Sisteme de guvernanță pe mai multe niveluri și transsectoriale pentru adaptarea la schimbările climatice

Guvernanța pe mai multe niveluri se referă la sistemul care sprijină politicile și procesul decizional în rândul administrațiilor naționale, regionale și locale (OCDE). În guvernanța pe mai multe niveluri, diferitele niveluri de guvernare depind reciproc (GIZ,2018). Acest lucru este recunoscut ca fiind un element decisiv pentru realizarea mai multor obiective de politică, cum ar fi, de exemplu, conservarea și refacerea resurselor naturale (cadrulde guvernanță a resurselor naturale al UICN)sau pentru promovarea acțiunilor locale în direcția dezvoltării durabile (programulONU-HABITAT). Un concept similar introdus în literatura științifică este o formă complexă de guvernare cu mai multe centre de luare a deciziilor, care pot fi imbricate în mai multe niveluri jurisdicționale (de exemplu, locale, de stat și naționale). Caracteristicile policentrice pot fi în măsură să găsească un echilibru pornind de la o guvernanță complet centralizată și complet descentralizată sau bazată pe comunitate (Carlise și Gruby, 2019).

Adaptarea este o sarcină tipică de guvernanță pe mai multe niveluri și transsectorială. Raportul AR6 al IPCC (rezumatpentru factorii de decizie)afirmă că dezvoltarea rezilientă la schimbările climatice este posibilă atunci când procesele decizionale, finanțele și acțiunile sunt integrate la toate nivelurile de guvernanță, în toate sectoarele și în toate intervalele de timp. Organizarea guvernanței între sectoare și niveluri face parte din ciclul de politici de adaptare (informații suplimentare în etapa 5 a Instrumentului de sprijin pentru adaptare la schimbările climatice-ADAPT) pentru a asigura punerea în aplicare eficace, coerentă și continuă a acțiunilor de adaptare. Aceasta include coordonarea verticală și orizontală.

În ceea ce privește coordonarea verticală, în timp ce abordează adaptarea la schimbările climatice, guvernele naționale se bazează pe guvernele regionale și locale pentru a transpune strategiile naționale privind clima în acțiuni. În schimb, factorii de decizie de la nivel local, deși sunt mai bine pregătiți pentru a face față provocărilor specifice, ar putea să nu aibă competența de a rezolva situații complexe care intră în responsabilitatea autorităților regionale și naționale. Autoritățile locale și regionale sunt influențate de instrumentele și cadrele juridice, instituționale și financiare instituite de nivelurile superioare de guvernanță. Cadrele naționale pot sprijini, dar și limita anumite acțiuni de adaptare întreprinse la nivel local. De exemplu, reutilizarea apei ar putea fi o strategie favorizată la nivel local pentru a face față unor probleme specifice legate de deficitul de apă. Această strategie ar putea fi împiedicată de lacunele legislative care necesită soluționarea intervențiilor la nivel național. În mod similar, bunele practici, testate în zone-pilot la scară foarte locală, trebuie să fie sprijinite de actori regionali și naționali pentru a fi extinse și pentru a deveni eficiente în atenuarea impactului schimbărilor climatice. În plus, acțiunile inițiate de autoritățile locale sau conduse de comunitățile locale trebuie să fie coerente cu strategiile și planurile regionale și naționale și încadrate în mod corespunzător în cadrul acestora, inclusiv pentru a asigura sustenabilitatea pe termen lung a adaptării. De exemplu, alimentația plajelor și alte opțiuni locale de adaptare la apărarea costieră, puse în aplicare cu obiective pe termen scurt și domenii de aplicare restrânse, ar trebui să facă parte din planurile de gestionare integrată a zonelor costiere la scară mai largă, pentru a fi eficace și durabile, adoptând o abordare holistică a problemelor locale într-o perspectivă pe termen lung.

Guvernanța pe mai multe niveluri include, de asemenea, coordonarea orizontală a adaptării prin colaborare și schimburi între diferite departamente guvernamentale sau părți interesate din diferite sectoare economice. Este necesară o abordare transsectorială, deoarece adaptarea la schimbările climatice necesită abordări sistemice, care să reunească cunoștințele deținute de diferiți actori și să ia în considerare nevoile diferitelor politici și sectoare economice. De exemplu, autoritățile responsabile cu gestionarea apei trebuie să se ocupe de utilizările contradictorii ale resurselor limitate de apă de către mai multe sectoare, conservând în același timp apa în mediu pentru a susține biodiversitatea. Guvernanța transsectorială poate contribui la promovarea unor soluții reciproc avantajoase, cu beneficii multiple pentru mai multe sectoare, reducând la minimum impactul asupra resurselor naturale și evitând astfel adaptarea necorespunzătoare.

