Odolné územní plánování

Integrované územní plánování je územní strategie pro přidělování půdy k různým účelům, která vyvažuje hospodářské, sociální a environmentální hodnoty na celostátní nebo nižší než celostátní úrovni. Jedná se o proces podpory osob s rozhodovací pravomocí a uživatelů půdy při výběru nejlepší kombinace využití půdy, která v konečném důsledku uspokojí mnohočetné potřeby lidí a zároveň ochrání přírodní zdroje a ekosystémové služby. Plánování využívání půdy je dobře konsolidovaný přístup a klíčový nástroj při zmírňování protichůdných zájmů v oblasti půdy mezi skupinami, komunitami a odlišnými uživateli. Používá se také k řešení konfliktů mezi držiteli tradičních práv a státními orgány nebo soukromými společnostmi. Integrované územní plánování se běžně zabývá otázkami, jako je populační růst, rostoucí konkurenční využívání omezených zdrojů různými subjekty, degradace půdy a neudržitelný rozvoj měst. Změna klimatu představuje další výzvu pro územní plánování, která se kumuluje s jinými výzvami nesouvisejícími s klimatem. Integrované územní plánování, které plně uznává změnu klimatu, může pomoci předcházet dopadům změny klimatu v důsledku povodní, sucha, nedostatku vody, přírodních požárů a tepelného stresu, jakož i snížit vystavení cenných aktiv rizikům souvisejícím s těmito nebezpečími. Strategické plánování využití půdy může být rovněž užitečné pro prevenci a snížení dopadů jiných přírodních katastrof, které souvisejí s klimatem i nesouvisejí s klimatem. Například územní plánování je užitečné v případě sněhových lavin, jako například ve Švýcarsku a Rakousku, kde se územní plánování používá k omezení nových budov v oblastech náchylných k lavinám.

Jinými slovy, prostřednictvím územního plánování mohou místní a regionální orgány zvýšit svou odolnost vůči významným změnám klimatu a zajistit, aby komunity byly vybaveny vestavěnými mechanismy pro řešení a zmírnění těchto změn. Integrované územní plánování, které plně uznává a řeší dopady změny klimatu, vyžaduje strategičtější a dlouhodobější přístup ve srovnání s tradičním územním plánováním. Aby bylo možné řádně zahrnout změnu klimatu do územního plánování, mělo by být mapování zranitelnosti současných a budoucích klimatických podmínek zahrnuto do znalostní základny procesu plánování. Jakmile jsou určeny nejzranitelnější oblasti, lze pro tyto oblasti určit alternativní využití a prostorové možnosti přizpůsobení, projednat je se zúčastněnými stranami a dohodnout se na nich s podporou odborníků (např. z odvětví biologické rozmanitosti, lesnictví a zemědělství). 

Nástroje plánování lze použít ke snížení klimatických rizik různými způsoby, včetně: i) omezení rozvoje v oblastech náchylných k nebezpečí s cílem předcházet rizikům (omezující opatření); ii) přizpůsobení zastavěného prostředí tak, aby odolávalo celé řadě přírodních katastrof (přizpůsobení opatření); iii) obnova přírodních ekosystémů, které rovněž hrají roli při ochraně komunit před nebezpečími (řešení inspirovaná přírodou).

Opatření k zamezení nebo napodobení expozice cenných prvků změně klimatu obecně zahrnují zónování, stavební předpisy (jako jsou minimální výšky podlah a opatření na ochranu proti vodě), povolení k využívání půdy a nabývání půdy s cílem převzít kontrolu nad jejím využíváním pro zajištění bezpečnosti lidí. Přírodě blízká řešení pro územní plánování mohou například zahrnovat obnovu pobřežních dun s cílem tlumit účinky pobřežních bouří, propojení zelených ploch za účelem snížení roztříštěnosti, rozšíření chráněných oblastí s cílem zachovat odolnost přírody vůči změně klimatu, přeměnu zastavěných ploch na zelené plochy ve městech.

Integrované plány využívání půdy mohou rovněž ve větší míře ovlivnit krajinný pokryv, např. plánování zalesňování a opětovného zalesňování, zachování a obnovu ekosystémů (např. mokřadů a řek) a venkovských nebo městských oblastí zadržování vody.

Plánování využití půdy může konečně zahrnovat přemístění lidí, infrastruktury, domů a podniků mimo zranitelná místa, aby se zabránilo rizikům. Řízený ústup lze použít v prostředí před katastrofou a po katastrofě, aby se snížila expozice přírodním rizikům, pokud není možné provést strukturální opatření nebo pokud jsou jejich náklady příliš vysoké.

Integrované územní plánování by mělo udávat strategické směry, které, kdykoli je to možné, upřednostňují přijetí zelených a přírodě blízkých řešení. V tomto případě lze odvodit celou řadu vedlejších přínosů pro životní prostředí a společnost, včetně například příležitostí k rekreaci, obživy a dobrých životních podmínek, zejména v městských systémech, posílení biologické rozmanitosti a poskytování ekosystémových služeb. Plánování využívání půdy by mělo rovněž vzdělávat zúčastněné strany a činitele s rozhodovací pravomocí o rizicích a příležitostech spojených se změnou klimatu a podporovat dialog a konsenzus o adaptačních opatřeních.

