Reziliens földhasználat-tervezés

Az integrált földhasználat-tervezés olyan területalapú stratégia, amelynek célja a földterületek különböző felhasználási célokra történő elosztása, egyensúlyt teremtve a gazdasági, társadalmi és környezeti értékek között nemzeti vagy szubnacionális szinten. Ez az a folyamat, amely támogatja a döntéshozókat és a földhasználókat a földhasználat legjobb kombinációjának kiválasztásában, hogy végső soron kielégítsék az emberek többszörös igényeit, miközben megőrzik a természeti erőforrásokat és az ökoszisztéma-szolgáltatásokat. A földhasználat-tervezés jól megszilárdult megközelítés, és kulcsfontosságú eszköz a csoportok, közösségek és különálló felhasználók egymással versengő földérdekeinek mérséklésében. A hagyományos jogok birtokosai és az állami hatóságok vagy magánvállalkozások közötti konfliktusok kezelésére is használják. Az integrált földhasználat-tervezés általában olyan kérdésekkel foglalkozik, mint a népességnövekedés, a különböző szereplők korlátozott erőforrásokkal való versengő használatának növelése, a talajromlás és a fenntarthatatlan városfejlesztés. Az éghajlatváltozás további kihívást jelent a földhasználat-tervezés szempontjából, amely összeadódik más, nem az éghajlattal kapcsolatos területekkel. Az éghajlatváltozást teljes mértékben elismerő integrált földhasználat-tervezés segíthet az árvizek, az aszályok, a vízhiány, az erdőtüzek és a hőstressz okozta éghajlati hatások megelőzésében, valamint az értékes eszközök ilyen veszélyekkel kapcsolatos kockázatoknak való kitettségének csökkentésében. A stratégiai földhasználat-tervezés más, éghajlattal és nem éghajlattal kapcsolatos természeti katasztrófák hatásainak megelőzésében és csökkentésében is hasznos lehet. Például a területfelhasználás tervezése hasznos a havas lavinák esetében, mint például Svájcban és Ausztriában, ahol a területrendezést arra használják, hogy korlátozzák az új épületeket a lavináknak kitett területeken.

Más szóval, a földhasználat-tervezés révén a helyi és regionális önkormányzatok növelhetik a jelentős éghajlatváltozásokkal szembeni rezilienciájukat, és biztosíthatják, hogy a közösségek rendelkezzenek az ilyen változások kezelésére és enyhítésére szolgáló beépített mechanizmusokkal. Az integrált földhasználat-tervezés, amely teljes mértékben felismeri és kezeli az éghajlatváltozás hatásait, a hagyományos területrendezéshez képest stratégiaibb és hosszú távú megközelítést igényel. Annak érdekében, hogy az éghajlatváltozást megfelelően beépítsék a földhasználat tervezésébe, a jelenlegi és jövőbeli éghajlati viszonyok sebezhetőségének feltérképezését be kell építeni a tervezési folyamat tudásalapjába. A legsérülékenyebb övezetek azonosítását követően e területek esetében alternatív felhasználási módok és térbeli alapú alkalmazkodási lehetőségek határozhatók meg, vitathatók meg az érdekelt felekkel, és azokról szakértők (pl. a biológiai sokféleség, az erdészet és a mezőgazdasági ágazat szakértői) támogatásával állapodhatnak meg. 

A tervezési eszközök különböző módokon használhatók az éghajlati kockázatok csökkentésére, beleértve a következőket: i. a veszélynek kitett területeken a fejlődés korlátozása a kockázatok megelőzése érdekében (korlátozó intézkedések); ii. az épített környezet hozzáigazítása számos természeti katasztrófához (az intézkedéseknek való megfelelés); iii. a természetes ökoszisztémák helyreállítása, amelyek szintén szerepet játszanak a közösségek veszélyek elleni védelmében (természetalapú megoldások).

Az értékes elemek éghajlatváltozásnak való kitettségének elkerülésére vagy minimalizálására irányuló intézkedések általában magukban foglalják a zónák kijelölését, az építési szabályzatokat (például a minimális padlómagasságokat és a vízállósági intézkedéseket), a földhasználati engedélyeket és a földvásárlást, hogy az emberek biztonságának biztosítása érdekében átvegyék az irányítást a használatuk felett. A földhasználat tervezésére szolgáló természetalapú megoldások magukban foglalhatják például a part menti dűnék helyreállítását a part menti viharhatások ellensúlyozása érdekében, a zöld területek összekapcsolását a széttagoltság csökkentése érdekében, a védett területek kiterjesztését a természet éghajlatváltozással szembeni rezilienciájának megőrzése érdekében, a beépített területek zöld területekké alakítását a városokban.

