Gerechte Resilienz – Überwindung von Ungleichheiten bei Klimarisiken und Anpassungsmaßnahmen

Die am stärksten gefährdeten Menschen – aufgrund ihres Alters, ihrer Gesundheit, ihres Wohnortes oder ihres sozioökonomischen Status – und Systeme sind am stärksten von den Auswirkungen des Klimawandels bedroht, verfügen über die geringste Anpassungsfähigkeit und sind am wenigsten angehört, anerkannt und profitieren von Anpassungsmaßnahmen. Anpassungsmaßnahmen sind in der Lage, einige dieser Ungleichheiten zu beheben, aber auch die Gefahr, bereits bestehende Lücken zu verschärfen.

Das Konzept „Niemand zurücklassen“ im Klimawandel, auch als „Justiz in der Anpassung“ oder „Justiz Resilienz“ bezeichnet, muss bei der Umsetzung einer gerechten, transformativen und langfristigen Anpassung an den Klimawandel angemessen berücksichtigt werden, um Fehlanpassungen zu vermeiden, Risiken umzuverteilen oder bestehende Ungleichheiten zu verstärken und die Schaffung von „Gewinnern“ und „Verlierern“ (ETC, 2021) zu vermeiden. Dabei handelt es sich insbesondere um:

• Verringerung der ungleichen Belastung durch Klimarisiken – Bestimmte Gruppen und Regionen sind unverhältnismäßig stark vom Klimawandel betroffen, da der Klimawandel ungleichmäßig ausgesetzt ist, bereits bestehende Schwachstellen, unterschiedliche wirtschaftliche und politische Fähigkeiten sowie unterschiedliche öffentliche Dienste und Infrastrukturen (z. B. angemessener Schutz vor Überschwemmungen und extremen Temperaturen). Ein EWR-Bericht liefert weitere Einblicke in Ungleichheiten in Bezug auf Anfälligkeit und Gefährdung durch Klimagefahren.
• Chancengleichheit bei der Verteilung der Vorteile (und Belastungen) von Anpassungsmaßnahmen – Anpassungsmaßnahmen und -politiken kommen nicht unbedingt allen in gleichem Maße zugute und können in einigen Fällen sogar zu einer „Missanpassung“ führen. So können beispielsweise Anpassungsinvestitionen (z. B. Grünflächen, Hochwasserversicherungen, lokale Wasserspar- oder Kühlmaßnahmen), die die Erschwinglichkeit nicht gewährleisten, einkommensschwache Haushalte ausschließen.

Die Gewährleistung, dass niemand zurückgelassen wird, erfordert daher einen Schwerpunkt auf justizielle Aspekte in allen Phasen des Anpassungspolitikzyklus sowie ein sinnvolles Engagement betroffener und schutzbedürftiger Gruppen in Entscheidungsprozesse.

Politischer Rahmen

Es wird zunehmend anerkannt, dass in allen Politikbereichen der EU, nicht zuletzt bei der Anpassung an den Klimawandel, niemanden zurückgelassen werden muss. Gerechte Resilienz ist sowohl für die Agenda 2030 der Vereinten Nationen als auch für die neue EU-Anpassungsstrategie, mit derdas EU-Klimagesetz umgesetzt wird, von zentraler Bedeutung. In der Strategie wird betont, wie wichtig es ist, auf gerechte und faire Weise Resilienz zu erreichen und Anpassungsmaßnahmen so zu gestalten, dass soziale Aspekte, einschließlich internationaler Dimensionen des Klimarisikos und der Anpassung an den Klimawandel, berücksichtigt werden. Sie verpflichtet die Europäische Union, einen gerechten Übergang durch eine Reihe von Politiken und Finanzierungssystemen sowie durch die Durchsetzung bestehender beschäftigungs- und sozialpolitischer Rechtsvorschriften zu unterstützen.

Der europäische Grüne Deal betont den „gerechten Übergang“ zu einer Gesellschaft ohne Netto-Treibhausgasemissionen bis 2050 und erkennt an, dass die unverhältnismäßige Belastung für bestimmte Länder und Bevölkerungsgruppen angegangen werden muss. Die Maßnahme im Rahmen des europäischen Grünen Deals wie das FIT für 55-Paket wird sich an der europäischen Säule sozialer Rechteorientieren, um die Wirtschafts- und Umweltpolitik mit sozialen Maßnahmen in Einklang zu bringen.

Verbesserung der Wissensbasis

Obwohl der Begriff „Just Resilience“ in der klimapolitischen Landschaft relativ neu ist, gibt es bereits ein etabliertes Forschungsfeld zu den sozialen Auswirkungen des Klimawandels, und in jüngster Zeit wächst die Wissensbasis auf globaler und europäischer Ebene.

