Συστήματα και σχέδια διαχείρισης κρίσεων και καταστροφών

Ο πολυδιάστατος χαρακτήρας των κινδύνων απαιτεί διεπιστημονική συνεργασία για την προώθηση συνεργειών μεταξύ επιστημόνων, υπευθύνων χάραξης πολιτικής, επαγγελματιών και πολιτών. Όλα τα διοικητικά επίπεδα (από το τοπικό έως το εθνικό) μπορούν να εφαρμόζουν ειδικά σχέδια και ρυθμίσεις έκτακτης ανάγκης. Ωστόσο, απαιτούν υψηλή συμμετοχή και συχνά κατάρτιση για να είναι αποτελεσματικές. Η σύνθεση των ενδιαφερόμενων μερών που συμμετέχουν στα σχέδια έκτακτης ανάγκης μπορεί να ποικίλλει ανάλογα με το διοικητικό επίπεδο του σχεδίου και την ιδιαίτερη φύση της καταστροφής που λαμβάνεται υπόψη. Οι κύριοι εμπλεκόμενοι φορείς εκπροσωπούνται από: τοπικές και εθνικές δημόσιες αρχές· πολιτική προστασία· στρατός,πυροσβέστες και αστυνομικό σώμα· τομέας της υγείας· εκπρόσωποι των κύριων οικονομικών τομέωνκαι του τοπικού πληθυσμού. 

Η κεντρική κυβέρνηση καθορίζει συχνά στρατηγικές διαχείρισης κινδύνων σε εθνική κλίμακα. Ωστόσο, ηευρύτερησυμμετοχή των ενδιαφερόμενων μερών είναι ιδιαίτερα επιθυμητή σε τοπικό διοικητικό επίπεδο. 

Η συμμετοχή των ενδιαφερόμενων μερών θα πρέπει να αποσκοπεί στα εξής: θ) τον καθορισμό των ρόλων και των αρμοδιοτήτων των φορέων πριν, κατά τη διάρκεια και μετά από μια κρίση· ii) τον προσδιορισμό πιθανών αντίθετων αξιών μεταξύ των παραγόντων· iii) οικοδόμηση εμπιστοσύνης και ευαισθητοποίησης μέσω της συστηματικής ανταλλαγής πληροφοριών και εμπειριών, εκπαίδευσης και κατάρτισης. Για παράδειγμα, στην Αυστρία, η συμμετοχή των πολιτών στη ΜΚΚ διασφαλίζεται σε διάφορα τοπικά και περιφερειακά φόρουμ συμμετοχής. Σε τοπικό επίπεδο, οι πολίτες συμμετέχουν σε δραστηριότητες σχεδιασμού και στην εκπόνηση τοπικών χαρτών επικινδυνότητας και σχεδίων διαχείρισης κινδύνου. Επιπλέον, διάφοροι τοπικοί δίαυλοι και περιφερειακά μέσα ενημέρωσης κοινοποιούν ολοκληρωμένες πληροφορίες σχετικά με την επικινδυνότητα και τους κινδύνους σε διάφορα ενδιαφερόμενα μέρη.

Η ΚΕΕ μπορεί να περιλαμβάνει μέτρα που αλλάζουν ριζικά τη χρήση γης και τις ανθρώπινες δραστηριότητες, γεγονός που μπορεί να προκαλέσει ανησυχία, ακόμη και αντίθεση. Όταν τα σχέδια έκτακτης ανάγκης μεταφέρουν υποδομές από επικίνδυνες σε ασφαλέστερες περιοχές, εκτιμώνται γενικά ιδιαίτερα, αν και το κόστος και η τεχνική σκοπιμότητα μπορούν να αποτελέσουν σημαντικά εμπόδια στην εφαρμογή τους. Αντιστρόφως, οι στρατηγικές που αποσκοπούν στον σχεδιασμό έκτακτης ανάγκης για την αντιμετώπιση καταστροφών και στη διασφάλιση της επιχειρησιακής συνέχειας θεωρούνται απτές λύσεις χωρίς κινδύνους. 