územní plánování zahrnuje různé správní orgány působící na místní, nižší než celostátní nebo celostátní úrovni; všechny mají různé pravomoci a odpovědnosti. Vnitrostátní úroveň obvykle přistupuje k otázkám z „makroperspektivy“ s ohledem na rozvoj celé země; nižší než celostátní úrovně prosazují „mezoperspektivy“ se zaměřením na regionální otázky; a obecní úroveň mají „mikroperspektivy“, které se zaměřují především na rozvoj komunit v rámci jejich obce (GIZ, 2011). Pokud jde o plánování přizpůsobení se změně klimatu, je třeba tyto úrovně sladit a vydat se společným směrem. To může být náročné kvůli možným protichůdným vizím a zájmům.  

Úspěšné plánování navíc vyžaduje příspěvky od široké škály aktérů a odvětví, jako je zemědělství, lesnictví, bydlení, doprava, energetika, životní prostředí a velmi často jednotlivci. Konvenční přístupy plánování (shora dolů) měly často velmi malý úspěch kvůli nedostatečnému dialogu a koordinaci. Za klíčový faktor úspěšného územního plánování byla označena účast. Zahrnuje komunikaci a spolupráci mezi všemi zúčastněnými subjekty. Účast zúčastněných stran by měla zajistit, aby všichni účastníci mohli formulovat své zájmy a cíle v dialogu během koncepčních, plánovacích a prováděcích fází procesu územního plánování. Tato forma plánování zdůrazňuje společné učení místních nebo regionálních obyvatel / zúčastněných stran a s nimi. Plné zapojení zúčastněných stran má zásadní význam pro definování budoucí vize, stanovení priorit pro přizpůsobení se změně klimatu a snižování rizika katastrof, předcházení konfliktům mezi odvětvími nebo jejich minimalizaci a umožnění synergií.

To je obzvláště důležité, pokud územní plánování zahrnuje přemístění osob a infrastruktury, neboť je úzce spjato se soukromými vlastnickými právy a vyžaduje přísnou koordinaci s vlastníky půdy.

Politiky a dotace EU silně ovlivňují změny ve využívání půdy v regionálním měřítku. Ve fázi plánování je nezbytná silná politická podpora, která je klíčovou hnací silou provádění plánovaných opatření. Řádné zapojení zúčastněných stran má zásadní význam pro zajištění transparentního a sdíleného procesu plánování vedoucího ke společně dohodnutým prostorovým opatřením. Osobní zájmy vlastníků půdy však mohou působit jako omezující faktor, pokud se nedohodnou na navrhovaných změnách ve využívání půdy. Harmonizace územního plánu s již existujícími nástroji plánování a odvětvovými politikami může být navíc náročná. Je třeba se vyvarovat protichůdných vizí a cílů mezi různými nástroji, aby bylo zajištěno bezproblémové provádění plánu.

Opatření v oblasti ubytování a relokace mohou mít důsledky pro justiční aspekty (EEA, 2025). Je obzvláště důležité, aby se odpovědnost za ochranu a obnovu rizik přesunula z veřejnosti na jednotlivce a další soukromé subjekty. To může neúměrně zatěžovat skupiny s nižšími příjmy nebo osoby se zvláštními potřebami.

Začlenění NbS do územního plánování má potenciál poskytnout zvláštní výhody zranitelným skupinám, pokud je pro rozhodnutí o jejich umístění zásadní spravedlnost. Může však také vyvolat kritické úvahy, pokud např. NbS nepřiměřeně prospívá bohatým komunitám nebo pokud zeleň vede ke gentrifikaci. Rozdělení nákladů a přínosů mezi soukromé a veřejné subjekty a společnost jako celek bylo shledáno jako klíčový faktor pro rozšíření NbS (technický dokument ETC-CA č. 3/23), což je obzvláště důležité i v územním plánování. Společnými omezujícími faktory pro plánování jsou nedostatek spolehlivých údajů, nejistota ohledně klimatických projekcí, účinná spolupráce a sdílení informací mezi různými zúčastněnými subjekty.

Plán využívání půdy není účelem sám o sobě, ale nástrojem k dosažení užitečného a udržitelného využívání půdy. Žádné územní plánování by proto nemělo být zahájeno bez důkladného zvážení a projednání dostupných finančních prostředků a zdrojů pro jeho provádění. Bez této jistoty se i dobře zavedený plán brzy dostane do finančních úzkých míst a nebude možné provést opatření stanovená v plánu. Klíčovou otázkou je tedy propojení plánování s sestavováním rozpočtu – nebo ještě lepší sestavování rozpočtu s plánováním.

