Ανθεκτικός σχεδιασμός χρήσης γης

Ο ολοκληρωμένος χωροταξικός σχεδιασμός είναι μια χωροταξική στρατηγική για την κατανομή της γης για διαφορετικές χρήσεις, εξισορροπώντας τις οικονομικές, κοινωνικές και περιβαλλοντικές αξίες σε εθνικό ή υποεθνικό επίπεδο. Πρόκειται για τη διαδικασία στήριξης των υπευθύνων λήψης αποφάσεων και των χρηστών γης στην επιλογή του βέλτιστου συνδυασμού χρήσεων γης για την τελική κάλυψη πολλαπλών αναγκών των ανθρώπων, με παράλληλη διασφάλιση των φυσικών πόρων και των υπηρεσιών οικοσυστήματος. Ο χωροταξικός σχεδιασμός αποτελεί μια καλά ενοποιημένη προσέγγιση και βασικό μέσο για τον μετριασμό των ανταγωνιστικών συμφερόντων στη γη μεταξύ ομάδων, κοινοτήτων και διακριτών χρηστών, καθώς και μεταξύ των κατόχων παραδοσιακών δικαιωμάτων και των κρατικών αρχών ή των ιδιωτικών εταιρειών. Ο ολοκληρωμένος χωροταξικός σχεδιασμός αντιμετωπίζει συνήθως ζητήματα όπως η αύξηση του πληθυσμού, η αύξηση των ανταγωνιστικών χρήσεων σε περιορισμένους πόρους από διάφορους παράγοντες, η υποβάθμιση της γης και η μη βιώσιμη αστική ανάπτυξη. Η κλιματική αλλαγή αποτελεί πρόσθετη πρόκληση για τον χωροταξικό σχεδιασμό, η οποία σωρεύεται με εκείνες που δεν σχετίζονται με το κλίμα. Ο ολοκληρωμένος σχεδιασμός χρήσης που αναγνωρίζει πλήρως την κλιματική αλλαγή μπορεί να συμβάλει στην πρόληψη των κλιματικών επιπτώσεων λόγω πλημμυρών, ξηρασίας, λειψυδρίας και θερμικής καταπόνησης, καθώς και στη μείωση της έκθεσης πολύτιμων περιουσιακών στοιχείων σε κινδύνους που σχετίζονται με τέτοιους κινδύνους. Ο στρατηγικός σχεδιασμός της χρήσης γης μπορεί επίσης να είναι χρήσιμος για την πρόληψη και τη μείωση των επιπτώσεων άλλων φυσικών καταστροφών που σχετίζονται τόσο με το κλίμα όσο και με το μη κλίμα. Για παράδειγμα, ο χωροταξικός σχεδιασμός είναι χρήσιμος σε περίπτωση χιονοστιβάδων, όπως για παράδειγμα στην Ελβετία και την Αυστρία, όπου η χωροθέτηση χρησιμοποιείται για τον περιορισμό νέων κτιρίων σε περιοχές επιρρεπείς σε χιονοστιβάδες.

Με άλλα λόγια, μέσω του χωροταξικού σχεδιασμού, οι τοπικές και οι περιφερειακές αρχές μπορούν να αυξήσουν την ανθεκτικότητά τους σε μείζονες κλιματικές αλλαγές και να διασφαλίσουν ότι οι κοινότητες είναι εξοπλισμένες με ενσωματωμένους μηχανισμούς για την αντιμετώπιση και τον μετριασμό των εν λόγω αλλαγών. Ο ολοκληρωμένος χωροταξικός σχεδιασμός που αναγνωρίζει πλήρως και αντιμετωπίζει τις επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής απαιτεί μια πιο στρατηγική και μακροπρόθεσμη προσέγγιση σε σύγκριση με τον παραδοσιακό χωροταξικό σχεδιασμό. Για να συμπεριληφθεί δεόντως η κλιματική αλλαγή στον χωροταξικό σχεδιασμό, η χαρτογράφηση τρωτότητας των τρεχουσών και μελλοντικών κλιματικών συνθηκών θα πρέπει να συμπεριληφθεί στη βάση γνώσεων της διαδικασίας σχεδιασμού. Μόλις προσδιοριστούν οι πλέον ευπρόσβλητες ζώνες, μπορούν να προσδιοριστούν εναλλακτικές χρήσεις και χωρικά βασισμένες επιλογές προσαρμογής για τις εν λόγω περιοχές, να συζητηθούν με τα ενδιαφερόμενα μέρη και να συμφωνηθούν με την υποστήριξη εμπειρογνωμόνων (π.χ. από τους τομείς της βιοποικιλότητας, της δασοκομίας και της γεωργίας). 

