5.2 Organizowanie zarządzania wdrażaniem we wszystkich sektorach i na wszystkich szczeblach

5.2 Organizowanie zarządzania wdrażaniem we wszystkich sektorach i na wszystkich szczeblach

Przystosowanie się do zmiany klimatu jest międzysektorowym, wielopoziomowym i wielozadaniowym obszarem polityki, który dotyczy wszystkich sektorów społeczeństwa i wymaga działań na wielu szczeblach, od rządów krajowych po podmioty lokalne. W związku z tym wdrażanie strategii i planów przystosowania się do zmiany klimatu wymaga odpowiednich struktur instytucjonalnych i ram zarządzania, aby zapewnić skuteczne, spójne i ciągłe wdrażanie.

Koordynacja i współpraca w wymiarze horyzontalnym i wertykalnym są potrzebne, aby włączyć przystosowanie się do zmiany klimatu do odpowiednich obszarów polityki i na wszystkich szczeblach sprawowania rządów. Zarządzanie jest ważne na wszystkich etapach cyklu polityki w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu, począwszy od początkowej struktury procesu przystosowania się do zmiany klimatu, ale potrzeba koordynacji zarówno horyzontalnej, jak i wertykalnej wzrasta, gdy państwa przechodzą do etapu wdrażania i oceny.

Ustanowienie ram zarządzania w zakresie wdrażania przystosowania się do zmiany klimatu zasadniczo wiąże się z organizacją komunikacji, współpracy i koordynacji między sektorami i poziomami poprzez wprowadzenie odpowiednich struktur, zasad, mechanizmów, ustaleń, struktur zaangażowania zainteresowanych stron, w tym wszystkich grup społecznych (sprawiedliwość partycypacyjna) i formatów. Korzystne jest to, że przy wdrażaniu przystosowania się do zmiany klimatu wykorzystuje się różne sposoby zarządzania, łącząc je w różnym stopniu w sposób zależny od kontekstu. Możliwe podejścia mieszczą się w następującym spektrum trybów zarządzania:

• Formalne zarządzanie: prawnie uzasadnione, zinstytucjonalizowane, stałe, odgórne, „twarde” (np. wiążące obowiązki sprawozdawcze, stałe organy koordynujące posiadające mandat prawny, wymogi regulacyjne dotyczące sektorowych planów adaptacyjnych);
• Zarządzanie nieformalne: dobrowolne, nieformalne, niehierarchiczne, oparte na współpracy, „miękkie” (np. perswazja, dobrowolne porozumienia, formaty dialogu i wymiany, dzielenie się wiedzą, oferty budowania zdolności).

Oba podejścia mają swoje mocne i słabe strony. Z jednej strony bardziej formalne podejścia do zarządzania wywierają większą presję na wdrażanie poprzez wiążące zobowiązania. Z drugiej strony, nieformalne procesy zarządzania mogą skorzystać na tym, że są mniej upolitycznione i napędzane konfliktami, ponieważ bycie poza politycznym reflektorem często pozwala na szybsze decyzje i może otworzyć kreatywną swobodę dla zaangażowanych podmiotów. Połączenie formalnych i nieformalnych trybów zarządzania w elastyczny sposób umożliwia wykorzystanie mocnych stron obu podejść.

Skuteczna koordynacja powinna zasadniczo zmniejszyć bariery we wdrażaniu, które zazwyczaj powstają w warunkach złego zarządzania, tj. niejasnych obowiązków, ograniczonej współpracy między zainteresowanymi stronami, braku wymiany wiedzy, ograniczonych zdolności instytucjonalnych (np. pod względem zasobów finansowych i ludzkich oraz wiedzy fachowej), niespójnych lub sprzecznych przepisów oraz sprzecznych wartości i interesów.

