5.2 Organizowanie zarządzania wdrażaniem we wszystkich sektorach i na wszystkich szczeblach

5.2 Organizowanie zarządzania wdrażaniem we wszystkich sektorach i na wszystkich szczeblach

Przystosowanie się do zmiany klimatu jest międzysektorową, wielopoziomową i wieloproblemową dziedziną polityki, która dotyczy wszystkich sektorów społeczeństwa i wymaga działań na wielu szczeblach, od rządów krajowych po podmioty lokalne. W związku z tym wdrażanie strategii i planów przystosowawczych wymaga odpowiednich struktur instytucjonalnych i ram zarządzania, aby zapewnić skuteczne, spójne i ciągłe wdrażanie.

Koordynacja i współpraca w wymiarze horyzontalnym i wertykalnym są niezbędne do włączenia kwestii przystosowania się do zmiany klimatu do odpowiednich obszarów polityki i na wszystkich poziomach sprawowania rządów. Zarządzanie jest ważne na wszystkich etapach cyklu polityki w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu, począwszy od początkowego etapu procesu przystosowania się do zmiany klimatu, ale potrzeba zarówno koordynacji horyzontalnej, jak i wertykalnej wzrasta, gdy państwa przechodzą do etapu wdrażania i oceny.

Ustanowienie ram zarządzania na potrzeby wdrażania przystosowania się do zmiany klimatu wymaga zasadniczo zorganizowania komunikacji, współpracy i koordynacji między sektorami i szczeblami poprzez wprowadzenie odpowiednich struktur, zasad, mechanizmów, ustaleń i formatów. Korzyść polega na tym, że przy wdrażaniu przystosowania się do zmiany klimatu wykorzystuje się różne sposoby zarządzania, łącząc je w różnym stopniu w sposób zależny od kontekstu. Możliwe podejścia mieszczą się w następującym spektrum trybów zarządzania:

• Formalne zarządzanie: prawne, zinstytucjonalizowane, stałe, odgórne, „twarde” (np. wiążące obowiązki sprawozdawcze, stałe organy koordynujące posiadające mandat prawny, wymogi regulacyjne dotyczące sektorowych planów adaptacyjnych);
• Nieformalne zarządzanie: dobrowolne, nieformalne, niehierarchiczne, oparte na współpracy, „miękkie” (np. perswazja, dobrowolne porozumienia, formaty dialogu i wymiany, dzielenie się wiedzą, oferty budowania zdolności).

Oba podejścia mają swoje mocne i słabe strony. Z jednej strony bardziej formalne podejścia do zarządzania powodują większą presję na wdrażanie dzięki wiążącym zobowiązaniom. Z drugiej strony nieformalne procesy zarządzania mogą odnieść korzyści z tego, że są mniej upolitycznione i nękane konfliktami, ponieważ nieobecność w centrum uwagi politycznej często pozwala na szybsze decyzje i może otworzyć twórczą swobodę dla zaangażowanych podmiotów. Połączenie formalnych i nieformalnych trybów zarządzania w elastyczny sposób umożliwia wykorzystanie mocnych stron obu podejść.

Skuteczna koordynacja powinna zasadniczo zmniejszyć bariery we wdrażaniu, które zazwyczaj pojawiają się w warunkach złego zarządzania, tj. niejasnych obowiązków, ograniczonej współpracy między zainteresowanymi stronami, braku wymiany wiedzy, ograniczonych zdolności instytucjonalnych (np. pod względem zasobów finansowych i ludzkich oraz wiedzy fachowej), niespójnych lub sprzecznych przepisów oraz sprzecznych wartości i interesów.