Τα εργαλεία σχεδιασμού μπορούν να χρησιμοποιηθούν για τη μείωση των κλιματικών κινδύνων με διάφορους τρόπους, όπως: i) τον περιορισμό της ανάπτυξης σε περιοχές επιρρεπείς σε κινδύνους· ii) διασφάλιση ότι το δομημένο περιβάλλον μπορεί να αντέξει μια σειρά φυσικών καταστροφών· iii) συμβολή στη διατήρηση των φυσικών οικοσυστημάτων για την προστασία των κοινοτήτων από κινδύνους (για παράδειγμα, αμμόλοφοι που προστατεύουν από τις επιπτώσεις των παράκτιων καταιγίδων), iv) προώθηση μέτρων που βασίζονται στη φύση για την προσαρμογή και iv) εκπαίδευση των ενδιαφερόμενων μερών και των υπευθύνων λήψης αποφάσεων σχετικά με τους κινδύνους και τις ευκαιρίες και προώθηση του διαλόγου σχετικά με την προσαρμογή. Τα μέτρα για την αποφυγή της έκθεσης πολύτιμων στοιχείων σε κλιματικούς κινδύνους περιλαμβάνουν γενικά τη διαίρεση σε ζώνες, τους οικοδομικούς κώδικες (όπως τα ελάχιστα ύψη δαπέδου και τα μέτρα υδατοστεγάνωσης) και τις άδειες χρήσης γης. Τα ολοκληρωμένα σχέδια χρήσης γης μπορούν επίσης να δράσουν ευρύτερα για την κάλυψη της γης, π.χ. σχεδιασμός για δάσωση και αναδάσωση, διατήρηση και αποκατάσταση οικοσυστημάτων (π.χ. υγρότοποι και ποταμοί) και αγροτικών ή αστικών περιοχών συγκράτησης υδάτων. Ο ολοκληρωμένος σχεδιασμός της χρήσης γης θα πρέπει να παρέχει στρατηγικές κατευθύνσεις που δίνουν προτεραιότητα, όποτε είναι δυνατόν, στην υιοθέτηση πράσινων, χωρίς λύπη και βασισμένων στη φύση λύσεων. Στην περίπτωση αυτή, μπορεί να προκύψει μεγάλος αριθμός παράλληλων οφελών για το περιβάλλον και την κοινωνία, συμπεριλαμβανομένων, για παράδειγμα, των ευκαιριών αναψυχής, της βιωσιμότητας και της ευημερίας, ιδίως στα αστικά συστήματα, της βελτίωσης της βιοποικιλότητας και της παροχής υπηρεσιών οικοσυστήματος. 

Ο χωροταξικός σχεδιασμός περιλαμβάνει διάφορες διοικητικές αρχές που ενεργούν σε τοπικό, υποεθνικό ή εθνικό επίπεδο· όλοι τους έχουν διαφορετικές αρμοδιότητες και ευθύνες. Το εθνικό επίπεδο προσεγγίζει συνήθως ζητήματα από «μακροπροοπτική», λαμβάνοντας υπόψη την ανάπτυξη ολόκληρης της χώρας· τα υποεθνικά επίπεδα προωθούν τις «μεσοπροοπτικές», με έμφαση στα περιφερειακά ζητήματα· και τα δημοτικά επίπεδα έχουν «μικροπροοπτικές», εστιάζοντας κυρίως στην ανάπτυξη των κοινοτήτων εντός του δήμου τους (GIZ, 2011). Όσον αφορά τον σχεδιασμό της προσαρμογής, τα επίπεδα αυτά πρέπει να ευθυγραμμιστούν, να κινηθούν προς μια κοινή κατεύθυνση. Αυτό μπορεί να είναι δύσκολο λόγω πιθανών αντικρουόμενων οραμάτων και συμφερόντων. 

