Sprawiedliwa odporność

Główne przesłania

• Od skali lokalnej po globalną osoby i społeczności znajdujące się w najtrudniejszej sytuacji są najbardziej zagrożone skutkami zmiany klimatu, mają najmniejszą zdolność do przystosowania się i najmniej prawdopodobne jest, że zostaną wysłuchane, uznane i skorzystają z działań przystosowawczych. W strategiach na rzecz sprawiedliwej odporności uznaje się nierównomierny rozkład wpływu zmiany klimatu na ludzi i miejsca, nierówne warunki wstępne i zdolność (społeczną, gospodarczą, polityczną, związaną ze zdrowiem itp.) do przystosowania się do zmiany klimatu i uczestniczenia w korzyściach płynących z działań przystosowawczych.
• Koncepcja „niepozostawiania nikogo w tyle” jest kluczowym elementem niedawnych i przyszłych polityk UE związanych z przystosowaniem się do zmiany klimatu, w tym pakietu politycznego dotyczącego Europejskiego Zielonego Ładu i misji UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu. W szczególności w nowej strategii UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu położono wyraźny nacisk na sprawiedliwą odporność.
• Zapewnienie, aby nikt nie pozostał w tyle, wymaga skupienia się na aspektach równości na wszystkich etapach planowania, wdrażania i monitorowania przystosowania się do zmiany klimatu, a także na wszystkich szczeblach zarządzania. Zasadnicze znaczenie ma również znaczące zaangażowanie słabszych grup społecznych w te procesy.

Sprawiedliwa odporność – przezwyciężanie nierówności w zakresie ryzyka klimatycznego i działań przystosowawczych

Osoby znajdujące się w najtrudniejszej sytuacji – ze względu na wiek, stan zdrowia, miejsce zamieszkania lub status społeczno-ekonomiczny – oraz systemy są najbardziej narażone na skutki zmiany klimatu, mają najmniejszą zdolność do przystosowania się do niej i najmniej prawdopodobne jest, że zostaną wysłuchane, uznane i skorzystają z działań przystosowawczych. Działania w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu mogą zaradzić niektórym z tych nierówności, ale mogą również pogłębić już istniejące luki.

Pojęcie „niepozostawiania nikogo w tyle” w kontekście zmiany klimatu, zwane również „sprawiedliwością w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu” lub „sprawiedliwą odpornością”, należy zatem odpowiednio uwzględnić przy wdrażaniu sprawiedliwego, transformacyjnego i długoterminowego przystosowania się do zmiany klimatu, aby uniknąć niewłaściwych praktyk adaptacyjnych, redystrybucji ryzyka lub wzmocnienia istniejących nierówności oraz uniknąć tworzenia „zwycięzców” i „przegranych” (Europejskawspółpraca terytorialna, 2021 r.). Obejmuje to w szczególności:

• Zmniejszenie nierównego obciążenia ryzykiem klimatycznym – Niektóre grupy i regiony są nieproporcjonalnie dotknięte zmianą klimatu ze względu na nierównomierne narażenie na zmianę klimatu, istniejące wcześniej podatności na zagrożenia, różne zdolności gospodarcze i polityczne, a także zróżnicowany dostęp do usług publicznych i infrastruktury publicznej (takiej jak odpowiednie mieszkania chroniące przed powodziami i ekstremalnymi temperaturami). Sprawozdanie EEA zawiera dalsze informacje na temat nierówności pod względem podatności na zagrożenia klimatyczne i narażenia na nie.
• Zapewnienie równego podziału korzyści (i obciążeń) związanych z przystosowaniem się do zmiany klimatu – środki i polityki adaptacyjne niekoniecznie przynoszą wszystkim takie same korzyści, a w niektórych przypadkach mogą nawet prowadzić do „niedostosowania”. Na przykład inwestycje w przystosowanie się do zmiany klimatu (np. obszary zielone, ubezpieczenie przeciwpowodziowe, lokalne środki oszczędzania wody lub chłodzenia), które nie zapewniają przystępności cenowej, mogą wykluczyć gospodarstwa domowe o niskich dochodach.