Întrucât impactul schimbărilor climatice nu recunoaște limitele administrative, coordonarea orizontală include, de asemenea, colaborarea între guvernele învecinate. Aceasta implică coordonarea între localitățile, regiunile și chiar țările învecinate din zonele transfrontaliere. Aceasta este relevantă, de exemplu, pentru gestionarea apei în bazinele hidrografice și pentru abordarea riscurilor de inundații. Districtele hidrografice sunt principalele unități de gestionare în conformitate cu Directiva-cadru privind apa și cu Directiva privind inundațiile. Pot fi înființate unități de guvernanță cu scop special (autorități districtuale hidrografice) care să acopere jurisdicții diferite pentru a pregăti planurile de management al bazinelor hidrografice (PMBH) și planurile de management al riscului de inundații (PMRI) în vederea punerii în aplicare a directivelor conexe. Aceste planuri necesită cooperarea diferitelor autorități naționale, regionale și locale. Pentru bazinele hidrografice care traversează frontierele naționale, structurile de guvernanță sunt formalizate treptat, iar planurile internaționale de management al bazinelor hidrografice sunt dezvoltate din ce în ce mai mult [COM(2019) 95 final]. De exemplu, în bazinul râului Sava, a fost dezvoltat un sistem operațional cu mai multe instrumente, în cadrul unui efort comun al părților interesate din țările care fac parte din bazin pentru a facilita un răspuns coordonat la inundații extreme și la evenimente de poluare (studiude caz privind bazinul râului Sava). Cu toate acestea, potrivit sistemului de raportare al statelor membre ale UE, guvernanța a reprezentat unul dintre cele mai importante obstacole [COM(2021)970 final]în punerea în aplicare a Directivei-cadru privind apa și a Directivei privind inundațiile.

Mecanismele de punere în practică a guvernanței pe mai multe niveluri pentru adaptarea la schimbările climatice sunt multiple și pot avea loc prin canale formale (de exemplu, stabilite prin lege, contracte și acorduri juridice) sau informale (de exemplu, din cauza relațiilor și a încrederii). Exemple (OCDE, 2022, UN-HABITATS, 2022)relevante pentru adaptarea la schimbările climatice sunt:

• elaborarea de politici și acte legislative relevante (inclusiv strategii și planuri de adaptare). Aceste politici necesită acțiuni din partea actorilor care lucrează la diferite niveluri de guvernare și sectoare de politică. În consecință, punerea lor în aplicare necesită o abordare bazată pe guvernanța pe mai multe niveluri.

• Crearea unor organisme interguvernamentale cu reprezentare multipartită, care să implice atât factorii de decizie, cât și alte părți interesate. Exemple comune sunt grupurile de lucru interministeriale care abordează natura transversală a adaptării, comitetele, conferințele și consiliile permanente sau temporare cu mai multe părți interesate și pe mai multe niveluri. Implicarea nivelurilor inferioare de guvernare în procesul de elaborare a politicilor este importantă pentru a se asigura că prioritățile subnaționale sunt luate în considerare și că toate părțile interesate sunt implicate pentru a contribui la punerea în aplicare cu succes a politicilor. De asemenea, pot fi create noi unități de guvernanță coordonatoare (unități de guvernanță cu scop special care să acopere toate jurisdicțiile). Acestea pot aborda aspecte care depășesc limitele jurisdicției și se potrivesc cel mai bine noii scări de analiză (autoritățile bazinelor hidrografice, uniunea municipalităților).
• Elaborarea de acorduri bilaterale sau multilaterale între nivelurile de guvernare sau între diferitele părți interesate. Instituțiile implicate (care pot aparține chiar unor țări diferite) convin să urmărească un obiectiv colectiv, reunind cunoștințe și responsabilități complementare. Contractele sau acordurile voluntare de mediu sunt instrumente care sunt utilizate pentru a aplica practic principiile guvernanței pe mai multe niveluri în domenii specifice. Acestea sunt stabilite în mod voluntar, dar sunt adoptate în mod oficial (semnate de toți partenerii) și obligatorii în ceea ce privește răspunderea, finanțarea și calendarul. Atât actorii publici, cât și cei privați pot fi semnatari ai unor astfel de contracte. Acestea pot fi contracte fluviale în Flandra, Belgia), contracte privind zonele umede (de exemplu, Contrat delta de Camargue, Franța) sau acorduri privind pădurile (laculOcchito, Italia). Contractele de abilitare sau contractele de delegare pot fi alte forme de acorduri pe mai multe niveluri, în cadrul cărora autoritățile locale sunt împuternicite sau delegate treptat de către administrația centrală pentru a îndeplini anumite sarcini.
• Crearea de rețele cu alte autorități locale și regionale. Participarea la rețele precum cadrele de cooperare tematică internațională și platformele comune poate permite găsirea de noi parteneri și oportunități pentru abordări concertate ale adaptării prin colaborare intercomunală și interregională.