Επιπλέον, ο επιτυχής σχεδιασμός απαιτεί συνεισφορές από ευρύ φάσμα παραγόντων και τομέων, όπως η γεωργία, η δασοκομία, η στέγαση, οι μεταφορές, η ενέργεια, το περιβάλλον και πολύ συχνά τα άτομα. Όπως προκύπτει από την εμπειρία του παρελθόντος, οι συμβατικές προσεγγίσεις σχεδιασμού (από την κορυφή προς τη βάση) είχαν πολύ μικρή επιτυχία λόγω έλλειψης διαλόγου και συντονισμού - η συμμετοχή έχει προσδιοριστεί ως βασικός παράγοντας για τον επιτυχή σχεδιασμό της χρήσης γης. Καλύπτει την επικοινωνία και τη συνεργασία μεταξύ όλων των εμπλεκόμενων φορέων. Η συμμετοχή των ενδιαφερόμενων μερών θα πρέπει να διασφαλίζει ότι όλοι οι συμμετέχοντες μπορούν να διατυπώνουν τα συμφέροντα και τους στόχους τους στο πλαίσιο διαλόγου, κατά τα στάδια σύλληψης, σχεδιασμού και υλοποίησης της διαδικασίας χωροταξικού σχεδιασμού. Αυτή η μορφή σχεδιασμού δίνει έμφαση στην από κοινού μάθηση από και με τον τοπικό ή περιφερειακό πληθυσμό/ενδιαφερόμενους φορείς. Η πλήρης συμμετοχή των ενδιαφερόμενων μερών είναι απαραίτητη για τον καθορισμό ενός μελλοντικού οράματος, τον καθορισμό προτεραιοτήτων όσον αφορά την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή και τη μείωση του κινδύνου καταστροφών, την αποφυγή/ελαχιστοποίηση των συγκρούσεων μεταξύ τομέων και τη δημιουργία συνεργειών. 

Οι πολιτικές και οι επιδοτήσεις της ΕΕ επηρεάζουν σημαντικά τις αλλαγές στη χρήση γης σε περιφερειακή κλίμακα. Η ισχυρή στήριξη της πολιτικής είναι απαραίτητη κατά τη φάση του σχεδιασμού και αποτελεί βασική κινητήρια δύναμη για την εφαρμογή των προγραμματισμένων μέτρων. Η κατάλληλη συμμετοχή των ενδιαφερόμενων μερών είναι απαραίτητη για τη διασφάλιση μιας διαφανούς και κοινής διαδικασίας σχεδιασμού που οδηγεί σε από κοινού συμφωνηθέντα χωροταξικά μέτρα. Ωστόσο, τα προσωπικά συμφέροντα των ιδιοκτητών γης μπορούν να λειτουργήσουν ως περιοριστικός παράγοντας εάν δεν συμφωνούν με τις προτεινόμενες αλλαγές χρήσης γης. Επιπλέον, η εναρμόνιση του σχεδίου χρήσης γης με προϋπάρχοντα μέσα σχεδιασμού και τομεακές πολιτικές μπορεί να είναι δύσκολη. Πρέπει να αποφεύγεται η αντίθεση των οραμάτων και των στόχων μεταξύ των διαφόρων μέσων, ώστε να διασφαλίζεται η ομαλή εφαρμογή του σχεδίου. 

Η έλλειψη αξιόπιστων δεδομένων, οι αβεβαιότητες στις κλιματικές προβλέψεις, η αποτελεσματική συνεργασία και η ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των διαφόρων εμπλεκόμενων παραγόντων αποτελούν κοινούς περιοριστικούς παράγοντες για τον σχεδιασμό. 

