Ilmastonmuutokseen sopeutumisen sisällyttäminen maankäytön suunnitteluun

Yhdennetty maankäytön suunnittelu on aluelähtöinen strategia, jossa maata jaetaan eri käyttötarkoituksiin tasapainottamalla taloudellisia, sosiaalisia ja ympäristöön liittyviä arvoja kansallisella tai alueellisella tasolla. Se on prosessi, jolla tuetaan päätöksentekijöitä ja maankäyttäjiä maankäytön parhaan yhdistelmän valinnassa, jotta voidaan viime kädessä vastata ihmisten moninaisiin tarpeisiin ja samalla turvata luonnonvarat ja ekosysteemipalvelut. Maankäytön suunnittelu on hyvin vakiintunut lähestymistapa ja keskeinen väline, jolla lievennetään maa-alaan liittyviä kilpailevia etuja ryhmien, yhteisöjen ja eri käyttäjien välillä sekä perinteisten oikeuksien haltijoiden ja valtion viranomaisten tai yksityisten yritysten välillä. Yhdennetyssä maankäytön suunnittelussa käsitellään yleisesti muun muassa väestönkasvua, eri toimijoiden rajallisten resurssien kilpailevan käytön lisäämistä, maaperän huonontumista ja kestämätöntä kaupunkikehitystä. Ilmastonmuutos on lisähaaste maankäytön suunnittelulle, joka kumuloituu muiden kuin ilmastoon liittyvien suunnitelmien kanssa. Integroitu suunnittelu ja käyttösuunnittelu, jossa otetaan täysin huomioon ilmastonmuutos, voivat auttaa ehkäisemään tulvista, kuivuudesta, veden niukkuudesta ja lämpöstressistä johtuvia ilmastovaikutuksia sekä vähentämään arvokkaiden omaisuuserien altistumista tällaisiin vaaroihin liittyville riskeille. Strategisesta maankäytön suunnittelusta voi olla hyötyä myös muiden sekä ilmastoon liittyvien että muiden luonnonkatastrofien vaikutusten ehkäisemisessä ja vähentämisessä. Esimerkiksi lumivyöryjen tapauksessa maankäytön suunnittelu on hyödyllistä, kuten Sveitsissä ja Itävallassa, joissa kaavoituksella rajoitetaan uusien rakennusten rakentamista lumivyöryille alttiilla alueilla.

Toisin sanoen paikallis- ja aluehallinnot voivat maankäytön suunnittelun avulla parantaa kykyään sietää suuria ilmastonmuutoksia ja varmistaa, että yhteisöillä on sisäänrakennettuja mekanismeja tällaisten muutosten kohtaamiseksi ja lieventämiseksi. Integroitu maankäytön suunnittelu, jossa otetaan täysin huomioon ilmastonmuutoksen vaikutukset ja puututaan niihin, edellyttää strategisempaa ja pitkäjänteisempää lähestymistapaa perinteiseen aluesuunnitteluun verrattuna. Jotta ilmastonmuutos voidaan sisällyttää asianmukaisesti maankäytön suunnitteluun, nykyisten ja tulevien ilmasto-olosuhteiden haavoittuvuuskartoitus olisi sisällytettävä suunnitteluprosessin tietopohjaan. Kun haavoittuvimmat vyöhykkeet on määritetty, voidaan yksilöidä vaihtoehtoisia käyttötarkoituksia ja aluekohtaisia sopeutumisvaihtoehtoja kyseisille alueille, keskustella sidosryhmien kanssa ja sopia niistä asiantuntijoiden tuella (esim. biologisen monimuotoisuuden, metsätalouden ja maatalouden aloilla). 

