Systèmes de gouvernance multiniveaux et intersectoriels pour l'adaptation au changement climatique

La gouvernance à plusieurs niveaux fait référence au système qui soutient les politiques et la prise de décision entre les gouvernements nationaux, régionaux et locaux (OCDE). En matière de gouvernance à plusieurs niveaux, les différents niveaux de gouvernement sont mutuellement dépendants les uns des autres (GIZ,2018). Il est reconnu qu’il s’agit d’un élément décisif pour atteindre de multiples objectifs politiques, tels que la préservation et la restauration des ressources naturelles (cadrede gouvernance des ressources naturelles de l’UICN)ou la promotion d’actions locales visant à progresser sur la voie du développement durable (programmeONU-HABITAT). Un concept similaire introduit dans la littérature scientifique est une forme complexe de gouvernance avec de multiples centres de prise de décision, qui peuvent être imbriqués dans plusieurs niveaux de juridiction (par exemple, local, étatique et national). Les caractéristiques polycentriques peuvent être en mesure de trouver un équilibre entre une gouvernance entièrement centralisée et entièrement décentralisée ou basée sur la communauté ( ⁇Carlise et Gruby, 2019).

L'adaptation est une tâche typique de gouvernance multiniveaux et intersectorielle. Le rapport AR6 du GIEC (résuméà l’intention des décideurs politiques)indique que le développement résilient au changement climatique est rendu possible lorsque les processus décisionnels, les financements et les actions sont intégrés entre les niveaux de gouvernance, les secteurs et les calendriers. L’organisation de la gouvernance entre les secteurs et les niveaux fait partie du cycle politique d’adaptation (informations supplémentaires à l’étape 5 de l’outil de soutien à l’adaptation Climate-ADAPT) afin de garantir une mise en œuvre efficace, cohérente et continue des actions d’adaptation. Il comprend la coordination verticale et horizontale.

En ce qui concerne la coordination verticale, tout en s'attaquant à l'adaptation au changement climatique, les gouvernements nationaux s'appuient sur les gouvernements régionaux et locaux pour traduire les stratégies climatiques nationales en actions. À l’inverse, les décideurs locaux, bien qu’ils soient mieux à même de relever des défis spécifiques, peuvent ne pas avoir le pouvoir de résoudre des situations complexes qui relèvent de la responsabilité des autorités régionales et nationales. Les gouvernements locaux et régionaux sont influencés par les instruments et cadres juridiques, institutionnels et financiers mis en place par les niveaux supérieurs de gouvernance. Les cadres nationaux peuvent appuyer mais aussi limiter certaines mesures d'adaptation prises au niveau local. Par exemple, la réutilisation de l'eau pourrait être une stratégie privilégiée au niveau local pour faire face à des problèmes spécifiques de rareté de l'eau. Cette stratégie pourrait être entravée par des lacunes législatives qui nécessitent des interventions au niveau national pour être résolues. De même, les bonnes pratiques, testées dans des zones pilotes à l'échelle très locale, doivent être soutenues par les acteurs régionaux et nationaux pour être étendues et devenir efficaces dans l'atténuation des impacts du changement climatique. En outre, les actions lancées par les autorités locales ou dirigées par les communautés locales doivent être cohérentes et correctement encadrées dans le cadre des stratégies et plans régionaux et nationaux, également pour garantir la durabilité à long terme de l’adaptation. Par exemple, l’alimentation des plages et d’autres options locales d’adaptation à la défense côtière, mises en œuvre avec des objectifs à court terme et des champs d’application restreints, devraient faire partie de plans de gestion intégrée des zones côtières à plus grande échelle, pour être efficaces et durables, en adoptant une approche globale des problèmes locaux dans une perspective à long terme.

La gouvernance à plusieurs niveaux comprend également la coordination horizontale de l'adaptation par la collaboration et les échanges entre différents ministères ou parties prenantes de différents secteurs économiques. Une approche intersectorielle est nécessaire car l'adaptation au changement climatique nécessite des approches systémiques, rassemblant les connaissances détenues par différents acteurs et tenant compte des besoins de divers secteurs politiques et économiques. Par exemple, les autorités responsables de la gestion de l'eau doivent faire face à des utilisations conflictuelles de ressources en eau rares par plusieurs secteurs, tout en préservant l'eau dans l'environnement pour soutenir la biodiversité. La gouvernance intersectorielle peut contribuer à promouvoir des solutions «gagnant-gagnant» présentant de multiples avantages pour plusieurs secteurs, en réduisant au minimum les incidences sur les ressources naturelles et en évitant ainsi une mauvaise adaptation.