Zasady i czynniki ułatwiające zarządzanie przystosowaniem się do zmiany klimatu

Każdy proces adaptacji jest wyjątkowy i możliwe są różne rozwiązania w zakresie zarządzania i instytucjonalne. Standaryzacja podejść do zarządzania nie jest zatem ani możliwa, ani przydatna, tj. nie istnieje uniwersalne podejście. Z dostępnych doświadczeń związanych z wdrażaniem przystosowania się do zmiany klimatu wyłaniają się jednak pewne zasady dobrych praktyk i czynniki ułatwiające. Zostały one opisane w sprawozdaniach EEA (sprawozdanieEEA nr 4/2014)oraz w innych badaniach europejskich. Następujące czynniki sukcesu pomagają przezwyciężyć bariery we wdrażaniu i mają zastosowanie zarówno do zarządzania wertykalnego, jak i horyzontalnego:

• Wyznaczenie stałych organów koordynacyjnych: Należy ustanowić stałe i centralne organy odpowiedzialne za kierowanie procesami wdrażania i ich monitorowanie oraz zinstytucjonalizować je we właściwych organach publicznych na wszystkich szczeblach, od rządów krajowych po administracje lokalne. Istotne obowiązki takich jednostek koordynacyjnych obejmują kierowanie procesem między jednostkami sektorowymi w ramach organu, współpracę z koordynatorami ds. przystosowania się do zmiany klimatu na innych szczeblach, opracowywanie projektów polityki, pełnienie funkcji punktu kontaktowego ds. przystosowania się do zmiany klimatu wobec innych organów i instytucji zewnętrznych, informowanie zainteresowanych stron i opinii publicznej o przystosowywaniu się do zmiany klimatu, administrowanie procedurami sprawozdawczości, monitorowania i oceny itp. Komitety międzyresortowe lub międzyresortowe, międzysektorowe grupy robocze lub grupy zadaniowe są często wykorzystywanymi w tym celu formatami. Zinstytucjonalizowane centralne organy koordynacyjne są czynnikiem sukcesu, jeżeli łączą się z wyraźnie przypisanymi obowiązkami, solidnym mandatem politycznym, umiejętnościami przywódczymi, wystarczającymi zasobami i osobistym zaangażowaniem członków.
• Utrzymanie ciągłości podmiotów uczestniczących w procesie: Mechanizmy i formaty koordynacji mogą się zmieniać na różnych etapach procesu polityki przystosowawczej, np. od sformułowania do wdrożenia. Zachowanie pewnej ciągłości w odniesieniu do kluczowych podmiotów na wszystkich etapach cyklu przystosowania się do zmiany klimatu stanowi jednak wyraźną zaletę. W miarę możliwości do stałej jednostki koordynacyjnej powinni być zaangażowani doświadczeni członkowie głównego zespołu ds. przystosowania się do zmiany klimatu powołanego na początku procesu przystosowania się do zmiany klimatu, a także doświadczeni członkowie grupy sterującej odpowiedzialnej za koordynację opracowywania planu działania.
• Wykorzystanie nieformalnych podejść do zarządzania: Zobowiązania prawne dla niższych szczebli i sektorów do opracowania własnych planów adaptacyjnych lub włączenia adaptacji do swojej działalności stanowią silną siłę napędową wdrażania horyzontalnego i wertykalnego. Podobnie prawne zakotwiczenie mandatów organów koordynacyjnych może znacznie wzmocnić ich role. Same zinstytucjonalizowane mechanizmy koordynacji rzadko są jednak wystarczające, a w większości krajów polityka w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu jest obecnie raczej niewiążąca i „miękka”. To właśnie w tym obszarze muszą wkroczyć dobrowolne, „miękkie” i oparte na współpracy tryby zarządzania, które mogą przynieść znaczną wartość dodaną. W każdym razie korzystne jest zatem rozwinięcie kultury nieformalnych podejść do zarządzania. Obejmują one interakcje ad hoc, nieformalne rozmowy, wymianę informacji, formaty dialogu, budowanie zdolności, tworzenie sieci kontaktów, spotkania oparte na konkretnych przypadkach lub dobrowolne porozumienia.