Mehrere Berichte beziehen sich speziell auf das Thema, sowohl auf globaler als auch auf EU-Ebene. Im 5. IPCC-Bewertungsbericht (AR5) wurde bereits die ungleichmäßige Verteilung der Klimarisiken in den verschiedenen Sektoren anerkannt, und im jüngsten 6. Sachstandsbericht des IPCC (AR6) wird die Gerechtigkeit als zentrale Qualität der Klimaanpassung auf allen Regierungsebenen hervorgehoben. Der Beitrag der Arbeitsgruppe II zum AR6 legt insbesondere Grundsätze der Justiz fest, die bei der Bewertung von Anpassungsoptionen berücksichtigt werden sollten.

Der Achte Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt stellt die derzeitigen sozioökonomischen und territorialen Unterschiede in Europa dar und wie sie durch die Auswirkungen des Klimawandels verschärft werden, was darauf hindeutet, dass sich die Kohäsionspolitik weiterentwickeln sollte, um auf diese Herausforderungen zu reagieren.

Das ETC/CCA Technical Paper „Leaving No One Behind in Climate Resilience Policy and Practice in Europe“(2021) untersucht die praktischen Auswirkungen des „gerechten Übergangs“ im Kontext von Anpassung und Klimaresilienz – „Just Resilience“. Es bietet Einblicke in die Berücksichtigung von Gerechtigkeitsaspekten in allen Schritten des Anpassungspolitikzyklus gemäß dem Anpassungsunterstützungstool. Andere EWR- und ETC/CCA- Produkte, die für das Verständnis einer gerechten Resilienz wichtig sind, berücksichtigen gesundheitsbezogene und städtische Aspekte einer gerechten Resilienzpolitik.

Die EUA zielt darauf ab, die Berücksichtigung von Justizaspekten in der Klimaschutz- und Anpassungspolitik in einem integrierten Ansatz anzugehen. In einem EWR- Briefing zur Untersuchung der sozialen Herausforderungen der CO2-armen Energiepolitik in Europa werden Anpassungsaspekte bei der Bewertung unlauterer Auswirkungen von CO2- und Energiesteuern sowie bei der politischen Analyse berücksichtigt, um den Nutzen für Anpassungsziele zu maximieren.

Das EWR-Briefing für 2022 für eine gerechte Resilienz: niemanden bei der Anpassung an den Klimawandel zurückzulassen, untersucht, wie sich der Klimawandel auf gefährdete Gruppen auswirkt und wie diese Auswirkungen durch gerechte Anpassungsmaßnahmen verhindert oder verringert werden können. Es zeigt auch Beispiele für beteiligungsorientierte Politiken und Maßnahmen aus ganz Europa.

Darüber hinaus führt die EU mehrere Maßnahmen durch, um politischen Entscheidungsträgern und Praktikern weitere Kenntnisse und Methoden zur Umsetzung gerechter Resilienzstrategien und -maßnahmen zur Verfügung zu stellen. So bietet die Expertengruppe „ Wirtschaftliche und soziale Auswirkungen der Forschung“ (ESIR) der Kommission eine faktengestützte politische Beratung zur Entwicklung einer fairen, zukunftsorientierten und transformativen Forschungs- und Innovationspolitik.

In Zusammenarbeit mit mehreren EU- und globalen Partnern entwickeln die Europäische Kommission und die EUA die Europäische Beobachtungsstelle für Klima und Gesundheit. Sie bietet Zugang zu den wichtigsten Wissensressourcen über die Anfälligkeit sozialer Gruppen gegenüber gesundheitsbezogenen Klimaauswirkungen und -risiken sowie zur Justiz in politischen Maßnahmen.

Gerechtigkeit in der Klimapolitik ist auch ein zentrales Thema des Programms „Horizont 2020“, insbesondere für die Eindämmung des Klimawandels. Im Hinblick auf die Anpassung untersuchen einige laufende Projekte die Verteilungsfolgen von Klimarisiken und damit zusammenhängenden politischen Maßnahmen. Das CASCADE-Projekt untersucht beispielsweise die Ausbreitung von Klimarisiken auf internationaler Ebene auf europäische Gesellschaften und bewertet die möglichen sozioökonomischen Nachteile. Politiken stehen im Mittelpunkt des NAVIGATE-Projekts, das neue integrierte Bewertungsmodelle entwickelt, die Ungleichheiten modellieren und bewerten können, wie sich Minderungs- und Anpassungsmaßnahmen auf sie auswirken. Darüber hinaus zielt das Projekt JustNature darauf ab, naturbasierte Lösungen als Instrumente zur Gewährleistung des Rechts auf Gesundheit und Wohlbefinden in sieben Pilotstädten zu aktivieren.

Das LIFE-Programm trägt auch zur Erweiterung der Wissensbasis bei. So wird das Projekt „Entwicklungsregionen“ praktische Erfahrungen mit der Kartierung gefährdeter Gruppen für Risikobewertungen und der Berücksichtigung von Justizaspekten in der kommunalen und regionalen Anpassungs-Roadmapping liefern.

Förderung von Finanzierung und Investitionen

Die EU setzt sich dafür ein, einen gerechten Übergang durch spezielle Finanzierungssysteme wie den Fonds für einen gerechten Übergang zu unterstützen.

