Otporno planiranje korištenja zemljišta

Integrirano planiranje uporabe zemljišta prostorna je strategija za dodjelu zemljišta za različite namjene kojom se uravnotežuju gospodarske, socijalne i okolišne vrijednosti na nacionalnoj ili podnacionalnoj razini. To je proces podupiranja donositelja odluka i korisnika zemljišta u odabiru najbolje kombinacije korištenja zemljišta kako bi se u konačnici zadovoljile višestruke potrebe ljudi, uz istodobnu zaštitu prirodnih resursa i usluga ekosustava. Planiranje korištenja zemljišta dobro je konsolidirani pristup i ključni instrument za ublažavanje suprotstavljenih interesa za zemljište među skupinama, zajednicama i različitim korisnicima. Koristi se i za rješavanje sukoba između nositelja tradicionalnih prava i državnih tijela ili privatnih poduzeća. Integrirano planiranje uporabe zemljišta obično se bavi pitanjima kao što su rast stanovništva, povećanje konkurentske upotrebe ograničenih resursa od strane različitih aktera, degradacija zemljišta i neodrživi urbani razvoj. Klimatske promjene dodatni su izazov za planiranje korištenja zemljišta koji se kumulira s drugim područjima koja nisu povezana s klimom. Integrirano planiranje uporabe zemljišta kojim se u potpunosti prepoznaju klimatske promjene može pomoći u sprečavanju klimatskih učinaka uzrokovanih poplavama, sušom, nestašicom vode, šumskim požarima i toplinskim stresom, kao i u smanjenju izloženosti vrijedne imovine rizicima povezanima s takvim opasnostima. Strateško planiranje uporabe zemljišta može biti korisno i za sprečavanje i smanjenje učinaka drugih prirodnih katastrofa koje su povezane i s klimom i s onima koje nisu povezane s klimom. Na primjer, planiranje uporabe zemljišta korisno je u slučaju snježnih lavina, kao na primjer u Švicarskoj i Austriji, gdje se zoniranje upotrebljava za ograničavanje novih zgrada u područjima sklonima lavinama.

Drugim riječima, planiranjem uporabe zemljišta lokalne i regionalne vlasti mogu povećati svoju otpornost na velike klimatske promjene i osigurati da zajednice imaju ugrađene mehanizme za suočavanje s takvim promjenama i njihovo ublažavanje. Integrirano planiranje uporabe zemljišta kojim se u potpunosti prepoznaju i rješavaju učinci klimatskih promjena zahtijeva strateški i dugoročniji pristup u usporedbi s tradicionalnim prostornim planiranjem. Kako bi se klimatske promjene na odgovarajući način uključile u planiranje korištenja zemljišta, u bazu znanja postupka planiranja trebalo bi uključiti mapiranje ranjivosti trenutačnih i budućih klimatskih uvjeta. Nakon što se utvrde najranjivija područja, mogu se utvrditi alternativne uporabe i prostorne mogućnosti prilagodbe za ta područja, o njima se može raspravljati s dionicima i postići dogovor uz potporu stručnjaka (npr. iz sektora bioraznolikosti, šumarstva i poljoprivrede). 

Alati za planiranje mogu se upotrebljavati za smanjenje klimatskih rizika na različite načine, uključujući: i. ograničavanje razvoja u područjima sklonima opasnosti kako bi se spriječili rizici (mjere ograničavanja); ii. prilagođavanje izgrađenog okoliša nizu prirodnih katastrofa (prilagodbene mjere); iii. obnavljanje prirodnih ekosustava koji također imaju ulogu u zaštiti zajednica od opasnosti (prirodna rješenja).

Mjere za izbjegavanje ili mimiziranje izloženosti vrijednim elementima klimatskim promjenama obično uključuju zoniranje, građevinske propise (kao što su minimalne visine poda i mjere za zaštitu od vode), dozvole za korištenje zemljišta i stjecanje zemljišta kako bi se preuzela kontrola nad njegovom upotrebom radi osiguravanja sigurnosti ljudi. Prirodna rješenja za planiranje uporabe zemljišta mogu, na primjer, uključivati obnovu obalnih dina kako bi se ublažili učinci obalnih oluja, povezivanje zelenih područja radi smanjenja fragmentacije, proširenje zaštićenih područja kako bi se očuvala otpornost prirode na klimatske promjene, pretvaranje izgrađenih područja u zelene površine u gradovima.