Suunnitteluvälineitä voidaan käyttää ilmastoriskien vähentämiseen eri tavoin, kuten i) rajoittamalla kehitystä vaara-alttiilla alueilla, ii) varmistamalla, että rakennettu ympäristö kestää erilaisia luonnonkatastrofeja, iii) auttamalla suojelemaan luonnon ekosysteemejä, jotka suojelevat yhteisöjä vaaroilta (esimerkiksi dyynejä, jotka puskuroivat rannikon myrskyvaikutuksia), iv) edistämällä luontoon perustuvia sopeutumistoimenpiteitä ja iv) kouluttamalla sidosryhmiä ja päätöksentekijöitä riskeistä ja mahdollisuuksista ja edistämällä sopeutumista koskevaa vuoropuhelua. Toimenpiteisiin, joilla vältetään arvokkaiden elementtien altistuminen ilmastoriskeille, kuuluvat yleensä kaavoitus, rakennusmääräykset (kuten vähimmäislattiakorkeudet ja vedenpitävyystoimenpiteet) ja maankäyttöluvat. Integroiduilla maankäyttösuunnitelmilla voidaan myös vaikuttaa laajemmin maanpeitteeseen, esimerkiksi metsityksen ja uudelleenmetsityksen suunnitteluun, ekosysteemien (esimerkiksi kosteikkojen ja jokien) säilyttämiseen ja ennallistamiseen sekä maaseudun tai kaupunkien vedenpidätysalueisiin. Integroidussa maankäytön suunnittelussa olisi annettava strategisia suuntaviivoja, joissa asetetaan mahdollisuuksien mukaan etusijalle vihreiden, katumattomien ja luontoon perustuvien ratkaisujen käyttöönotto. Tällöin voidaan saada aikaan monia ympäristölle ja yhteiskunnalle koituvia sivuhyötyjä, joita ovat esimerkiksi virkistysmahdollisuudet, elinkelpoisuus ja hyvinvointi erityisesti kaupunkijärjestelmissä, biologisen monimuotoisuuden lisääminen ja ekosysteemipalvelujen tarjoaminen. 

Maankäytön suunnitteluun osallistuu erilaisia paikallisella, alueellisella tai kansallisella tasolla toimivia hallintoviranomaisia, joilla kaikilla on erilaiset toimivaltuudet ja vastuut. Kansallinen taso lähestyy kysymyksiä yleensä ”makronäkökulmasta” ottaen huomioon koko maan kehityksen; valtiotasoa alemmat tasot edistävät ”mesonäkökulmia” keskittyen alueellisiin kysymyksiin; ja kuntatasoilla on ”mikronäkökulmia”, joissa keskitytään pääasiassa kuntien kehittämiseen (GIZ, 2011). Kun on kyse sopeutumisen suunnittelusta, nämä tasot on yhdenmukaistettava, siirryttävä yhteiseen suuntaan. Tämä voi olla haastavaa mahdollisten ristiriitaisten näkemysten ja etujen vuoksi. 

Lisäksi onnistunut suunnittelu edellyttää panosta monilta eri toimijoilta ja aloilta, kuten maa- ja metsätaloudesta, asumisesta, liikenteestä, energiasta, ympäristöstä ja hyvin usein yksityishenkilöiltä. Koska aiemmat kokemukset osoittavat, että perinteisillä (ylhäältä alaspäin suuntautuvilla) suunnittelumalleilla on ollut hyvin vähän menestystä vuoropuhelun ja koordinoinnin puutteen vuoksi, osallistuminen on määritelty keskeiseksi tekijäksi onnistuneen maankäytön suunnittelun kannalta. Se kattaa kaikkien asianomaisten toimijoiden välisen viestinnän ja yhteistyön. Sidosryhmien osallistumisella olisi varmistettava, että kaikki osallistujat voivat ilmaista kiinnostuksensa ja tavoitteensa vuoropuhelussa maankäytön suunnitteluprosessin suunnittelu-, suunnittelu- ja toteutusvaiheissa. Tällaisessa suunnittelussa korostetaan paikallisen tai alueellisen väestön/sidosryhmien yhteistä oppimista. Sidosryhmien täysimääräinen osallistuminen on olennaisen tärkeää tulevan vision määrittelemiseksi, ilmastonmuutokseen sopeutumista ja katastrofiriskien vähentämistä koskevien painopisteiden asettamiseksi, alojen välisten konfliktien välttämiseksi tai minimoimiseksi ja synergioiden mahdollistamiseksi. 