Anpassungsfinanzierungen stehen aus verschiedenen EU-Finanzierungsströmen zur Verfügung, und viele von ihnen unterstützen auch eine gerechte Resilienz. Der mehrjährige Finanzrahmen 2021-2027 stellt sicher, dass die Maßnahmen zur Anpassung an den Klimawandel, wie auch in der Anpassungsstrategie der EU vorgesehen, in alle wichtigen EU-Ausgabenprogramme integriert wurden. Darüber hinaus stellt die Europäische Kommission Mittel im Rahmen des Programms Next Generation EU (750 Mrd. EUR) zur Verfügung, um sich von der Wirtschaftskrise im Zusammenhang mit der COVID-19-Epidemie zu erholen. Mit dem Programm werden die nationalen Aufbau- und Resilienzpläne finanziert, mit denen die europäischen Volkswirtschaften durch einen fairen Klima- und digitalen Wandel radikal verändert werden sollen.

Das LIFE-Programm ist ausschließlich der Umwelt gewidmet und verfügt über ein Budget von 1,9 Mrd. EUR für Klimapolitik, das auch die Anpassung an den Klimawandel umfasst.

Die Beseitigung von Ungleichheiten im grünen Wandel steht auch im Mittelpunkt der strategischen Ausrichtung von Horizont Europa (95,5 Mrd. EUR). Gemäß dem Strategieplan 2021-2024 trägt das Programm durch Forschung zur Schaffung einer widerstandsfähigeren, inklusiveren und demokratischeren europäischen Gesellschaft bei. Zu diesem Zweck werden das Thema Gerechtigkeit bei Klimaschutz- und Anpassungsmaßnahmen bereichsübergreifende Arbeitsprogramme „Horizont Europa“ und insbesondere sechs neue Aufforderungen zur Umsetzung der Missionsanpassung an den Klimawandel beitragen. Obwohl in keiner der Aufforderungen ausdrücklich soziale Aspekte erwähnt werden, werden bei ihrer Umsetzung Aspekte der Gerechtigkeit im Einklang mit den Zielen der EU-Mission zur Anpassung an den Klimawandel berücksichtigt.

Weitere einschlägige europäische Förderprogramme sind:

• Die gemeinsame Agrarpolitik (378,5 Mrd. EUR) unterstützt die Anpassung des Agrarsektors unter besonderer Berücksichtigung der gefährdeten Gruppen von Landwirten.
• Der Europäische Sozialfonds Plus (ESF+) ist ein wichtiges Finanzierungsinstrument zur Unterstützung der am stärksten gefährdeten Gruppen in Europa. Der ESF finanziert die Umsetzung der Grundsätze der europäischen Säule sozialer Rechte: Chancengleichheit und Zugang zum Arbeitsmarkt; faire Arbeitsbedingungen sowie Sozialschutz und Inklusion.
• Der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) kann auch der Anpassung und der sozialen Dimension der Anpassung gewidmet werden. Zu den Finanzierungsprioritäten des EFRE gehören sowohl „grüner, CO2-armer und widerstandsfähiger [Europa]“ als auch „Mehr Soziales“.

Unterstützung der Umsetzung

Auf europäischer Ebene wird die gerechte Resilienz durch Maßnahmen, die sich aus der Europäischen Anpassungsstrategie und anderen EU-Initiativen ergeben, integriert und umgesetzt.

Der Bürgermeisterkonvent integriert das Thema gerechte Resilienz bei der Umsetzung von Anpassungsmaßnahmen auf lokaler Ebene. Im Rahmen ihrer Fazilität zur Unterstützung der Politik bietet sie Leitlinien für die Umsetzung der Anpassung, die ausdrücklich die ungleiche Exposition und die Anfälligkeit gegenüber Klimaauswirkungen abdeckt. Ein Pilotprojekt aus dem Jahr 2023 mit 40 Gemeinden in 12 Ländern wurde ins Leben gerufen, um diesen Gemeinden auf ihrem Weg zu helfen, Anpassungsmaßnahmen in gerechter Weise voranzubringen.

Die EU-Mission zur Anpassung an den Klimawandel wird von der GD CLIMA geleitet und soll mindestens 150 europäische Regionen und Gemeinschaften direkt dabei unterstützen, bis 2030 klimaresistent zu werden. Die Mission konzentriert sich auf Lösungen und die Vorbereitung auf die Auswirkungen des Klimawandels auf gerechte und faire Weise durch inklusive Governance-Prozesse und Unterstützung von Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit und des Wohlergehens schutzbedürftiger Menschen. Es umfasst Verhaltensänderungen und soziale Aspekte, indem es neue Gemeinschaften jenseits der üblichen Stakeholder anspricht.

Die neue Europäische Bauhaus-Initiative fördert Nachhaltigkeit, Erfahrungsqualität und Einbeziehung in die Gestaltung europäischer Lebensräume.