Integrirani planovi korištenja zemljišta mogu i šire utjecati na zemljišni pokrov, npr. planiranje pošumljavanja i ponovnog pošumljavanja, očuvanje i obnovu ekosustava (npr. močvarnih područja i rijeka) te ruralnih ili urbanih područja za zadržavanje vode.

Planiranje uporabe zemljišta naposljetku može uključivati premještanje ljudi, infrastrukture, domova i poduzeća s ranjivih lokacija kako bi se izbjegli rizici. Upravljanje povlačenjem može se primijeniti u okruženjima prije i poslije katastrofe kako bi se smanjila izloženost prirodnim opasnostima kada nije moguće provesti strukturne mjere ili su njihovi troškovi previsoki.

Integrirano planiranje uporabe zemljišta trebalo bi dati strateške smjernice u kojima se, kad god je to moguće, prednost daje usvajanju zelenih i prirodnih rješenja bez odricanja. U tom se slučaju može ostvariti velik broj posrednih koristi za okoliš i društvo, uključujući, na primjer, mogućnosti za rekreaciju, mogućnost života i dobrobit, posebno u urbanim sustavima, poboljšanje bioraznolikosti i pružanje usluga ekosustava. Planiranje korištenja zemljišta također bi trebalo educirati dionike i donositelje odluka o rizicima i prilikama klimatskih promjena, potičući dijalog i konsenzus o mjerama prilagodbe.

Planiranje korištenja zemljišta uključuje različita upravna tijela koja djeluju na lokalnoj, podnacionalnoj ili nacionalnoj razini; Svi oni imaju različite nadležnosti i odgovornosti. Nacionalna razina obično pristupa pitanjima iz „makroperspektive”, uzimajući u obzir razvoj cijele zemlje; podnacionalne razine promiču „mezoperspektive”, s naglaskom na regionalnim pitanjima; i općinske razine imaju „mikroperspektive”, uglavnom usmjerene na razvoj zajednica unutar svoje općine (GIZ, 2011.). Kada je riječ o planiranju prilagodbe, te se razine moraju uskladiti, kretati se u zajedničkom smjeru. To bi moglo biti izazovno zbog mogućih proturječnih vizija i interesa.  

Nadalje, za uspješno planiranje potrebni su doprinosi velikog broja aktera i sektora kao što su poljoprivreda, šumarstvo, stanovanje, prijevoz, energetika, okoliš i vrlo često pojedinci. Konvencionalni pristupi planiranju (odozgo prema dolje) često su imali vrlo malo uspjeha zbog nedostatka dijaloga i koordinacije. Sudjelovanje je utvrđeno kao ključni čimbenik za uspješno planiranje korištenja zemljišta. Obuhvaća komunikaciju i suradnju među svim uključenim akterima. Sudjelovanje dionika trebalo bi osigurati da svi sudionici mogu formulirati svoje interese i ciljeve u dijalogu tijekom faza osmišljavanja, planiranja i provedbe postupka planiranja uporabe zemljišta. Ovaj oblik planiranja naglašava zajedničko učenje lokalnog ili regionalnog stanovništva/dionika i s njima. Potpuna uključenost dionika ključna je za definiranje buduće vizije, utvrđivanje prioriteta za prilagodbu klimatskim promjenama i smanjenje rizika od katastrofa, izbjegavanje/smanjenje sukoba među sektorima i omogućivanje sinergija.

To je posebno važno ako planiranje korištenja zemljišta uključuje premještanje ljudi i infrastrukture jer je to usko povezano s pravima privatnog vlasništva i zahtijeva strogu koordinaciju s vlasnicima zemljišta.

