbS (Technisches Papier 3/23 der ETC-CA) gefunden, was auch in der Flächennutzungsplanung von besonderer Bedeutung ist. Fehlende belastbare Daten, Unsicherheiten in den Klimaprojektionen, effektive Zusammenarbeit und Informationsaustausch zwischen verschiedenen beteiligten Akteuren stellen gemeinsame Begrenzungsfaktoren für die Planung dar.

Ein Landnutzungsplan ist kein Zweck an sich, sondern ein Instrument zur Erreichung einer sinnvollen und nachhaltigen Landnutzung. Keine Flächennutzungsplanung sollte daher ohne eine gründliche Prüfung und Diskussion der verfügbaren Finanzmittel und Quellen für ihre Umsetzung in Angriff genommen werden. Ohne diese Sicherheit wird selbst ein gut etablierter Plan bald in finanzielle Engpässe geraten, und es wird nicht möglich sein, die im Plan vorgesehenen Maßnahmen umzusetzen. Das Hauptproblem besteht also darin, die Planung mit der Budgetierung zu verknüpfen – oder noch besser die Budgetierung mit der Planung.

Ein weiterer Aspekt des Erfolgs der Flächennutzungsplanung hängt von den Kapazitäten aller Akteure ab, insbesondere der verantwortlichen federführenden Agentur und der Institutionen und Gruppen, die die Verantwortung für die Umsetzung des Plans übernehmen. Der Aufbau dieser Kapazitäten ist oft komplizierter als erwartet. Dezentrale Flächennutzungsplanungsstrukturen gibt es häufig in ganz Europa und die Zuständigkeiten sind auf verschiedene Hierarchien verteilt. Die Kapazität dieser Strukturen kann zwischen den verschiedenen Institutionen, Ländern und Regionen sehr unterschiedlich sein. Mangelnde institutionelle Koordinierung, unterqualifiziertes Personal, häufige Personalwechsel, Ungleichgewichte zwischen akzeptierten und verfügbaren Kapazitäten und eine Ausrichtung auf die Ausführung statt auf die Planung beschränken häufig die Landnutzungsplanung.  

Flächennutzungsplanungsmaßnahmen reduzieren die Schadenskosten, indem sie bestimmte Tätigkeiten aus Risikogebieten ausschließen oder Bedingungen schaffen, unter denen eine besondere Entwicklung in diesen Gebieten zulässig ist. Der Zuidplaspolder (einer der tiefsten Polder der Niederlande) wurde für ein groß angelegtes Stadtentwicklungsprojekt verwendet: Die Klimaverträglichkeit des Gebiets durch Raumplanung führte zu einem günstigeren Kosten-Nutzen-Verhältnis als einzelne Anpassungsmaßnahmen (z. B. Hochwasserschutzwohnungen und angepasste Infrastruktur) (Bruin, 2013). Andere Studien (z. B. Tröltsch et al., 2012) deuten darauf hin, dass eine Kosten-Nutzen-Bewertung schwierig durchzuführen ist, auch aufgrund der hohen Unsicherheit der Klimaprojektionen. Ein weiterer zu berücksichtigender Aspekt ist, dass das Nutzen-Kosten-Verhältnis einer räumlich basierten Anpassungsmaßnahme von unterschiedlichen Perspektiven abhängen kann, die beispielsweise zu Vorteilen für eine bestimmte Gemeinschaft führen, aber möglicherweise den Wert bestimmter einzelner Eigenschaften verringern. In Österreich wurden beispielsweise rote Zonen (Hochrisikozonen), die in auf kommunaler Ebene erstellten „Gefahrenzonenplänen“ definiert sind, um den Auswirkungen von Erdrutschen und Überschwemmungen entgegenzuwirken, in einigen Fällen neu gestaltet, um neuen Risiken aufgrund des Klimawandels zu begegnen (z. B. Neustift im Stubaital). Dies macht den Bau von Häusern in diesen Bereichen schwieriger oder sogar unmöglich, was zu einem Verlust des Immobilienwerts führt.

Die Kosten der Landnutzungsänderung können die Ausgleichskosten im Falle der Enteignung des Grundstücks, Anreize für freiwillige Aufnahmemaßnahmen oder Subventionen aufgrund zwingender Vorschriften beinhalten.

Umgekehrt können auch Werteerfassungsinstrumente (OECD, 2017) angewendet werden. Beispielsweise können Steuern erhoben werden, wenn die Flächennutzung von „landwirtschaftlich“ auf „erschließbar“ geändert wird. Sie sind potenziell wichtige Instrumente, um öffentliche Mittel zu beschaffen und die Billigkeit öffentlicher Planungs- und Investitionsentscheidungen zu verbessern.

Die Flächennutzungsplanung wird durch Vorschriften eingeschränkt, die im Rahmen einer Vielzahl von EU-Politiken und -Richtlinien erlassen wurden, darunter die Gemeinsame Agrarpolitik, die Vogelschutz- und die Habitatrichtlinie, die Wasserrahmenrichtlinie und die Hochwasserrichtlinie. In Meeres- und Küstengebieten wird die Raumplanung durch die Richtlinie über die maritime Raumplanung geregelt. Die Flächennutzungsplanung wird auch in der EU-Wasserresilienzstrategie behandelt, in der die Schaffung grüner Infrastrukturen zur Verbesserung der Wasserspeicherung vorgesehen ist. Die Raumplanung kann beispielsweise durch die Förderung einer nachhaltigen Bewirtschaftung und des Schutzes der Süßwasserressourcen zur erfolgreichen Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie beitragen. Ein weiteres Beispiel ist die Verwirklichung der Natura-2000-Ziele in Kombination mit den Entwicklungszielen durch Raumplanung. Dies birgt ein großes Potenzial, um den Verlust an biologischer Vielfalt wirksam zu verringern und sicherzustellen, dass verschiedene sektorale Entwicklungen den Naturschutzvorschriften entsprechen.

Die Zeit, die für die Erstellung eines Flächennutzungsplans benötigt wird, ist abhängig von den nationalen Vorschriften, der Typologie des betreffenden Plans und seinem Umfang. Die Zeit hängt auch von dem zu schaffenden partizipativen Prozess und den möglichen Konflikten zwischen den verschiedenen beteiligten Behörden und Interessenträgern ab. Die Umsetzung des Plans ist ebenfalls variabel und erfordert in der Regel 5 bis 10 Jahre mit regelmäßigen aufeinanderfolgenden Überarbeitungen und Aktualisierungen. 

Die Anpassung durch Landnutzungsplanung, die den Klimawandel vollständig integriert, erfordert eine langfristige Vision und langfristige Ziele. Eine regelmäßige Überarbeitung der Flächennutzungspläne sollte (alle fünf bis zehn Jahre) nach einem flexiblen und anpassungsfähigen Ansatz für die Raumplanung erwogen werden, um die Einbeziehung von Wissensfortschritten und die Überarbeitung von Maßnahmen auf der Grundlage der Überwachung der schrittweise umgesetzten Maßnahmen zu ermöglichen. Die Lebensdauer eines Landnutzungsplans hängt weitgehend mit der Lebensdauer der geplanten Maßnahmen zusammen, die sich von zwei oder drei Jahrzehnten bis zu mehr als 100 Jahren erstrecken, beispielsweise für komplexe Eingriffe zum Küstenschutz oder tiefgreifende Veränderungen bei der Landnutzungszuweisung.