Zasady i czynniki ułatwiające zarządzanie przystosowaniem się do zmiany klimatu

Każdy proces adaptacji jest wyjątkowy, możliwe są różne rozwiązania zarządcze i instytucjonalne. Standaryzacja podejść do zarządzania nie jest zatem ani możliwa, ani przydatna, tj. nie istnieje uniwersalne podejście. Z dostępnych doświadczeń w zakresie wdrażania przystosowania się do zmiany klimatu wynika jednak, że pojawiły się pewne zasady dobrych praktyk i czynniki ułatwiające. Zostały one opisane w sprawozdaniach EEA (sprawozdanieEEA nr 4/2014)oraz w innych badaniach europejskich. Następujące czynniki sukcesu pomagają przezwyciężyć bariery we wdrażaniu i mają zastosowanie zarówno do zarządzania wertykalnego, jak i horyzontalnego:

• Wyznaczenie stałych organów koordynujących: Należy ustanowić stałe i centralne organy odpowiedzialne za kierowanie procesami wdrażania i ich monitorowanie oraz zinstytucjonalizować je w odpowiedzialnych organach publicznych na wszystkich szczeblach, od administracji krajowej po administrację lokalną. Ważne obowiązki takich jednostek koordynacyjnych obejmują kierowanie procesem między jednostkami sektorowymi w ramach organu, współpracę z koordynatorami ds. przystosowania się do zmiany klimatu na innych szczeblach, opracowywanie projektów polityki, działanie jako punkt kontaktowy ds. przystosowania się do zmiany klimatu wobec innych organów i instytucji zewnętrznych, informowanie zainteresowanych stron i społeczeństwa o przystosowaniu się do zmiany klimatu, administrowanie procedurami sprawozdawczości, monitorowania i oceny itp. W tym celu często wykorzystuje się międzyresortowe lub międzyresortowe komitety, międzysektorowe grupy robocze lub grupy zadaniowe. Zinstytucjonalizowane centralne organy koordynacyjne są czynnikiem sukcesu, jeżeli łączą się z wyraźnie wyznaczonymi obowiązkami, solidnym mandatem politycznym, umiejętnościami przywódczymi, wystarczającymi zasobami i osobistym zaangażowaniem członków.
• Utrzymanie ciągłości podmiotów uczestniczących w procesie: Mechanizmy i formaty koordynacji mogą się zmieniać na różnych etapach procesu polityki przystosowawczej, np. od formułowania do wdrażania. Utrzymanie pewnej ciągłości w odniesieniu do kluczowych podmiotów na wszystkich etapach cyklu przystosowawczego jest jednak wyraźną zaletą. W miarę możliwości doświadczeni członkowie podstawowego zespołu ds. przystosowania się do zmiany klimatu powołanego na początku procesu przystosowania się do zmiany klimatu oraz grupy sterującej odpowiedzialnej za koordynację opracowywania planu działania powinni być zatem zaangażowani w stałą jednostkę koordynacyjną.
• Wykorzystanie nieformalnych podejść do zarządzania: Zobowiązania prawne niższych szczebli i sektorów do opracowania własnych planów przystosowania się do zmiany klimatu lub włączenia przystosowania się do zmiany klimatu do swoich działań są silnym czynnikiem napędzającym wdrażanie horyzontalne i wertykalne. Podobnie zakotwiczenie prawne mandatów organów koordynacyjnych może znacznie wzmocnić ich rolę. Same zinstytucjonalizowane mechanizmy koordynacji rzadko są jednak wystarczające, a w większości krajów polityki w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu są obecnie raczej niewiążącymi „miękkimi politykami”. To właśnie w tym obszarze muszą wkraczać dobrowolne, „miękkie” i oparte na współpracy tryby zarządzania, które są w stanie zapewnić znaczną wartość dodaną. W każdym razie korzystne jest zatem rozwijanie kultury nieformalnych podejść do zarządzania. Obejmują one interakcje ad hoc, nieformalne rozmowy, wymianę informacji, formaty dialogu, budowanie zdolności, tworzenie sieci kontaktów, spotkania oparte na konkretnych przypadkach lub dobrowolne porozumienia.