Όταν το σχέδιο είναι καλά διαρθρωμένο και εφαρμόζεται ορθά, η διαχείριση της κατάστασης έκτακτης ανάγκης είναι αποτελεσματική και οι ανθρώπινες και οικονομικές απώλειες ελαχιστοποιούνται. Τα σχέδια διαχείρισης καταστάσεων έκτακτης ανάγκης και κρίσεων είναι γενικά διαρθρωμένα κατά τρόπο που συμβάλλει στην τυποποίηση και την ιεράρχηση των δράσεων που απαιτούνται για την άμεση αντιμετώπιση φυσικών ή ανθρωπογενών καταστροφών. Κατανοούν διάφορα καταστροφικά σενάρια και τις σχετικές στρατηγικές που πρέπει να εφαρμοστούν για την ελαχιστοποίηση των επιπτώσεων. Τα σχέδια σχεδιάζονται με τρόπο που επιτρέπει την αντιμετώπιση ενός ευρέος φάσματος καταστάσεων. Δυστυχώς, μερικές φορές, η μεγάλη αβεβαιότητα που χαρακτηρίζει κυρίωςτις καταστροφές ταχείας έναρξης (όπως για τις αστραπιαίες πλημμύρες) ή τη συνδυασμένη εμφάνιση περισσότερων από μια καταστροφή θα μπορούσε να θέσει σοβαρά τα σχέδια σε σκληρή δοκιμασία. 

Ο κύριος στόχος των σχεδίων ΚΕΕ θα πρέπει να είναι η διάσωση ανθρώπινων ζωών με κάθε κόστος και η χρήση των βέλτιστων διαθέσιμων μέσων. Τα περισσότερα σχέδια έχουν σχεδιαστεί για να ελαχιστοποιήσουν όχι μόνο τις ανθρώπινες αλλά και τις οικονομικές απώλειες. Οι οικονομικές απώλειες μπορεί να προκύψουν από ζημιές σε υποδομές και διακοπές επιχειρήσεων, αλλά και από ζημιές σε έργα τέχνης και μνημεία.  Στο πλαίσιο αυτό, οι αναλύσεις κόστους-οφέλους και κόστους-αποτελεσματικότητας είναι τα κύρια μέσα που χρησιμοποιούνται για τον σχεδιασμό και τον χαρακτηρισμό των σχεδίων έκτακτης ανάγκης. Η συνολική προστασία είναι σχεδόν αδύνατη και συνδέεται με απεριόριστο κόστος από την άποψη του μηδενισμού του υπολειπόμενου κινδύνου. Τα μέτρα έκτακτης ανάγκης αποσκοπούν στη βαθμονόμηση του επιπέδου προστασίας με το σχετικό κόστος, όσον αφορά την προστασία των οικονομικών περιουσιακών στοιχείων. Με τον τρόπο αυτό, το σχέδιο προσφέρει το μέγιστο επίπεδο προστασίας με κόστος που θεωρητικά δεν θα πρέπει να υπερβαίνει το κόστος αντικατάστασης. Εάν σχεδιαστούν και εφαρμοστούν σωστά, τα σχέδια διαχείρισης καταστροφών αποφέρουν μεγαλύτερα οφέλη όσον αφορά την αποφυγή ζημιών σε σχέση με τις συναφείς επενδύσεις.  

Για την ανάλυση κόστους-οφέλους της ΚΕΕ χρησιμοποιούνται πολλές μεθοδολογίες. Για παράδειγμα, το πλαίσιο τριπλού μερίσματος ανθεκτικότητας της Παγκόσμιας Τράπεζας και του Ινστιτούτου Υπερπόντιας Ανάπτυξης (ODI) προσδιορίζει και ποσοτικοποιεί τρεις τύπους οφελών (μερισμάτων) σε οποιαδήποτε επένδυση ΚΕΕ:  

• αποφυγή απωλειών και διάσωση ανθρώπινων ζωών κατά τη διάρκεια καταστροφής (μερίδιο 1),  
• απελευθέρωση του οικονομικού δυναμικού ως αποτέλεσμα της τόνωσης των καινοτομιών και των οικονομικών δραστηριοτήτων που προκύπτουν από τη μείωση των βασικών κινδύνων που σχετίζονται με καταστροφές (μερίδιο 2),  
• και δημιουργία κοινωνικών, περιβαλλοντικών και οικονομικών παράλληλων οφελών από τις επενδύσεις στην ΚΕΕ ακόμη και χωρίς καταστροφή (μερίδιο 3).  