EU:n politiikat ja tuet vaikuttavat voimakkaasti maankäytön muutoksiin alueellisella tasolla. Suunnitteluvaiheessa tarvitaan vahvaa poliittista tukea, ja se on keskeinen tekijä suunniteltujen toimenpiteiden täytäntöönpanossa. Sidosryhmien asianmukainen osallistuminen on olennaisen tärkeää, jotta voidaan varmistaa avoin ja yhteinen suunnitteluprosessi, joka johtaa yhteisesti sovittuihin alueellisiin toimenpiteisiin. Maanomistajien henkilökohtaiset edut voivat kuitenkin toimia rajoittavana tekijänä, jos he eivät pääse yhteisymmärrykseen ehdotetuista maankäytön muutoksista. Lisäksi maankäyttösuunnitelman yhdenmukaistaminen olemassa olevien suunnitteluvälineiden ja alakohtaisten politiikkojen kanssa voi olla haastavaa. Eri välineiden välisiä ristiriitaisia visioita ja tavoitteita on vältettävä suunnitelman sujuvan täytäntöönpanon varmistamiseksi. 

Vankkojen tietojen puute, ilmastoennusteiden epävarmuustekijät, tehokas yhteistyö ja tietojenvaihto eri toimijoiden välillä ovat yhteisiä suunnittelua rajoittavia tekijöitä. 

Maankäyttösuunnitelma ei ole tarkoitus sinänsä, vaan väline hyödyllisen ja kestävän maankäytön saavuttamiseksi. Maankäytön suunnittelua ei näin ollen pitäisi aloittaa ilman, että harkitaan perusteellisesti ja keskustellaan sen täytäntöönpanoon käytettävissä olevista rahoitusvaroista ja -lähteistä. Ilman tätä turvaa jopa vakiintunut suunnitelma joutuu pian rahoituksen pullonkauloihin, eikä suunnitelmassa esitettyjä toimenpiteitä voida panna täytäntöön. Keskeistä on siis kytkeä suunnittelu budjetointiin – tai vielä parempi budjetointi suunnitteluun. 

Toinen maankäytön suunnittelun onnistumisen näkökohta riippuu kaikkien toimijoiden, erityisesti asiasta vastaavan johtavan viraston ja suunnitelman täytäntöönpanosta vastaavien instituutioiden ja ryhmien, valmiuksista. Näiden valmiuksien luominen on usein odotettua monimutkaisempaa. Eri puolilla Eurooppaa on usein hajautettuja maankäytön suunnittelurakenteita, ja vastuut jakautuvat eri hierarkioiden kesken. Näiden rakenteiden valmiudet voivat vaihdella suuresti eri instituutioiden, maiden ja alueiden välillä. Institutionaalisen koordinoinnin puute, alipätevyys, henkilöstön toistuva vaihtuminen, hyväksyttyjen toimeksiantojen ja käytettävissä olevien valmiuksien välinen epätasapaino sekä suuntautuminen pikemminkin toteutukseen kuin suunnitteluun rajoittavat usein maankäytön suunnittelua. 

