Resilient arealplanlegging

Integrert arealplanlegging er ein romleg strategi for å tildele land til ulike bruksområde, balansere økonomiske, sosiale og miljømessige verdiar på nasjonalt eller subnasjonalt nivå. Det er prosessen med å støtte beslutningstakarar og landbrukarar i å velje den beste kombinasjonen av arealbruk for å i siste instans møte flere behov for menneske, samtidig som naturressursar og økosystemtenester sikrast. Arealplanlegging er ei godt konsolidert tilnærming og eit viktig instrument for å redusere konkurrerande interesser i land blant grupper, lokalsamfunn og forskjellige brukarar. Det brukast òg til å handtere konfliktar mellom tradisjonelle rettighetshavere og statlege styresmakter eller private selskapar. Integrert arealplanlegging tek ofte opp spørsmål som befolkningsvekst, aukande konkurrerande bruk på avgrensa ressursar av ulike aktørar, arealforringing og ikkje-berekraftig byutvikling. Klimaendringar representerer ei ekstra utfordring for arealplanlegging som cumulerer med andre ikkje-klimarelaterte. Integrert arealplanlegging som fullt ut kjenner att klimaendringar, kan bidra til å forhindre klimapåverknad på grunn av flaum, tørke, vassmangel, brann og varmestress, samt redusere eksponeringa av verdifulle eigedelar for risiko knytte til slike farar. Strategisk arealplanlegging kan òg vere nyttig for å førebyggje og redusere konsekvensane av andre naturkatastrofar som er både klima- og ikkje-klimarelaterte. Til dømes er arealplanlegging nyttig i tilfelle snøskred, som til dømes i Sveits og Austerrike der sonering brukast til å avgrense nybygg i område som er utsett for snøskred.

Med andre ord, gjennom arealplanlegging kan lokale og regionale styresmakter auke motstandskrafta mot store klimaendringar og sikre at samfunn er utstyrte med innebygde mekanismar for å møte og redusere slike endringar. Integrert arealplanlegging som fullt ut kjenner att og adresserer verknaden av klimaendringar, krev ei meir strategisk og langsiktig tilnærming samanlikna med tradisjonell arealplanlegging. For å kunne inkludere klimaendringar i arealplanlegginga på ein god måte, bør sårbarheitskartlegging av noverande og framtidige klimaforhold inngå i kunnskapsgrunnlaget i planprosessen. Når dei mest sårbare sonene er identifiserte, kan alternative bruksområde og rombaserte tilpasningsalternativar for desse områda identifiserast, diskuterast med råka partar og avtales med støtte frå ekspertar (t.d. frå sektorar for biologisk mangfald, skogbruk og landbruk). 

Planleggingsverktøy kan brukast til å redusera klimarisiko på ulike måtar, inkludert: i) å avgrense utviklinga i fareutsette område for å førebyggje risikoar (restriksjonstiltak), II) å tilpasse det bygde miljøet til å tole ei rekkje naturkatastrofar (imøtekomande tiltak), III) gjenopprette dei naturlege økosystema som òg har ei rolle i å beskytte samfunn mot farar (naturbaserte løysingar).

Tiltak for å unngå eller mimise eksponering av verdifulle elementar for klimaendringar inneber generelt reguleringsplanar, byggeforskrifter (til dømes minimumsgolvhøgder og vasstettingstiltak), arealbruksstillatingar og landoppkjøp for å ta kontroll over bruken for å sikre folks sikkerheit. Naturbaserte løysingar (NbS) for arealplanlegging kan til dømes innebere restaurering av kystdyner for å bufferarar kyststormeffektar, kople grøne område for å redusere fragmentering, utvide beskytta område for å bevare naturens motstandskraft mot klimaendringar, konvertere bygde område til grøne område i byar.

Integrerte arealbruksplanar kan òg påverke arealdekke i større grad, t.d. planlegging for skogplanting og skogplanting, bevaring og restaurering av økosystemer (t.d. våtmarker og elvar) og landlege eller urbane vassretensjonsområde.

Planlegging av arealbruk kan til slutt innebere flytting av menneske, infrastruktur, bustader og bedrifter bort frå sårbare stader for å unngå risiko. Administrert tilbaketrekking kan brukast i før- og etterkatastrofeinnstillingar for å redusere eksponering for naturlege farar når det ikkje er mogleg å gjennomføre strukturelle tiltak eller kostnadene er for høge.