Από την ανάλυση 74 περιπτωσιολογικών μελετών που διενεργήθηκαν με την εφαρμογή της εν λόγω μεθοδολογίας προκύπτει ότι τα οφέλη της επένδυσης στη διαχείριση καταστροφών και στην ανθεκτικότητα έναντι φυσικών κινδύνων (π.χ. πλημμύρες, σεισμοί, καύσωνες και δασικές πυρκαγιές) είναι γενικά δύο έως δέκα φορές υψηλότερα σε σύγκριση με το κόστος ΚΕΕ.

Στην Ευρώπη, τα κράτη μέλη ανέλαβαν την ευθύνη της πολιτικής προστασίας. Ο μηχανισμός πολιτικής προστασίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΜΠΠΕ)θεσπίστηκε για πρώτη φορά το 2001 και συμβάλλει στον συντονισμό των δραστηριοτήτων πρόληψης καταστροφών, ετοιμότητας και αντίδρασης των εθνικών αρχών, συμβάλλοντας στην ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών. Αυτό διευκολύνει τη συνεχή ανάπτυξη υψηλότερων κοινών προτύπων που επιτρέπουν στις ομάδες να κατανοούν καλύτερα τις διαφορετικές προσεγγίσεις και να εργάζονται εναλλακτικά όταν χτυπά μια καταστροφή. Σύμφωνα με τον ΜΠΠΕ, τα κράτη μέλη πρέπει να υποβάλλουν ανά τριετία στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή (1) περίληψη των εκτιμήσεων κινδύνου, (2) αξιολόγηση της ικανότητας διαχείρισης κινδύνου, καθώς και (3) πληροφορίες σχετικά με τα μέτρα προτεραιότητας για την πρόληψη και την ετοιμότητα. Στον τομέα των κινδύνων πλημμύρας, η οδηγία της ΕΕ για τις πλημμύρες εφαρμόζεται σε όλα τα είδη πλημμυρών (ποταμός, λίμνες, αιφνίδιες πλημμύρες, αστικές πλημμύρες, παράκτιες πλημμύρες, συμπεριλαμβανομένων των καταιγίδων και των τσουνάμι) σε όλη την επικράτεια της ΕΕ και αποσκοπεί στη διαχείριση των κινδύνων που ενέχουν οι πλημμύρες για την ανθρώπινη υγεία, το περιβάλλον, την πολιτιστική κληρονομιά και την οικονομική δραστηριότητα. Απαιτεί από τα κράτη μέλη να προσεγγίσουν τη διαχείριση των κινδύνων πλημμύρας αναπτύσσοντας χάρτες επικινδυνότητας και κινδύνων πλημμύρας και σχέδια διαχείρισης των κινδύνων πλημμύρας. Τα σχέδια αυτά πρέπει να περιλαμβάνουν μέτρα για τη μείωση της πιθανότητας πλημμυρών και των πιθανών συνεπειών τους.  

Τα σχέδια διαχείρισης των κινδύνων πλημμύρας σύμφωνα με την οδηγία για τις πλημμύρες καλύπτουν όλες τις φάσεις του κύκλου διαχείρισης των κινδύνων πλημμύρας, αλλά επικεντρώνονται ιδίως στην πρόληψη και την ετοιμότητα, ενώ ο ΜΠΠΕ εξετάζει ζητήματα σχετικά με την ετοιμότητα και την αντίδραση.  