Ένα σχέδιο χρήσης γης δεν αποτελεί αυτοσκοπό, αλλά μέσο για την επίτευξη χρήσιμης και βιώσιμης χρήσης της γης. Ως εκ τούτου, κανένας χωροταξικός σχεδιασμός δεν θα πρέπει να ξεκινήσει χωρίς ενδελεχή εξέταση και συζήτηση των διαθέσιμων χρηματοδοτικών μέσων και πηγών για την εφαρμογή του. Χωρίς αυτή την ασφάλεια, ακόμη και ένα καλά εδραιωμένο σχέδιο θα αντιμετωπίσει σύντομα οικονομικά εμπόδια και δεν θα είναι δυνατή η εφαρμογή των μέτρων που προβλέπονται στο σχέδιο. Επομένως, το βασικό ζήτημα είναι να συνδεθεί ο προγραμματισμός με την κατάρτιση του προϋπολογισμού – ή ακόμη καλύτερα η κατάρτιση του προϋπολογισμού με τον προγραμματισμό. 

Μια άλλη πτυχή της επιτυχίας του χωροταξικού σχεδιασμού εξαρτάται από τις ικανότητες όλων των φορέων, ιδίως του αρμόδιου επικεφαλής οργανισμού και των θεσμικών οργάνων και ομάδων που αναλαμβάνουν τις αρμοδιότητες για την εφαρμογή του σχεδίου. Η δημιουργία αυτών των ικανοτήτων είναι συχνά πιο περίπλοκη από ό,τι αναμενόταν. Οι αποκεντρωμένες δομές χωροταξικού σχεδιασμού υπάρχουν συχνά σε ολόκληρη την Ευρώπη και οι αρμοδιότητες κατανέμονται σε διαφορετικές ιεραρχίες. Η ικανότητα αυτών των δομών μπορεί να διαφέρει σημαντικά μεταξύ των διαφόρων θεσμικών οργάνων, χωρών και περιφερειών. Η έλλειψη θεσμικού συντονισμού, το ανεπαρκές προσωπικό, οι συχνές αλλαγές προσωπικού, οι ανισορροπίες μεταξύ των αναθέσεων που γίνονται δεκτές και των διαθέσιμων ικανοτήτων και ο προσανατολισμός προς την εκτέλεση και όχι προς τον σχεδιασμό αποτελούν συχνά περιοριστικούς παράγοντες για τον χωροταξικό σχεδιασμό. 

Τα μέτρα χωροταξικού σχεδιασμού μειώνουν το κόστος των ζημιών αποκλείοντας ορισμένες δραστηριότητες από περιοχές κινδύνου ή παρέχοντας συνθήκες υπό τις οποίες μπορεί να επιτραπεί ιδιαίτερη ανάπτυξη στις περιοχές αυτές. Το Zuidplaspolder (Κάτω Χώρες) χρησιμοποιήθηκε για ένα μεγάλης κλίμακας έργο αστικής ανάπτυξης: η ενίσχυση της ανθεκτικότητας της περιοχής στην κλιματική αλλαγή μέσω του χωροταξικού σχεδιασμού είχε ως αποτέλεσμα καλύτερη σχέση κόστους/οφέλους από τα ενιαία μέτρα προσαρμογής (π.χ. αντιπλημμυρικές κατοικίες και προσαρμοσμένες υποδομές) (Bruin, 2013). Μελέτες (π.χ. Tröltsch, et al., 2012) δείχνουν ότι είναι δύσκολο να αποσαφηνιστεί μια εκτίμηση κόστους-οφέλους , μεταξύ άλλων λόγω της υψηλής αβεβαιότητας των κλιματικών προβλέψεων . Μια άλλη πτυχή που πρέπει να ληφθεί υπόψη είναι ότι η σχέση οφέλους-κόστους ενός χωρικά βασισμένου μέτρου προσαρμογής μπορεί να εξαρτάται από διαφορετικές προοπτικές, για παράδειγμα οδηγώντας σε οφέλη για μια δεδομένη κοινότητα, αλλά ενδεχομένως μειώνοντας την αξία ορισμένων μεμονωμένων ιδιοτήτων. Στην Αυστρία, για παράδειγμα, οι κόκκινες ζώνες (ζώνες υψηλού κινδύνου) που ορίζονται στα «σχέδια ζωνών κινδύνου» που καταρτίζονται σε επίπεδο δήμων για την αντιμετώπιση των επιπτώσεων των κατολισθήσεων και των πλημμυρών, έχουν επανασχεδιαστεί σε ορισμένες περιπτώσεις προκειμένου να αντιμετωπιστούν νέοι κίνδυνοι λόγω της κλιματικής αλλαγής (π.χ. Neustift im Stubaital). Αυτό καθιστά την κατασκευή κατοικιών σε αυτές τις περιοχές πιο δύσκολη ή και αδύνατη, με αποτέλεσμα την απώλεια της αξίας του ακινήτου. 