Az integrált földhasználati tervek szélesebb körben is befolyásolhatják a felszínborítást, például az erdősítés és az újraerdősítés tervezését, az ökoszisztémák (pl. vizes élőhelyek és folyók) és a vidéki vagy városi vízmegtartó területek megőrzését és helyreállítását.

A földhasználat tervezése végül magában foglalhatja az emberek, az infrastruktúra, az otthonok és a vállalkozások kiszolgáltatott helyekről való áthelyezését a kockázatok elkerülése érdekében. A természeti veszélyeknek való kitettség csökkentése érdekében katasztrófa előtti és utáni körülmények között is lehet irányított visszavonulást alkalmazni, ha nem lehet strukturális intézkedéseket végrehajtani, vagy azok költségei túl magasak.

Az integrált földhasználat-tervezésnek olyan stratégiai irányokat kell kijelölnie, amelyek lehetőség szerint előnyben részesítik a zöld, nem sajnálatos és természetalapú megoldások elfogadását. Ebben az esetben számos járulékos előny származhat a környezet és a társadalom számára, beleértve például a rekreációs lehetőségeket, az élhetőséget és a jóllétet, különösen a városi rendszerekben, a biológiai sokféleség növelését és az ökoszisztéma-szolgáltatások nyújtását. A földhasználat tervezésének emellett fel kell világosítania az érdekelt feleket és a döntéshozókat az éghajlatváltozás kockázatairól és lehetőségeiről, előmozdítva az alkalmazkodási intézkedésekkel kapcsolatos párbeszédet és konszenzust.

A földhasználat-tervezésben különböző helyi, szubnacionális vagy nemzeti szintű közigazgatási hatóságok vesznek részt; mindegyikük eltérő hatáskörökkel és felelősséggel rendelkezik. A nemzeti szint általában „makroperspektívából” közelíti meg a kérdéseket, figyelembe véve az egész ország fejlődését; a szubnacionális szintek előmozdítják a „meso-perspektívákat”, különös tekintettel a regionális kérdésekre; és az önkormányzati szintek „mikroperspektívákkal” rendelkeznek, amelyek főként az önkormányzatukon belüli közösségek fejlődésére összpontosítanak (GIZ, 2011). Ami az alkalmazkodás tervezését illeti, ezeket a szinteket összhangba kell hozni, közös irányba kell haladni. Ez kihívást jelenthet az esetleges ellentétes elképzelések és érdekek miatt.  

Ezen túlmenően a sikeres tervezéshez számos szereplő és ágazat – például a mezőgazdaság, az erdészet, a lakhatás, a közlekedés, az energia, a környezetvédelem és nagyon gyakran az egyének – hozzájárulása szükséges. A hagyományos (felülről lefelé irányuló) tervezési megközelítések a párbeszéd és a koordináció hiánya miatt gyakran nagyon kevés sikerrel jártak. A részvételt a sikeres földhasználat-tervezés kulcsfontosságú tényezőjeként azonosították. Kiterjed az összes érintett szereplő közötti kommunikációra és együttműködésre. Az érdekelt felek részvételének biztosítania kell, hogy minden résztvevő megfogalmazhassa érdekeit és célkitűzéseit egy párbeszéd keretében, a földhasználat-tervezési folyamat tervezési, tervezési és végrehajtási szakaszában. Ez a tervezési forma hangsúlyozza a helyi vagy regionális lakosság/érdekelt felek közös tanulását. Az érdekelt felek teljes körű bevonása elengedhetetlen a jövőbeli jövőkép meghatározásához, az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodással és a katasztrófakockázat-csökkentéssel kapcsolatos prioritások meghatározásához, az ágazatok közötti konfliktusok elkerüléséhez/minimalizálásához és a szinergiák lehetővé tételéhez.

Ez különösen akkor fontos, ha a földhasználat tervezése emberek és infrastruktúra áthelyezésével jár, mivel ez szorosan kapcsolódik a magántulajdonhoz fűződő jogokhoz, és szigorú koordinációt igényel a földtulajdonosokkal.