Επιπλέον, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, μετά τη μαζική πλημμύρα που έπληξε το κεντρικό τμήμα της Ένωσης το 2002, ίδρυσε το Ταμείο Αλληλεγγύης της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΤΑΕΕ). Το μέσο δημιουργήθηκε για να συνδράμει τα κράτη μέλη στην αντιμετώπιση φυσικών καταστροφών. Επιπλέον, το ταμείο έχει σχεδιαστεί για να συνδράμει οικονομικά τη διαχείριση καταστάσεων έκτακτης ανάγκης και τις πρώτες ενέργειες ανάκαμψης.

Ο χρόνος που απαιτείται για την ανάπτυξη συστημάτων και σχεδίων διαχείρισης κρίσεων και καταστροφών ποικίλλει ανάλογα με πολλούς παράγοντες, όπως το διοικητικό επίπεδο (τοπικό, περιφερειακό ή εθνικό), ο αριθμός των τομέων και των φυσικών κινδύνων που αντιμετωπίζουν, ο βαθμός συμμετοχής των ενδιαφερόμενων μερών κ.λπ. Ωστόσο, μπορεί να χρειαστούν περίπου 1-5 έτη. 

Ο χρόνος υλοποίησης των διαφόρων δραστηριοτήτων και μέτρων που προβλέπονται από τα σχέδια μπορεί επίσης να ποικίλλει σε μεγάλο βαθμό. Η κατασκευή μέτρων διαρθρωτικής προστασίας μπορεί να διαρκέσει έως και αρκετά έτη για την εφαρμογή, ενώ η θέσπιση μη διαρθρωτικών μέτρων συνήθως απαιτεί λιγότερο χρόνο (π.χ. για κατάρτιση και επιτόπιες ασκήσεις, δημιουργία αποθεμάτων εξοπλισμού και προμηθειών ή για την ανάπτυξη ρυθμίσεων εκκένωσης). 

Τα σχέδια συνήθως εκλαμβάνονται ως δυναμικά έγγραφα. Ως εκ τούτου, θα πρέπει να αναθεωρούνται και να επικαιροποιούνται τακτικά μετά την απόκτηση των πρώτων εμπειριών και τη συγκέντρωση ειδικότερων γνώσεων. Ειδικότερα, τα σχέδια θα πρέπει να εξετάζουν τις εξελίξεις και τις αλλαγές που σχετίζονται με τα εκτεθειμένα περιουσιακά στοιχεία και άτομα, καθώς και τυχόν διακυμάνσεις στα αναμενόμενα σενάρια κινδύνου. Οι εκπαιδευτικές ασκήσεις συμβάλλουν επίσης στην επικαιροποίηση των σχεδίων καθώς επικυρώνουν το περιεχόμενό τους και αξιολογούν τις επιχειρησιακές και διαχειριστικές δεξιότητες του προσωπικού. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η ενημέρωση είναι υποχρεωτική. Για παράδειγμα,τα δημοτικά σχέδια πολιτικής προστασίας στην περιφέρεια του Βένετο (Ιταλία) έχουν απεριόριστη ισχύ, ωστόσο, πρέπει να επικαιροποιούνται περιοδικά κάθε έξι μήνες. Σε ευρωπαϊκό επίπεδο, τα σχέδια διαχείρισης των κινδύνων πλημμύρας που καταρτίζονται σύμφωνα με την οδηγία για τις πλημμύρες πρέπει να επανεξετάζονται ανά εξαετία. 

Οι δράσεις που προβλέπονται από τα σχέδια και τις στρατηγικές θεωρείται ότι θα συνεχιστούν μακροπρόθεσμα. Τα διάφορα μέτρα του σχεδίου έκτακτης ανάγκης έχουν διαφορετική διάρκεια ζωής, ανάλογα με τη φύση τους. Τα δομικά μέτρα προστασίας, όπως τα αναχώματα ή τα φράγματα ροής συντριμμιών, έχουν συνήθως διάρκεια ζωής αρκετών δεκαετιών. Αντιθέτως, τα μη διαρθρωτικά μέτρα, όπως η παρακολούθηση του καιρού και το σύστημα έγκαιρης προειδοποίησης, αποτελούν μόνιμο καθήκον.