Politike i subvencije EU-a snažno utječu na promjene u korištenju zemljišta na regionalnoj razini. U fazi planiranja potrebna je snažna potpora politike koja je ključni pokretač provedbe planiranih mjera. Odgovarajuće sudjelovanje dionika ključno je za osiguravanje transparentnog i zajedničkog postupka planiranja koji vodi do zajednički dogovorenih prostornih mjera. Međutim, osobni interesi vlasnika zemljišta mogu biti ograničavajući čimbenik ako se ne dogovore o predloženim prenamjenama zemljišta. Osim toga, usklađivanje plana korištenja zemljišta s postojećim instrumentima planiranja i sektorskim politikama može biti zahtjevno. Potrebno je izbjegavati proturječne vizije i ciljeve različitih instrumenata kako bi se osigurala neometana provedba plana.

Mjere smještaja i premještanja mogu utjecati na pravosudne aspekte (EGP, 2025.). Posebno je važno ako se odgovornost za zaštitu i oporavak od rizika prebaci s javnosti na pojedince i druge privatne subjekte. To može nerazmjerno opteretiti skupine s nižim dohotkom ili osobe s posebnim potrebama.

Integracija NbS-a u planiranje uporabe zemljišta mogla bi donijeti posebne koristi ranjivim skupinama kada je pravosuđe ključno za odluke o njihovoj lokaciji. Međutim, može izazvati i kritična razmatranja ako npr. NbS nerazmjerno koristi imućnim zajednicama ili ako zelenilo rezultira gentrifikacijom. Raspodjela troškova i koristi među privatnim i javnim akterima i društvom u cjelini utvrđena je kao ključni čimbenik za poboljšanje NbS-a (Tehnički dokument ETC-CA 3/23) i to je posebno važno i u planiranju korištenja zemljišta. Nedostatak pouzdanih podataka, nesigurnosti u pogledu klimatskih projekcija, učinkovita suradnja i razmjena informacija među različitim uključenim akterima zajednički su ograničavajući čimbenici za planiranje.

Plan korištenja zemljišta nije sam po sebi svrha, već instrument za postizanje korisnog i održivog korištenja zemljišta. Stoga planiranje uporabe zemljišta ne bi trebalo započeti bez temeljitog razmatranja i rasprave o dostupnim financijskim sredstvima i izvorima za njegovu provedbu. Bez te sigurnosti čak će i dobro uspostavljen plan uskoro naići na financijska uska grla i neće biti moguće provesti mjere predviđene planom. Stoga je ključno povezati planiranje s izradom proračuna ili čak bolje planiranje proračuna s planiranjem.

Još jedan aspekt uspjeha planiranja korištenja zemljišta ovisi o kapacitetima svih aktera, posebno vodeće odgovorne agencije i onih institucija i skupina koje preuzimaju odgovornosti za provedbu plana. Uspostavljanje tih kapaciteta često je složenije od očekivanog. Decentralizirane strukture planiranja uporabe zemljišta često postoje diljem Europe, a odgovornosti su raspoređene u različite hijerarhije. Kapaciteti tih struktura mogu se znatno razlikovati među različitim institucijama, zemljama i regijama. Nedostatak institucionalne koordinacije, nedovoljno kvalificirano osoblje, česte promjene osoblja, neravnoteže između prihvaćenih i dostupnih radnih zadataka te usmjerenost na izvršenje umjesto na planiranje često ograničavaju planiranje uporabe zemljišta.  

