Mehrstufige und sektorübergreifende Governance-Systeme für die Anpassung an den Klimawandel

Multi-Level-Governance bezieht sich auf das System, das die Politik und Entscheidungsfindung zwischen nationalen, regionalen und lokalen Regierungen (OECD)unterstützt. In der Multi-Level-Governance sind unterschiedliche Regierungsebenen voneinander abhängig (GIZ,2018). Dies wird als entscheidendes Element für die Verwirklichung mehrerer politischer Ziele anerkannt, z. B. für die Erhaltung und Wiederherstellung natürlicher Ressourcen (IUCNNatural Resource Governance Framework)oder für die Förderung lokaler Maßnahmen zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung (UN-HABITAT-Programm). Ein ähnliches Konzept, das in der wissenschaftlichen Literatur eingeführt wurde, ist eine komplexe Form der Governance mit mehreren Entscheidungszentren, die in mehreren Gerichtsbarkeitsebenen (z.B. lokal, staatlich und national) verschachtelt werden können. Polyzentrische Merkmale können möglicherweise ein Gleichgewicht zwischen vollständig zentralisierter und vollständig dezentralisierter oder gemeindebasierter Governance finden ( ⁇Carlise und Gruby, 2019).

Anpassung ist eine typische Multi-Level- und sektorübergreifende Governance-Aufgabe. Der IPCC AR6-Bericht (Zusammenfassungfür politische Entscheidungsträger)besagt, dass eine klimaresiliente Entwicklung ermöglicht wird, wenn Entscheidungsprozesse, Finanzen und Maßnahmen über Governance-Ebenen, Sektoren und Zeitrahmen hinweg integriert werden. Die Organisation der Governance über Sektoren und Ebenen hinweg ist Teil des Anpassungspolitikzyklus (weitere Informationen in Schritt 5 des Climate-ADAPT Adaptation Support Tool), um eine wirksame, kohärente und kontinuierliche Umsetzung von Anpassungsmaßnahmen zu gewährleisten. Dazu gehört die vertikale und horizontale Koordination.

Was die vertikale Koordinierung betrifft, so verlassen sich die nationalen Regierungen bei der Bewältigung der Anpassung an den Klimawandel auf regionale und lokale Regierungen, um nationale Klimastrategien in Maßnahmen umzusetzen. Umgekehrt mangelt es den Entscheidungsträgern auf lokaler Ebene möglicherweise an der Fähigkeit, komplexe Situationen, die in die Zuständigkeit der regionalen und nationalen Behörden fallen, zu lösen, obwohl sie besser geeignet sind, spezifische Herausforderungen anzugehen. Die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften werden von rechtlichen, institutionellen und finanziellen Instrumenten und Rahmenbedingungen beeinflusst, die von höheren Regierungs- und Verwaltungsebenen geschaffen werden. Nationale Rahmen können bestimmte Anpassungsmaßnahmen auf lokaler Ebene unterstützen, aber auch einschränken. Beispielsweise könnte die Wiederverwendung von Wasser eine lokal bevorzugte Strategie sein, um spezifischen Wasserknappheitsproblemen zu begegnen. Diese Strategie könnte durch Gesetzeslücken behindert werden, die eine Lösung von Maßnahmen auf nationaler Ebene erfordern. In ähnlicher Weise müssen bewährte Verfahren, die in Pilotgebieten auf sehr lokaler Ebene erprobt wurden, von regionalen und nationalen Akteuren unterstützt werden, um ausgebaut zu werden und die Auswirkungen des Klimawandels wirksam abzumildern. Darüber hinaus müssen Maßnahmen, die von lokalen Behörden veranlasst oder von lokalen Gemeinschaften geleitet werden, im Einklang mit regionalen und nationalen Strategien und Plänen stehen und angemessen in diese eingebettet sein, auch um die langfristige Nachhaltigkeit der Anpassung zu gewährleisten. So sollten beispielsweise Strandernährung und andere lokale Anpassungsoptionen für die Küstenverteidigung, die mit kurzfristigen Zielen und engen Anwendungsbereichen umgesetzt werden, Teil größerer integrierter Bewirtschaftungspläne für Küstengebiete sein, um wirksam und nachhaltig zu sein und einen ganzheitlichen Ansatz für lokale Probleme in einer langfristigen Perspektive zu verfolgen.

Multi-Level-Governance umfasst auch die horizontale Koordinierung der Anpassung durch Zusammenarbeit und Austausch zwischen verschiedenen Regierungsstellen oder Interessenträgern aus verschiedenen Wirtschaftssektoren. Ein sektorübergreifender Ansatz ist erforderlich, da die Anpassung an den Klimawandel systemische Ansätze erfordert, bei denen das Wissen verschiedener Akteure zusammengeführt und die Bedürfnisse verschiedener politischer und wirtschaftlicher Sektoren berücksichtigt werden. So müssen sich die für die Wasserbewirtschaftung zuständigen Behörden beispielsweise mit der widersprüchlichen Nutzung knapper Wasserressourcen durch mehrere Sektoren befassen und gleichzeitig Wasser in der Umwelt erhalten, um die biologische Vielfalt zu erhalten. Sektorübergreifende Governance kann dazu beitragen, „Win-Win“-Lösungen mit zahlreichen Vorteilen für mehrere Sektoren zu fördern, die Auswirkungen auf die natürlichen Ressourcen zu minimieren und so Fehlanpassungen zu vermeiden.