Zapewnienie, aby nikt nie pozostał w tyle, wymaga zatem skupienia się na aspektach sprawiedliwości na wszystkich etapach cyklu polityki przystosowania się do zmiany klimatu, a także znaczącego zaangażowania zainteresowanych i słabszych grup w procesy decyzyjne.

Ramy polityki

Coraz częściej uznaje się potrzebę „niepozostawiania nikogo w tyle” we wszystkich sektorach polityki UE, zwłaszcza w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu. Sprawiedliwa odporność ma kluczowe znaczenie zarówno dla Agendy 2030 ONZ, jak i nowej strategii UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu, która wdraża unijne prawo o klimacie. W strategii podkreślono znaczenie osiągnięcia odporności w sprawiedliwy i uczciwy sposób oraz opracowania środków przystosowawczych uwzględniających aspekty społeczne, w tym międzynarodowy wymiar ryzyka klimatycznego i przystosowania się do zmiany klimatu. Zobowiązuje Unię Europejską do wspierania sprawiedliwej transformacji za pomocą szeregu polityk i systemów finansowania, a także poprzez egzekwowanie obowiązujących przepisów dotyczących zatrudnienia i spraw społecznych.

W Europejskim Zielonym Ładzie podkreślono „sprawiedliwą transformację” w kierunku społeczeństwa bez emisji gazów cieplarnianych netto do 2050 r., uznając, że należy zająć się nieproporcjonalnym obciążeniem niektórych krajów i grup ludności. Działania w ramach Europejskiego Zielonego Ładu, takie jak pakiet FIT for 55, będą oparte na Europejskim filarze praw socjalnych, aby zrównoważyć politykę gospodarczą i środowiskową z polityką społeczną.

Poprawa bazy wiedzy

Chociaż termin „sprawiedliwa odporność” jest stosunkowo nowy w krajobrazie polityki klimatycznej, istnieje już ugruntowana dziedzina badań nad społecznymi skutkami zmiany klimatu, a ostatnio baza wiedzy na szczeblu globalnym i europejskim rośnie.

Szereg sprawozdań dotyczy konkretnie tego tematu, zarówno na szczeblu globalnym, jak i na szczeblu UE. Europejska ocena ryzyka związanego z klimatem (EUCRA) z 2024 r. zawiera kompleksową ocenę głównych zagrożeń klimatycznych, przed którymi stoi Europa obecnie i w przyszłości. W sprawozdaniu EUCRA podkreślono, w jaki sposób szereg zagrożeń związanych ze zmianą klimatu jest rozłożonych na różne osoby lub grupy znajdujące się w trudnej sytuacji społecznej. Aspekty sprawiedliwości dystrybucyjnej są w coraz większym stopniu uwzględniane w planowaniu przystosowania się do zmiany klimatu, ale integracja wymiaru sprawiedliwości proceduralnej i uznaniowej nadal jest w pewnym stopniu nieobecna.

W piątym sprawozdaniu oceniającym IPCC (AR5)  uznano już nierównomierny rozkład ryzyka klimatycznego w różnych sektorach, a w najnowszym szóstym sprawozdaniu oceniającym IPCC (AR6) podkreślono sprawiedliwość jako podstawową jakość przystosowania się do zmiany klimatu na wszystkich szczeblach zarządzania. W szczególności wkład grupy roboczej II w szóste sprawozdanie oceniające określa zasady sprawiedliwości, które należy uwzględnić w ocenie wariantów adaptacyjnych.

W ósmym sprawozdaniu w sprawie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej przedstawiono obecne dysproporcje społeczno-gospodarcze i terytorialne w Europie oraz sposób, w jaki pogłębiają je skutki zmiany klimatu, wskazując, że polityka spójności powinna ewoluować, aby reagować na te wyzwania.

W dokumencie technicznym ETC/CCA „Leaving No One Behind” in Climate Resilience Policy and Practice in Europe [Nie pozostawiając nikogo w tyle w polityce i praktyce w zakresie odporności na zmianę klimatu w Europie](2021) zbadano praktyczne skutki „sprawiedliwej transformacji” w kontekście przystosowania się do zmiany klimatu i odporności na zmianę klimatu – „sprawiedliwej odporności”. Zawiera on informacje na temat sposobu uwzględniania aspektów wymiaru sprawiedliwości na wszystkich etapach cyklu polityki w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu zgodnie z narzędziem wsparcia przystosowania się do zmiany klimatu. Inne produkty EEA i ETC/CCA ważne dla zrozumienia sprawiedliwej odporności uwzględniają zdrowotne i miejskie aspekty polityki sprawiedliwej odporności.