Další aspekt úspěchu územního plánování závisí na kapacitách všech aktérů, zejména odpovědné hlavní agentury a institucí a skupin, které přebírají odpovědnost za provádění plánu. Vytvoření těchto kapacit je často složitější, než se očekávalo. Struktury decentralizovaného územního plánování často existují v celé Evropě a odpovědnost je rozdělena mezi různé hierarchie. Kapacita těchto struktur se může mezi různými institucemi, zeměmi a regiony značně lišit. Nedostatečná institucionální koordinace, nedostatečně kvalifikovaní zaměstnanci, časté změny zaměstnanců, nerovnováha mezi přijatými úkoly a dostupnými kapacitami a orientace na provádění spíše než plánování jsou často omezujícími faktory územního plánování.  

Opatření územního plánování snižují náklady na škody tím, že vylučují některé činnosti z rizikových oblastí nebo stanoví podmínky, za nichž lze v těchto oblastech povolit konkrétní rozvoj. Poldr Zuidplaspolder (jeden z nejhlubších poldrů v Nizozemsku) byl použit pro rozsáhlý projekt rozvoje měst: prověřování oblasti z hlediska klimatického dopadu územním plánováním vedlo k výhodnějšímu poměru nákladů a přínosů než jednotlivá adaptační opatření (např. protipovodňové bydlení a upravená infrastruktura) (Bruin, 2013). Z dalších studií (např. Tröltsch a kol., 2012 ) vyplývá, že posouzení nákladů a přínosů je obtížné provést, a to i kvůli vysoké nejistotě klimatických projekcí. Dalším aspektem, který je třeba vzít v úvahu, je skutečnost, že poměr přínosů a nákladů prostorově orientovaného adaptačního opatření může záviset na různých perspektivách, například vést k přínosům pro danou komunitu, ale případně snížit hodnotu určitých individuálních vlastností. Například v Rakousku byly červené zóny (vysoce rizikové zóny), které jsou definovány v „plánech nebezpečných zón“ vypracovaných na úrovni obcí s cílem čelit účinkům sesuvů půdy a záplav, v některých případech přepracovány tak, aby se vypořádaly s novými riziky způsobenými změnou klimatu (např. Neustift im Stubaital). To ztěžuje nebo dokonce znemožňuje výstavbu domů v těchto oblastech, což vede ke ztrátě hodnoty nemovitosti.

Náklady na změnu ve využívání půdy mohou zahrnovat náklady na kompenzaci v případě vyvlastnění půdy, pobídky k dobrovolnému přijetí opatření nebo dotace poskytované na základě závazných předpisů.

Naopak lze použít i nástroje zachycování hodnoty (OECD, 2017). Daně mohou být například uloženy v případě, že se zónování půdy změní z „zemědělského“ na „rozvojové“. Jsou potenciálně důležitými nástroji pro získávání veřejných prostředků a pro zlepšení spravedlnosti při rozhodování o veřejném plánování a investicích.

Plánování využívání půdy je omezeno pravidly uloženými v rámci široké škály politik a směrnic EU, včetně společné zemědělské politiky, směrnice o ptácích a směrnice o stanovištích, rámcové směrnice o vodě a směrnice o povodních. V mořských a pobřežních oblastech se územní plánování řídí směrnicí o územním plánování námořních prostor. Plánováním využívání půdy se zabývá také strategie EU pro vodohospodářskou odolnost, která předpokládá vytvoření zelené infrastruktury s cílem zlepšit zadržování vody. Územní plánování může přispět k úspěšnému provádění rámcové směrnice o vodě například podporou udržitelného řízení a ochrany sladkovodních zdrojů. Dalším příkladem je dosažení cílů sítě Natura 2000 v kombinaci s rozvojovými cíli prostřednictvím územního plánování. To má velký potenciál pro účinné snížení úbytku biologické rozmanitosti a pro zajištění souladu různých odvětvových vývojů s právními předpisy v oblasti ochrany přírody.

Doba potřebná k vypracování územního plánu je v závislosti na vnitrostátních předpisech, typologii konkrétního zvažovaného plánu a jeho stupnici přijatelná. Čas také závisí na participativním procesu, který byl zaveden, a na možných konfliktech mezi různými orgány a zúčastněnými stranami. Realizace plánu je také variabilní a obvykle vyžaduje 5 až 10 let s pravidelnými následnými revizemi a aktualizacemi. 

Přizpůsobení prostřednictvím územního plánování, které plně začleňuje změnu klimatu, vyžaduje dlouhodobou vizi a dlouhodobé cíle. Měla by být zvážena pravidelná revize územních plánů (každých pět až deset let) na základě flexibilního a adaptivního přístupu k územnímu plánování, aby se umožnilo začlenění pokroku v oblasti znalostí a revize opatření na základě monitorování postupně prováděných opatření. Doba trvání územního plánu do značné míry souvisí s dobou trvání plánovaných opatření, která se pohybují od dvou nebo tří desetiletí do více než 100 let, například u složitých zásahů zaměřených na ochranu pobřeží nebo hlubokých změn v přidělování využití půdy.