Da die Auswirkungen des Klimawandels keine administrativen Grenzen erkennen, schließt die horizontale Koordinierung auch die Zusammenarbeit zwischen benachbarten Regierungen ein. Dazu gehört die Koordinierung zwischen benachbarten Gemeinden, Regionen und sogar Ländern in grenzüberschreitenden Gebieten. Sie ist beispielsweise für die Wasserbewirtschaftung in Flusseinzugsgebieten und für die Bewältigung von Hochwasserrisiken relevant. Flussgebietseinheiten sind die wichtigsten Bewirtschaftungseinheiten gemäß der Wasserrahmenrichtlinie und der Hochwasserrichtlinie. Für die Ausarbeitung von Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete (RBMP) und Hochwasserrisikomanagementplänen (FRMP) zur Umsetzung der entsprechenden Richtlinien können spezielle Governance-Einheiten (Behörden für Flussgebietseinheiten) eingerichtet werden, die sich über die verschiedenen Rechtsordnungen erstrecken. Solche Pläne erfordern die Zusammenarbeit verschiedener nationaler, regionaler und lokaler Behörden. Für Flusseinzugsgebiete, die nationale Grenzen überschreiten, werden die Verwaltungsstrukturen schrittweise formalisiert, und die internationalen Bewirtschaftungspläne für Einzugsgebiete werden zunehmend weiterentwickelt (COM(2019) 95 final). So wurde beispielsweise im Einzugsgebiet der Save ein operationelles System mit mehreren Instrumenten entwickelt, das von Interessenträgern aus Ländern, die Teil des Einzugsgebiets sind, gemeinsam entwickelt wurde, um eine koordinierte Reaktion auf extreme Überschwemmungen und Verschmutzungsereignisse zu erleichtern (Fallstudiezum Einzugsgebiet der Save). Ungeachtet dessen führte die Governance nach Angaben des Berichterstattungssystems der EU-Mitgliedstaaten zu einem der größten Hindernisse (COM(2021)970 final)bei der Umsetzung des Wasserrahmens und der Hochwasserrichtlinien.

Die Mechanismen zur praktischen Umsetzung der Multi-Level-Governance für die Anpassung an den Klimawandel sind vielfältig und können über formelle (z. B. gesetzlich festgelegte, rechtliche Verträge und Vereinbarungen) oder informelle (z. B. aufgrund von Beziehungen und Vertrauen) Kanäle erfolgen. Beispiele (OECD, 2022, UN-HABITATS, 2022), die für die Anpassung an den Klimawandel relevant sind, sind:

• Entwicklung einschlägiger Strategien und Rechtsvorschriften (einschließlich Anpassungsstrategien und -plänen). Diese Politiken erfordern Maßnahmen von Akteuren, die auf verschiedenen Regierungsebenen und in verschiedenen Politikbereichen tätig sind. Daher erfordert ihre Umsetzung einen Multi-Level-Governance-Ansatz.

• Schaffung von zwischenstaatlichen Gremien mit Multi-Stakeholder-Vertretung, an denen sowohl Entscheidungsträger als auch andere interessierte Parteien beteiligt sind. Gemeinsame Beispiele sind interministerielle Arbeitsgruppen, die sich mit dem Querschnittscharakter der Anpassung befassen, sowie ständige oder nichtständige Ausschüsse, Konferenzen und Räte mit mehreren Interessenträgern und mehreren Ebenen. Die Einbeziehung der unteren Regierungsebenen in die Politikgestaltung ist wichtig, um sicherzustellen, dass die subnationalen Prioritäten berücksichtigt werden und alle Interessenträger an Bord sind, um zur erfolgreichen Umsetzung der Politik beizutragen. Es können auch neue Koordinierungs-Governance-Einheiten (Sonder-Governance-Einheiten, die länderübergreifend tätig sind) geschaffen werden. Sie können Probleme angehen, die über die Zuständigkeitsgrenzen hinausgehen und am besten zu der neuen Analyseskala passen (Flussgebietsbehörden, Gemeindeverband).
• Entwicklung bilateraler oder multilateraler Abkommen zwischen Regierungsebenen oder zwischen verschiedenen Interessenträgern. Die beteiligten Institutionen (die sogar verschiedenen Ländern angehören können) vereinbaren, ein gemeinsames Ziel zu verfolgen und komplementäres Wissen und Verantwortlichkeiten zusammenzuführen. Freiwillige Umweltverträge oder -vereinbarungen sind Instrumente, mit denen die Grundsätze der Multi-Level-Governance in bestimmten Bereichen praktisch angewendet werden. Sie werden auf freiwilliger Basis festgelegt, aber sie werden formell angenommen (von allen Partnern unterzeichnet) und in Bezug auf Haftung, Finanzierung und Zeitplan verbindlich. Sowohl öffentliche als auch private Akteure können Unterzeichner solcher Verträge sein. Dies können Flussverträge in Flandern (Belgien), Feuchtgebietsverträge (z. B. Contrat de delta de Camargue (Frankreich)) oder Forstverträge (Occhito-See, Italien) sein. Ermächtigungsverträge oder Übertragungsverträge können andere Formen von Vereinbarungen auf mehreren Ebenen sein, bei denen die lokalen Gebietskörperschaften schrittweise von der Zentralverwaltung ermächtigt oder delegiert werden, bestimmte Aufgaben zu erfüllen.
• Vernetzung mit anderen lokalen und regionalen Gebietskörperschaften. Die Beteiligung an Netzwerken wie internationalen thematischen Kooperationsrahmen und gemeinsamen Plattformen kann es ermöglichen, neue Partner und Möglichkeiten für konzertierte Anpassungsansätze durch interkommunale und interregionale Zusammenarbeit zu finden.