• Zobowiązanie podmiotów zajmujących się przystosowaniem się do zmiany klimatu do wspierania koordynacji: Aby ukierunkować i kontrolować procesy wdrażania we wszystkich sektorach i na wszystkich szczeblach administracji, koordynatorzy ds. przystosowania się do zmiany klimatu muszą dysponować minimalną liczbą praktycznych i wiarygodnych rozwiązań koordynacyjnych. Obejmują one przepisy takie jak cykliczne plany prac, procedury monitorowania, sprawozdawczości i oceny oraz regularne sprawozdania z postępów. Jeżeli nie przewidują tego wymogi formalne, takie zobowiązania muszą opierać się na dobrowolnych porozumieniach.
• Wzmocnienie zdolności koordynacyjnych na wszystkich szczeblach: Instalowanie proaktywnych i zaangażowanych koordynatorów w organach publicznych na wszystkich szczeblach, w połączeniu z jasnymi obowiązkami i zinstytucjonalizowanymi rolami, okazało się kluczowym czynnikiem sukcesu we wdrażaniu działań dostosowawczych. Te „czynniki zmiany” działają jako inicjatorzy, komunikatorzy i motory procesów adaptacyjnych, są głównymi czynnikami koordynacji wertykalnej i horyzontalnej oraz działają jako ważni pośrednicy między poziomami i sektorami. Ważnymi warunkami wstępnymi dla koordynatorów ds. przystosowania się do zmiany klimatu umożliwiającymi im pełnienie roli „opiekunów” są: postawa proaktywna, osobiste zaangażowanie, cechy przywódcze, wsparcie w postaci solidnego mandatu politycznego, wyposażenie w wystarczające zasoby (czas pracy, personel, budżet, ekspertyza zewnętrzna), formalne uprawnienia decyzyjne, umiejętności w zakresie koordynacji i komunikacji, solidna wiedza fachowa oraz dobre kontakty z odpowiednimi społecznościami politycznymi i podmiotami. Należy zatem wzmocnić zdolności koordynacyjne na wszystkich szczeblach, w tym poprzez obowiązkowe wymogi dotyczące tworzenia odpowiedniej odpowiedzialności, publicznego (współ)finansowania kosztów personelu oraz kwalifikacji i szkoleń.
• Transnarodowe uczenie się o zarządzaniu przystosowaniem się do zmiany klimatu: Rządy krajowe i władze szczebla niższego niż krajowy dysponują różnymi mechanizmami koordynacji i modelami zarządzania służącymi wdrażaniu przystosowania się do zmiany klimatu. Biorąc pod uwagę warunki kontekstowe specyficzne dla danego kraju, państwa mogą jeszcze bardziej poprawić koordynację przystosowania się do zmiany klimatu, ucząc się o różnorodności podejść w poszczególnych krajach i regionach oraz dzieląc się doświadczeniami i wyciągniętymi wnioskami. Strony krajowe Climate-ADAPT wspierają takie wysiłki, a projekty i struktury współpracy w regionach transnarodowych oferują żyzny potencjał takiej wymiany i uczenia się. Obejmuje to badanie i testowanie innowacji w zakresie zarządzania.

Horyzontalne i wertykalne zarządzanie przystosowaniem się do zmiany klimatu wykazuje wiele podobieństw i może w dużej mierze opierać się na tych samych czynnikach sukcesu. Uwzględnianie kwestii przystosowania się do zmiany klimatu w sektorach i wielopoziomowa koordynacja również stoją jednak przed szczególnymi wyzwaniami wymagającymi zróżnicowanych podejść w celu ich przezwyciężenia. Zapewnienie finansowania, generowania i transferu wiedzy oraz sprawiedliwego uczestnictwa również należą do aspektów zarządzania, które należy uwzględnić w odpowiednim kontekście zarządzania przystosowaniem się do zmiany klimatu.

Dodatkowe zasoby

• Profile państw
• Regiony ponadnarodowe
• Polityka adaptacyjna i baza wiedzy w regionach transnarodowych w Europie
• Mapowanie zarządzania przystosowaniem się do zmiany klimatu w przestrzeni alpejskiej