Integrert arealplanlegging bør gje strategiske retningar som prioriterer, når det er mogleg, å ta i bruk grøne, ikkje-beklagelege og naturbaserte løysingar. I dette tilfellet kan nokre få medfordelar for miljøet og samfunnet utleiast, inkludert til dømes rekreasjonsmoglegheiter, levedyktigheit og velvære, spesielt i urbane systemar, forbetring av biologisk mangfald og økosystemtenester. Arealplanlegging bør òg utdanne interessentar og beslutningstakarar om risiko og høve for klimaendringar, fremje dialog og konsensus om tilpasningstiltak.

arealplanlegging omfattar ulike forvaltingsstyresmakter som opptrer på lokalt, subnasjonalt eller nasjonalt plan, Alle har forskjellig kompetanse og ansvar. Nasjonalt nivå nærmar seg vanlegvis spørsmål frå eit «makroperspektiv», med tanke på utviklinga i heile landet. subnasjonalt nivå fremjar «mesoperspektiver», med fokus på regionale spørsmål, og kommunenivå har”mikroperspektiver”, med hovudfokus på utvikling av lokalsamfunna i kommunen (GIZ, 2011). Når det gjeld tilpasningsplanlegging, må desse nivåa bringast i tråd, bevege seg i ei felles retning. Dette kan vere utfordrande på grunn av moglege motstridande visjonar og interesser.  

Vidare krev vellukka planlegging bidrag frå eit stort spekter av aktørar og sektorar som landbruk, skogbruk, bustader, transport, energi, miljø og svært ofte enkeltpersonar. Konvensjonelle (top-down) planleggingsmetodar har ofte hatt svært liten suksess på grunn av mangel på dialog og koordinering. Deltaking har vorte identifisert som ein nøkkelfaktor for vellukka arealplanlegging. Den omfattar kommunikasjon og samarbeid mellom alle involverte aktørar. Interessentmedverknad bør sikre at alle deltakarar kan formulere sine interesser og mål i ein dialog under planleggings-, planleggings- og gjennomføringsfasen av arealplanleggingsprosessen. Denne forma for planlegging legg vekt på felles læring av og med den lokale eller regionale folkesetnaden/interessentane. Fullt interessentengasjement er avgjerande for å definere ein framtidig visjon, sette prioriteringar for tilpasning til klimaendringar og reduksjon av katastroferisiko, unngå/minimere konfliktar mellom sektorar og mogleggjere synergier.

Dette er spesielt relevant viss arealplanlegging inneber flytting av menneske og infrastruktur, sidan dette er nært knytte til private eigedomsrettigheiter og krev streng koordinering med grunneigarar.

EUs politikk og subsidiar har stor innflytelse på arealbruksendringar på regional skala. Sterk politisk støtte er naudsynt i planleggingsfasen og er ein sentral pådrivar for gjennomføring av dei planlagde tiltaka. Riktig interessentengasjement er avgjerande for å sikre ein gjennomsiktig og delt planleggingsprosess som fører til felles avtalte romlege tiltak. Personlege interesser til grunneigarar kan imidlertid fungere som ein avgrensande faktor viss dei ikkje er samde om dei foreslåtte arealbruksendringane. I tillegg kan harmonisering av arealbruksplanen med allereie eksisterande planleggingsinstrumenter og sektorpolitikk vere utfordrande. Kontrasterande visjonar og mål mellom ulike verkemiddel må unngåast for å sikre ein smidig plangjennomføring.

Innkvarterings- og flyttingstiltak kan ha implikasjonar for justisaspekter (EØS, 2025). Det er særleg relevant dersom ansvaret for risikovern og gjenoppretting flyttast frå offentlegheita til enkeltpersonar og andre private aktørar. Dette kan uforholdsmessig skape byrde på låginntektsgrupper eller personar med spesielle behov.

Integrering av NbS i arealplanlegging har potensial til å gje spesielle fordelar til sårbare grupper, når rettferd er sentralt for beslutningar om deira plassering. Det kan imidlertid også reise kritiske omsyn viss til dømes NbS uforholdsmessig gagnar velståande samfunn eller viss grøntområde resulterer i gentrifisering. Kostnads- og nyttefordelinga mellom private og offentlege aktørar og samfunnet som heilskap vart funne som ein sentral faktor for oppskalering av NbS (ETC-CA Technical Paper 3/23), og dette er særleg relevant òg i arealplanlegginga. Mangel på robuste data, usikkerheit i klimaprognosar, effektivt samarbeid og informasjonsdeling mellom ulike involverte aktørar representerer felles avgrensande faktorar for planlegging.

Ein arealplan er ikkje eit føremål i seg sjølv, men eit verkemiddel for å oppnå nyttig og berekraftig arealbruk. Ingen arealplanlegging bør difor koma i gang utan ei grundig vurdering og diskusjon av tilgjengelege økonomiske middel og kilder for gjennomføringa. Utan denne sikkerheita vil sjølv ein veletablert plan snart gå inn i økonomiske flaskehalsar, og det vil ikkje vere mogleg å gjennomføre tiltaka som er føresett i planen. Så det viktigaste er å kople planlegging med budsjettering — eller endå betre budsjettering med planlegging.