Étant donné que les impacts du changement climatique ne reconnaissent pas les frontières administratives, la coordination horizontale inclut également la collaboration entre les gouvernements voisins. Cela implique une coordination entre les municipalités, les régions et même les pays voisins dans les zones transfrontalières. Elle est pertinente, par exemple, pour la gestion de l’eau dans les bassins hydrographiques et pour faire face aux risques d’inondation. Les districts hydrographiques sont les principales unités de gestion conformément à la directive-cadre sur l’eau et à la directive «Inondations». Des unités de gouvernance spéciales (autorités de district de bassin hydrographique) qui recoupent les juridictions peuvent être mises en place pour préparer des plans de gestion de bassin hydrographique (PGBH) et des plans de gestion des risques d'inondation (PGRI) afin de mettre en œuvre les directives connexes. Ces plans nécessitent la coopération de différentes autorités nationales, régionales et locales. Pour les bassins hydrographiques qui franchissent les frontières nationales, les structures de gouvernance sont progressivement formalisées et les PGDH internationaux sont de plus en plus développés [COM(2019) 95 final]. Par exemple, dans le bassin de la Save, un système opérationnel doté de plusieurs outils a été mis au point dans le cadre d’un effort conjoint des parties prenantes des pays faisant partie du bassin afin de faciliter une réponse coordonnée aux inondations extrêmes et aux phénomènes de pollution (étudede cas du bassin de la Save). Néanmoins, selon le système d’établissement de rapports des États membres de l’UE, la gouvernance a constitué l’un des obstacles les plus importants [COM(2021)970 final]lors de la mise en œuvre du cadre pour l’eau et des directives sur les inondations.

Les mécanismes visant à mettre en pratique la gouvernance à plusieurs niveaux pour l'adaptation au changement climatique sont multiples et peuvent avoir lieu par le biais de canaux formels (par exemple, établis par la loi, les contrats et accords juridiques) ou informels (par exemple, en raison de relations et de confiance). Des exemples (OCDE, 2022, ONU-HABITATS, 2022) pertinents pour l’adaptation au changement climatique sont les suivants:

• Élaboration de politiques et de législations pertinentes (y compris de stratégies et de plans d'adaptation). Ces politiques nécessitent une action de la part d’acteurs travaillant à différents niveaux de gouvernement et dans différents secteurs d’action. Par conséquent, leur mise en œuvre nécessite une approche de gouvernance à plusieurs niveaux.

• Création d'organes intergouvernementaux avec une représentation multipartite, impliquant à la fois les décideurs et d'autres parties intéressées. Des exemples communs sont les groupes de travail interministériels pour aborder la nature transversale de l'adaptation, les comités permanents ou temporaires multipartites et multiniveaux, les conférences et les conseils. Il est important d'associer les niveaux inférieurs de gouvernement à l'élaboration des politiques pour veiller à ce que les priorités infranationales soient prises en compte et à ce que toutes les parties prenantes participent à la mise en œuvre réussie des politiques. De nouvelles unités de gouvernance de coordination (unités de gouvernance à vocation spéciale qui recoupent les juridictions) pourraient également être créées. Ils peuvent aborder des questions qui dépassent les limites juridictionnelles et correspondent le mieux à la nouvelle échelle d'analyse (autorités de bassins hydrographiques, union de municipalités).
• Élaboration d'accords bilatéraux ou multilatéraux entre les niveaux de gouvernement ou entre diverses parties prenantes. Les institutions impliquées (qui peuvent même appartenir à différents pays) conviennent de poursuivre un objectif collectif, rassemblant des connaissances et des responsabilités complémentaires. Les contrats ou accords environnementaux volontaires sont des outils utilisés pour appliquer concrètement les principes de gouvernance à plusieurs niveaux à des domaines spécifiques. Ils sont établis sur une base volontaire, mais ils sont formellement adoptés (signés par tous les partenaires) et contraignants en termes de responsabilité, de financement et de calendrier. Tant les acteurs publics que privés peuvent être signataires de ces contrats. Il peut s’agir de contrats fluviaux en Flandre (Belgique), de contrats relatifs à des zones humides (par exemple, contrat de delta de Camargue, France) ou d’accords forestiers (lacOcchito, Italie). Les contrats d’habilitation ou les contrats de délégation peuvent être d’autres formes d’accords à plusieurs niveaux, dans le cadre desquels les autorités locales sont progressivement habilitées ou déléguées par l’administration centrale pour accomplir certaines tâches.
• Mise en réseau avec d'autres collectivités locales et régionales. La participation à des réseaux tels que les cadres internationaux de coopération thématique et les plates-formes partagées peut permettre de trouver de nouveaux partenaires et des possibilités d'approches concertées de l'adaptation grâce à la collaboration intermunicipale et interrégionale.