EEA ma na celu uwzględnienie aspektów sprawiedliwości w polityce łagodzenia zmiany klimatu i przystosowywania się do niej w ramach zintegrowanego podejścia. W briefingu EEA Exploring the social challenges of low-carbon energy policies in Europe, aspekty przystosowania się do zmiany klimatu są brane pod uwagę przy ocenie nieuczciwych skutków podatków od emisji dwutlenku węgla i energii oraz analizie polityki, aby zmaksymalizować korzyści dla celów związanych z przystosowaniem się do zmiany klimatu.

briefing EEA z 2022 r. pt. „W kierunku sprawiedliwej odporności”: nie pozostawiając nikogo w tyle przy przystosowywaniu się do zmiany klimatu, przyjrzy się, w jaki sposób zmiana klimatu wpływa na słabsze grupy społeczne oraz w jaki sposób można zapobiec tym skutkom lub je ograniczyć za pomocą sprawiedliwych działań przystosowawczych. Przedstawiono w nim również przykłady polityk i środków ukierunkowanych na sprawiedliwość z całej Europy.

UE podejmuje również szereg działań, aby pomóc decydentom politycznym i praktykom w uzyskaniu dalszej wiedzy i metod wdrażania sprawiedliwych polityk i środków w zakresie odporności. Na przykład grupa ekspertów ds. gospodarczych i społecznych skutków badań (ESIR) zapewnia Komisji oparte na dowodach doradztwo polityczne dotyczące sposobu opracowania sprawiedliwej, przyszłościowej i transformacyjnej polityki w zakresie badań naukowych i innowacji.

We współpracy z kilkoma partnerami unijnymi i globalnymi Komisja Europejska i EEA opracowują Europejskie Obserwatorium ds. Klimatu i Zdrowia. Zapewnia on dostęp do najistotniejszych zasobów wiedzy na temat podatności grup społecznych na skutki i zagrożenia klimatyczne związane ze zdrowiem, a także na temat sprawiedliwości w reakcjach politycznych.

Sprawiedliwość w polityce klimatycznej jest również kluczowym tematem programu „Horyzont 2020”, zwłaszcza jeśli chodzi o łagodzenie zmiany klimatu. Jeśli chodzi o przystosowanie się do zmiany klimatu, w ramach niektórych trwających projektów bada się skutki dystrybucyjne ryzyka klimatycznego i powiązanych polityk. Na przykład w ramach projektu CASCADE bada się rozprzestrzenianie się zagrożeń klimatycznych na szczeblu międzynarodowym na społeczeństwa europejskie, oceniając potencjalne wady społeczno-gospodarcze. Polityka jest przedmiotem projektu NAVIGATE, w ramach którego opracowuje się nowe zintegrowane modele oceny zdolne do modelowania nierówności i oceny wpływu polityki łagodzenia zmiany klimatu i przystosowania się do niej na te nierówności. Ponadto projekt JustNature ma na celu uruchomienie rozwiązań opartych na zasobach przyrody jako narzędzi zapewniających prawo do zdrowia i dobrego samopoczucia w siedmiu miastach pilotażowych.

Program LIFE przyczynia się również do poszerzenia bazy wiedzy. Na przykład projekt „Ewoluujące regiony” dostarczy praktycznych doświadczeń w zakresie mapowania grup szczególnie wrażliwych na potrzeby oceny ryzyka oraz uwzględnienia aspektów wymiaru sprawiedliwości w planowaniu działań w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu na szczeblu gminnym i regionalnym.

Wspieranie finansowania i inwestycji

UE jest zdecydowana wspierać „sprawiedliwą transformację” za pośrednictwem specjalnych systemów finansowania, takich jak Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji.