Ο χωροταξικός σχεδιασμός επηρεάζεται από την εφαρμογή ευρέος φάσματος πολιτικών και οδηγιών της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένων της Κοινής Γεωργικής Πολιτικής, των οδηγιών για τα πτηνά και τους οικοτόπους, της οδηγίας-πλαισίου για τα ύδατα (ΟΠΥ), της οδηγίας για τις πλημμύρες, της πολιτικής για την ολοκληρωμένη διαχείριση των παράκτιων ζωνών κ.λπ. Από την άλλη πλευρά, τα σχεδιαζόμενα μέτρα αναμένεται επίσης να συμβάλουν άμεσα ή έμμεσα στην επίτευξη των στόχων των εν λόγω πολιτικών και οδηγιών.  

Για παράδειγμα, μέσω της κατάρτισης χωροταξικών σχεδίων, του ελέγχου της ανάπτυξης και της εφαρμογής τεχνικών και προσεγγίσεων σχεδιασμού, ο χωροταξικός σχεδιασμός μπορεί να συμβάλει στην επιτυχή εφαρμογή των «βασικών μέτρων» της ΟΠΥ και, κατά συνέπεια, να συμβάλει στην ενθάρρυνση της βιώσιμης διαχείρισης και προστασίας των πόρων γλυκών υδάτων. Ένα άλλο παράδειγμα είναι η επίτευξη των στόχων του Natura 2000 σε συνδυασμό με τους αναπτυξιακούς στόχους μέσω του χωροταξικού σχεδιασμού. Αυτό προσφέρει μεγάλες δυνατότητες για την αποτελεσματική μείωση της απώλειας βιοποικιλότητας και τη διασφάλιση της συμμόρφωσης των διαφόρων τομεακών εξελίξεων με τη νομοθεσία για τη φύση. 

Ο χρόνος που απαιτείται για την κατάρτιση ενός σχεδίου χρήσης γης είναι διαθέσιμος, ανάλογα με τους εθνικούς κανονισμούς, την τυπολογία του συγκεκριμένου σχεδίου που εξετάζεται και τη χωρική του κλίμακα. Ο χρόνος εξαρτάται επίσης από τη συμμετοχική διαδικασία που έχει δρομολογηθεί και από τις πιθανές συγκρούσεις που προκύπτουν μεταξύ των διαφόρων αρχών και των εμπλεκόμενων ενδιαφερόμενων μερών. Η υλοποίηση του σχεδίου ποικίλλει επίσης και συνήθως απαιτεί από 5 έως 10 έτη, με περιοδικές διαδοχικές αναθεωρήσεις και επικαιροποιήσεις. 

Η προσαρμογή μέσω χωροταξικού σχεδιασμού που ενσωματώνει πλήρως την κλιματική αλλαγή απαιτεί μακροπρόθεσμο όραμα και μακροπρόθεσμους στόχους. Θα πρέπει να εξετάζεται το ενδεχόμενο περιοδικής αναθεώρησης των σχεδίων χρήσης γης (κάθε πέντε έως δέκα έτη), σύμφωνα με μια ευέλικτη και προσαρμοστική προσέγγιση του χωροταξικού σχεδιασμού, ώστε να καθίσταται δυνατή η ενσωμάτωση της προόδου των γνώσεων και της αναθεώρησης των δράσεων με βάση την παρακολούθηση των μέτρων που εφαρμόζονται σταδιακά. Η διάρκεια ζωής ενός σχεδίου χρήσης γης σχετίζεται σε μεγάλο βαθμό με τη διάρκεια ζωής των προγραμματισμένων μέτρων, η οποία εκτείνεται από δύο ή τρεις δεκαετίες έως περισσότερα από 100 έτη, για παράδειγμα για σύνθετες παρεμβάσεις που αποσκοπούν στην προστασία των ακτών ή σε ριζικές αλλαγές στην κατανομή της χρήσης γης.