Eit anna aspekt av suksessen til arealplanlegging avheng av kapasiteten til alle aktørar, særleg av det leiande byrået som er ansvarleg og dei institusjonar og grupper som overtek ansvaret for å gjennomføre planen. Etableringa av desse kapasitetane er ofte meir komplisert enn forventa. Desentraliserte arealplanleggingsstrukturar eksisterer ofte over heile Europa, og ansvaret er spreidd over ulike hierarki. Kapasiteten til desse strukturane kan variere sterkt mellom ulike institusjonar, land og regionar. Mangel på institusjonell koordinering, underkvalifisert personale, hyppige personalendringar, ubalanser mellom aksepterte og tilgjengelege oppdrag og ei orientering mot gjennomføring framfor planlegging avgrensar ofte faktorar til arealplanlegging.  

Plantiltak for arealbruk reduserer skadekostnadane ved å sjå bort frå enkelte aktivitetar frå risikoområde eller leggje til rette for at ei bestemt utbygging kan tillatast i desse områda. Zuidplaspolder (ein av dei djupaste polders i Nederland) har vorte brukt til eit stort byutviklingsprosjekt: klimasikring av området ved arealplanlegging resulterte i eit meir fordelaktig kostnads-/nytteforhold enn enkelttilpasningstiltak (t.d. flaumsikker bustad og justert infrastruktur) (Bruin, 2013). Andre studiar (t.d Tröltsch, eit al., 2012) indikerer at det er vanskeleg å gjennomføre ein kostnadsnyttevurdering, òg på grunn av den høge usikkerheita i klimaprognosane. Eit anna aspekt som må vurderast, er at nytte-kostnad-forholdet for eit romleg basert tilpasningstiltak kan avhenge av ulike perspektiver, til dømes føre til fordelar for eit gitt samfunn, men moglegvis redusere verdien av visse individuelle eigenskapar. I Austerrike er til dømes raude soner (høgrisikosoner) som er definert i «faresoneplanar» etablert på kommunalt nivå for å motverka verknadene av jordskred og flaum, i nokre tilfelle omforma for å takle nye risikoar på grunn av klimaendringar (t.d. Dette gjer bygging av hus i desse områda vanskelegare eller til og med umogleg, noko som resulterer i tap av eigedomsverdi.

Kostnaden for arealbruksendring kan innebera kompensasjonskostnaden dersom jorda er ekspropriert, insentiver for å imøtekomme tiltak på frivillig basis eller subsidiar levert på obligatoriske forskrifter.

Omvendt kan òg verdifangstinstrumenter (OECD, 2017) brukast. Det kan til dømes påleggjast skattar når arealinndelinga endrast frå «landbruk» til «utvikeleg». Dei er potensielt viktige verkemiddel for å skaffe offentlege midlar og for å betre eigenkapitalen i offentlege planleggings- og investeringsbeslutningar.

Arealplanlegging er avgrensa av reglar pålagt under eit breitt spekter av EUs politikk og direktivar, inkludert felles landbrukspolitikk, fugle- og habitatdirektiv, vassrammedirektivet (WFD), flaumdirektivet. I hav- og kystområde regulerast arealplanlegginga av direktivet om maritim geografisk planlegging. Planlegging av arealbruk er òg adressert av EUs vassresistensstrategi som ser for seg etablering av grøn infrastruktur for å forbetra vassretensjon. Romleg planlegging kan bidra til ei vellukka gjennomføring av vassdirektivet, til dømes ved å oppmuntra til berekraftig forvaltning og vern av ferskvassressursar. Eit anna døme er oppnåing av Natura 2000-mål i kombinasjon med utviklingsmål gjennom arealplanlegging. Dette har eit stort potensial for effektivt å redusere tap av biologisk mangfald og for å sikre overhalding av ulike sektorutviklingar til naturlovgivinga.

Tida som trengst for å utarbeida ein arealbruksplan er v ariable, avhengig av nasjonale forskrifter, typologien til den spesifikke planen som vurderast og dens patialskala. Tida avheng òg av den deltakande prosessen som er sett opp og på moglege konfliktar som oppstår mellom ulike styresmakter og involverte interessentar. Planimplementering er òg variabel og krev vanlegvis frå 5 til 10 år, med periodiske påfølgjande revisjonar og oppdateringar. 

Tilpasning gjennom arealplanlegging som fullt ut integrerer klimaendringar krev ein langsiktig visjon og langsiktige mål. Periodisk revisjon av arealplanar bør vurderast (kvart femte til tiande år) etter ei fleksibel og tilpasningsdyktig tilnærming til arealplanlegging, slik at innarbeiding av kunnskapsframdrift og revisjon av tiltak basert på overvåking av tiltaka gradvis gjennomførast. Levetida til ein arealbruksplan er i stor grad knytte til levetida til dei planlagde tiltaka, som spenner frå to eller tre tiår til meir enn 100 år, til dømes for komplekse inngrep retta mot kystvern eller djupe endringar i arealfordeling.