Środki na przystosowanie się do zmiany klimatu są dostępne z różnych źródeł finansowania UE, a wiele z nich wspiera również sprawiedliwą odporność. Wieloletnie ramy finansowe na lata 2021–2027 zapewniają włączenie działań w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu do wszystkich głównych programów wydatków UE, jak przewidziano również w strategii UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu. Ponadto Komisja Europejska zapewnia również środki w ramach programu Next Generation EU (750 mld EUR) na odbudowę po kryzysie gospodarczym związanym z epidemią COVID-19. W ramach programu finansuje się krajowe plany odbudowy i zwiększania odporności, które mają na celu radykalną transformację gospodarek europejskich poprzez sprawiedliwą transformację klimatyczną i cyfrową.

Program LIFE jest w całości poświęcony środowisku i dysponuje budżetem w wysokości 1,9 mld EUR na działania w dziedzinie klimatu, które obejmują przystosowanie się do zmiany klimatu.

Rozwiązanie problemu nierówności w transformacji ekologicznej jest również centralnym elementem kluczowych kierunków strategicznych programu „Horyzont Europa” (95,5 mld EUR). Zgodnie z planem strategicznym na lata 2021–2024 program przyczyni się, poprzez badania naukowe, do stworzenia bardziej odpornego, integracyjnego i demokratycznego społeczeństwa europejskiego. W tym celu temat sprawiedliwości w działaniach na rzecz łagodzenia zmiany klimatu i przystosowania się do niej przecina programy prac programu „Horyzont Europa”, a w szczególności sześć nowych zaproszeń do składania wniosków przyczyni się do realizacji misji w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu. Chociaż w żadnym z zaproszeń nie wspomniano wyraźnie o aspektach społecznych, ich realizacja będzie uwzględniać aspekty sprawiedliwości zgodnie z celami misji UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu.

Inne istotne europejskie programy finansowania to:

• Wspólna polityka rolna (378,5 mld EUR) wspiera dostosowanie sektora rolnego, ze szczególnym uwzględnieniem grup rolników znajdujących się w trudnej sytuacji.
• Europejski Fundusz Społeczny Plus (EFS+) jest kluczowym instrumentem finansowym wspierającym najsłabsze grupy społeczne w Europie. EFS finansuje wdrażanie zasad Europejskiego filaru praw socjalnych: równość szans i dostęp do rynku pracy; sprawiedliwe warunki pracy oraz ochrona socjalna i włączenie społeczne.
• Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) może być również przeznaczony na przystosowanie się do zmiany klimatu i społeczny wymiar przystosowania się do zmiany klimatu. Priorytety w zakresie finansowania EFRR obejmują zarówno „bardziej ekologiczną, niskoemisyjną i odporną [Europę]”, jak i „bardziej społeczną”.

Wspieranie wdrażania

Na szczeblu europejskim sprawiedliwa odporność jest integrowana i wdrażana poprzez działania wynikające z europejskiej strategii przystosowania się do zmiany klimatu oraz poprzez inne inicjatywy UE.

Porozumienie Burmistrzów uwzględnia kwestię sprawiedliwej odporności we wdrażaniu polityki przystosowania się do zmiany klimatu na szczeblu lokalnym. W ramach instrumentu wspierania polityki zawiera on wytyczne dotyczące wdrażania przystosowania się do zmiany klimatu, które wyraźnie obejmują nierówne narażenie i podatność na skutki zmiany klimatu. W 2023 r. uruchomiono program pilotażowy obejmujący 40 gmin w 12 krajach, aby pomóc tym gminom w realizacji działań przystosowawczych w sprawiedliwy sposób.

Misja UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu jest prowadzona przez DG CLIMA i ma na celu bezpośrednie wsparcie co najmniej 150 europejskich regionów i społeczności, aby stały się odporne na zmianę klimatu do 2030 r. Misja koncentruje się na rozwiązaniach i gotowości na skutki zmiany klimatu w sprawiedliwy i uczciwy sposób, poprzez inkluzywne procesy zarządzania i wspieranie działań chroniących zdrowie i dobrostan osób znajdujących się w trudnej sytuacji. Obejmuje zmianę zachowań i aspekty społeczne poprzez zwracanie się do nowych społeczności poza zwykłymi interesariuszami.

Inicjatywa nowego europejskiego Bauhausu promuje zrównoważony rozwój, jakość doświadczeń i włączenie w projektowanie europejskich przestrzeni życiowych.