Maankäytön suunnittelutoimenpiteillä vähennetään vahinkokustannuksia sulkemalla osa toiminnoista riskialueiden ulkopuolelle tai luomalla olosuhteet, joissa erityinen kehitys voidaan sallia näillä alueilla. Zuidplaspolderia (Alankomaat) on käytetty laajamittaisessa kaupunkikehityshankkeessa: alueen ilmastokestävyyden varmistaminen aluesuunnittelun avulla on johtanut parempaan kustannus-hyötysuhteeseen kuin yksittäisillä sopeutumistoimenpiteillä (esim. tulvasuojatut asunnot ja mukautettu infrastruktuuri) (Bruin, 2013). O tutkimukset (esim. Tröltsch ym., 2012) osoittavat, että kustannus-hyötyanalyysin tekeminen on vaikeaa, mikä johtuu myös ilmastoennusteiden suuresta epävarmuudesta. Lisäksi on otettava huomioon, että alueellisesti perustuvan sopeutumistoimenpiteen hyöty-kustannussuhde voi riippua erilaisista näkökulmista, esimerkiksi siitä, että se tuottaa hyötyä tietylle yhteisölle, mutta mahdollisesti vähentää tiettyjen yksittäisten ominaisuuksien arvoa. Itävallassa esimerkiksi punaiset vyöhykkeet (suuririskiset vyöhykkeet), jotka on määritelty kuntatasolla laadituissa”vaaravyöhykesuunnitelmissa” maanvyörymien ja tulvien vaikutusten torjumiseksi, on joissakin tapauksissa suunniteltu uudelleen ilmastonmuutoksesta johtuviin uusiin riskeihin vastaamiseksi (esim. Neustift im Stubaital). Tämä tekee talojen rakentamisesta näille alueille vaikeampaa tai jopa mahdotonta, mikä johtaa omaisuuden arvon menetykseen. 

Maankäytön suunnitteluun vaikuttavat monenlaiset EU:n politiikat ja direktiivit, kuten yhteinen maatalouspolitiikka, lintu- ja luontotyyppidirektiivit, vesipolitiikan puitedirektiivi, tulvadirektiivi ja rannikkoalueiden yhdennettyä käyttöä ja hoitoa koskeva politiikka. Toisaalta suunniteltujen toimenpiteiden odotetaan myös edistävän suoraan tai välillisesti näiden politiikkojen ja direktiivien tavoitteita.  

Esimerkiksi aluesuunnitelmien laatimisen, kehityksen valvonnan sekä suunnittelutekniikoiden ja -lähestymistapojen soveltamisen avulla aluesuunnittelu voi edistää vesipolitiikan puitedirektiivin "perustoimenpiteiden" onnistunutta täytäntöönpanoa ja siten edistää makean veden luonnonvarojen kestävää hoitoa ja suojelua. Toinen esimerkki on Natura 2000 -tavoitteiden saavuttaminen yhdessä aluekehitystavoitteiden kanssa aluesuunnittelun avulla. Tämä tarjoaa suuria mahdollisuuksia vähentää tehokkaasti biologisen monimuotoisuuden köyhtymistä ja varmistaa, että erilaiset alakohtaiset kehityssuuntaukset ovat luontolainsäädännön mukaisia. 

Maankäyttösuunnitelman laatimiseen tarvittava aika riippuu kansallisista määräyksistä, kyseisen suunnitelman luokittelusta ja sen patiaaliasteikosta. Aika riippuu myös käyttöön otetusta osallistavasta prosessista ja eri viranomaisten ja sidosryhmien välisistä mahdollisista ristiriidoista. Suunnitelman täytäntöönpano on myös vaihtelevaa ja vaatii tyypillisesti 5-10 vuotta, ja sitä tarkistetaan ja päivitetään säännöllisesti. 

Ilmastonmuutos täysin huomioon ottavaan maankäytön suunnitteluun perustuva sopeutuminen edellyttää pitkän aikavälin visiota ja pitkän aikavälin tavoitteita. Maankäyttösuunnitelmien säännöllistä tarkistamista (5–10 vuoden välein) olisi harkittava noudattaen joustavaa ja mukautuvaa lähestymistapaa aluesuunnitteluun, jotta voidaan ottaa huomioon tietämyksen edistyminen ja toimien tarkistaminen asteittain toteutettujen toimenpiteiden seurannan perusteella. Maankäyttösuunnitelman elinkaari liittyy suurelta osin suunniteltujen toimenpiteiden elinkaareen, joka ulottuu kahdesta tai kolmesta vuosikymmenestä yli sataan vuoteen. Tämä koskee esimerkiksi rannikoiden suojeluun tähtääviä monimutkaisia toimia tai perusteellisia muutoksia maankäytön jakamisessa.