• Zobowiązanie podmiotów zajmujących się przystosowaniem się do zmiany klimatu do wspierania koordynacji: Aby kierować procesami wdrażania we wszystkich sektorach i na wszystkich szczeblach administracji oraz je kontrolować, koordynatorzy ds. przystosowania się do zmiany klimatu muszą dysponować minimalną liczbą praktycznych i wiarygodnych rozwiązań koordynacyjnych. Obejmują one przepisy takie jak cykliczne plany prac, procedury monitorowania, sprawozdawczości i oceny oraz regularne sprawozdania z postępów. Jeżeli wymogi formalne tego nie przewidują, zobowiązania takie muszą opierać się na dobrowolnych porozumieniach.
• Wzmocnienie zdolności koordynacyjnych na wszystkich szczeblach: Zatrudnienie proaktywnych i zaangażowanych koordynatorów w organach publicznych na wszystkich szczeblach, w połączeniu z jasnymi obowiązkami i zinstytucjonalizowanymi rolami, okazało się kluczowym czynnikiem sukcesu we wdrażaniu przystosowania się do zmiany klimatu. Te „agenty zmiany” działają jako inicjatorzy, komunikatory i siły napędowe procesów adaptacyjnych, są głównymi podmiotami koordynacji wertykalnej i horyzontalnej oraz działają jako ważni pośrednicy między poziomami i sektorami. Ważnymi warunkami wstępnymi dla koordynatorów ds. przystosowania się do zmiany klimatu umożliwiającymi im pełnienie roli „opiekunów” są: proaktywna postawa, osobiste zaangażowanie, cechy przywódcze, wsparcie solidnym mandatem politycznym, wyposażenie w wystarczające zasoby (czas pracy, personel, budżet, specjalistyczna wiedza zewnętrzna), formalne uprawnienia decyzyjne, umiejętności w zakresie koordynacji i komunikacji, solidna fachowa wiedza oraz dobre kontakty z odpowiednimi społecznościami politycznymi i podmiotami. Należy zatem wzmocnić zdolności koordynacyjne na wszystkich szczeblach, w tym poprzez obowiązkowe wymogi dotyczące tworzenia odpowiednich obowiązków, publicznego (współ)finansowania kosztów personelu oraz kwalifikacji i szkoleń.
• Transnarodowe uczenie się na temat zarządzania przystosowaniem się do zmiany klimatu: Rządy krajowe i samorządy terytorialne dysponują różnorodnymi mechanizmami koordynacji i modelami zarządzania w zakresie wdrażania przystosowania się do zmiany klimatu. Biorąc pod uwagę specyficzne dla danego kraju warunki kontekstowe, państwa mogą jeszcze bardziej poprawić koordynację przystosowania się do zmiany klimatu, ucząc się o różnorodności podejść w poszczególnych krajach i regionach oraz dzieląc się doświadczeniami i wyciągniętymi wnioskami. Strony krajowe Climate-ADAPT wspierają takie wysiłki, a projekty i struktury współpracy w regionach transnarodowych oferują żyzny potencjał takiej wymiany i uczenia się. Obejmuje to badanie i testowanie innowacji w zakresie zarządzania.

Horyzontalne i pionowe zarządzanie przystosowaniem się do zmiany klimatu łączy wiele podobieństw i może w dużej mierze opierać się na tych samych czynnikach sukcesu. Uwzględnianie kwestii przystosowania się do zmiany klimatu w różnych sektorach i wielopoziomowa koordynacja również wiążą się jednak ze szczególnymi wyzwaniami, które wymagają zróżnicowanego podejścia w celu ich przezwyciężenia.

Dodatkowe zasoby

Profile krajów

Regiony ponadnarodowe

Polityka adaptacyjna i baza wiedzy w regionach transnarodowych w Europie

Mapowanie zarządzania przystosowaniem się do zmiany klimatu w obszarze alpejskim