Mjerama planiranja uporabe zemljišta smanjuju se troškovi štete isključivanjem nekih aktivnosti iz rizičnih područja ili pružanjem uvjeta pod kojima se u tim područjima može dopustiti poseban razvoj. Zuidplaspolder (jedan od najdubljih poldera u Nizozemskoj) korišten je za veliki projekt urbanog razvoja: Prilagodba područja klimatskim promjenama prostornim planiranjem dovela je do povoljnijeg omjera troškova i koristi od pojedinačnih mjera prilagodbe (npr. stanovanje otporno na poplave i prilagođena infrastruktura) ( Bruin, 2013.). Druge studije (npr. Tröltsch i dr., 2012.) upućuju na to da je teško provesti procjenu troškova i koristi, među ostalim i zbog velike nesigurnosti klimatskih projekcija. Još jedan aspekt koji treba uzeti u obzir jest da omjer koristi i troškova prostorne mjere prilagodbe može ovisiti o različitim perspektivama, primjerice dovesti do koristi za određenu zajednicu, ali možda i smanjiti vrijednost određenih pojedinačnih svojstava. U Austriji su, primjerice, crvene zone (zone visokog rizika) koje su definirane u „planovima zona opasnosti” uspostavljenima na općinskoj razini kako bi se suzbili učinci odrona tla i poplava u nekim slučajevima preoblikovane kako bi se mogle nositi s novim rizicima zbog klimatskih promjena (npr. Neustift im Stubaital). To otežava ili čak onemogućuje izgradnju kuća u tim područjima, što dovodi do gubitka vrijednosti imovine.

Trošak prenamjene zemljišta može uključivati trošak naknade u slučaju izvlaštenja zemljišta, poticaje za poticanje mjera smještaja na dobrovoljnoj osnovi ili subvencije dodijeljene na temelju obveznih propisa.

S druge strane, mogu se primijeniti i instrumenti za obuhvaćanje vrijednosti (OECD, 2017.). Na primjer, porezi se mogu uvesti ako se prostorno uređenje zemljišta promijeni iz „poljoprivrednog” u „razvojivo”. Oni su potencijalno važni instrumenti za prikupljanje javnih sredstava i poboljšanje pravednosti odluka o javnom planiranju i ulaganjima.

Planiranje korištenja zemljišta ograničeno je pravilima uvedenima u okviru širokog raspona politika i direktiva EU-a, uključujući zajedničku poljoprivrednu politiku, Direktivu o pticama i Direktivu o staništima, Okvirnu direktivu o vodama i Direktivu o poplavama. U morskim i obalnim područjima prostorno planiranje uređeno je Direktivom o prostornom planiranju morskog područja. Planiranje uporabe zemljišta obuhvaćeno je i Strategijom EU-a za otpornost vodoopskrbe, kojom se predviđa stvaranje zelene infrastrukture za poboljšanje zadržavanja vode. Prostorno planiranje može doprinijeti uspješnoj provedbi Okvirne direktive o vodama, primjerice poticanjem održivog upravljanja i zaštite slatkovodnih resursa. Drugi je primjer postizanje ciljeva mreže Natura 2000 u kombinaciji s razvojnim ciljevima prostornim planiranjem. To ima velik potencijal za učinkovito smanjenje gubitka biološke raznolikosti i osiguravanje usklađenosti različitih sektorskih kretanja sa zakonodavstvom o prirodi.

Vrijeme potrebno za pripremu plana korištenja zemljišta variable je, ovisno o nacionalnim propisima, tipologiji konkretnog razmatranog plana i njegovoj popločanoj ljestvici. Vrijeme ovisi i o participativnom postupku koji je uspostavljen te o mogućim sukobima među različitim uključenim tijelima i dionicima. Provedba plana također je promjenjiva i obično zahtijeva od 5 do 10 godina, uz periodične uzastopne revizije i ažuriranja. 

Prilagodba planiranjem uporabe zemljišta kojim se u potpunosti integriraju klimatske promjene zahtijeva dugoročnu viziju i dugoročne ciljeve. Trebalo bi razmotriti periodičnu reviziju planova korištenja zemljišta (svakih pet do deset godina), u skladu s fleksibilnim i prilagodljivim pristupom prostornom planiranju, kako bi se poduzećima omogućilo preispitivanje napretka u znanju i aktivnosti na temelju praćenja mjera koje se postupno provode. Životni vijek plana korištenja zemljišta u velikoj je mjeri povezan s vijekom trajanja planiranih mjera, od dva ili tri desetljeća do više od 100 godina, na primjer za složene intervencije usmjerene na zaštitu obale ili temeljite promjene u raspodjeli korištenja zemljišta.