Az uniós szakpolitikák és támogatások erőteljesen befolyásolják a földhasználat regionális szintű változásait. A tervezési szakaszban erőteljes szakpolitikai támogatásra van szükség, amely a tervezett intézkedések végrehajtásának egyik fő mozgatórugója. Az érdekelt felek megfelelő bevonása elengedhetetlen az átlátható és megosztott tervezési folyamat biztosításához, amely közösen elfogadott térbeli intézkedésekhez vezet. A földtulajdonosok személyes érdekei azonban korlátozó tényezőként szolgálhatnak, ha nem értenek egyet a javasolt földhasználati változtatásokkal. Emellett kihívást jelenthet a földhasználati terv összehangolása a már meglévő tervezési eszközökkel és ágazati politikákkal. A tervek zökkenőmentes végrehajtásának biztosítása érdekében el kell kerülni, hogy a különböző eszközök elképzelései és célkitűzései ellentétesek legyenek.

Az elszállásolási és áthelyezési intézkedések hatással lehetnek az igazságszolgáltatási szempontokra (EGT, 2025). Különösen fontos, ha a kockázatvédelem és a helyreállítás felelőssége a nyilvánosságról az egyénekre és más magánszereplőkre hárul. Ez aránytalanul nagy terhet róhat az alacsonyabb jövedelmű csoportokra vagy a sajátos szükségletekkel rendelkező személyekre.

Az NbS-nek a földhasználat-tervezésbe való integrálása különösen előnyös lehet a kiszolgáltatott csoportok számára, amikor az igazságszolgáltatás központi szerepet játszik a helyükre vonatkozó döntésekben. Kritikus megfontolásokat is felvethet azonban, ha például az NbS aránytalanul előnyös a gazdag közösségek számára, vagy ha a növényzet dzsentrifikációt eredményez. Megállapítást nyert, hogy a költségek és hasznok magán-és állami szereplők, valamint a társadalom egésze közötti megoszlása kulcsfontosságú tényező a természetalapú megoldások bővítése szempontjából (az ETC-CA 3/23. sz. technikai dokumentuma), és ez különösen fontos a földhasználat-tervezésben is. A megbízható adatok hiánya, az éghajlati előrejelzések bizonytalansága, a különböző érintett szereplők közötti hatékony együttműködés és információmegosztás a tervezés közös korlátozó tényezői.

A földhasználati terv önmagában nem cél, hanem a hasznos és fenntartható földhasználat elérésének eszköze. Ezért a földhasználat tervezését nem szabad megkezdeni a végrehajtásához rendelkezésre álló pénzügyi eszközök és források alapos mérlegelése és megvitatása nélkül. E biztonság nélkül még egy jól kidolgozott terv is hamarosan pénzügyi szűk keresztmetszetekbe fog ütközni, és nem lesz lehetőség a tervben előirányzott intézkedések végrehajtására. Tehát a legfontosabb kérdés a tervezés és a költségvetés-tervezés összekapcsolása – vagy még jobb költségvetés-tervezés a tervezéssel.

A földhasználat-tervezés sikerének másik szempontja az összes szereplő kapacitásától függ, különös tekintettel a felelős vezető ügynökségre, valamint azokra az intézményekre és csoportokra, amelyek átvállalják a terv végrehajtásával kapcsolatos felelősséget. E kapacitások létrehozása gyakran a vártnál bonyolultabb. Európa-szerte gyakran léteznek decentralizált földhasználat-tervezési struktúrák, és a felelősségi körök különböző hierarchiák között oszlanak meg. E struktúrák kapacitása intézményenként, országonként és régiónként jelentősen eltérhet. Az intézményi koordináció hiánya, az alulképzett személyzet, a gyakori személyzeti változások, az elfogadott és a rendelkezésre álló kapacitások közötti egyensúlyhiány, valamint a tervezés helyett a végrehajtásra való irányultság gyakran korlátozza a földhasználat tervezését.  

A földhasználat-tervezési intézkedések csökkentik a kárköltségeket azáltal, hogy egyes tevékenységeket kizárnak a veszélyeztetett területekről, vagy olyan feltételeket biztosítanak, amelyek mellett ezeken a területeken különleges fejlesztés engedélyezhető. A Zuidplaspoldert (Hollandia egyik legmélyebb polderét) egy nagyszabású városfejlesztési projekthez használták: a terület éghajlatváltozási rezilienciavizsgálata területrendezés révén kedvezőbb költség-haszon arányt eredményezett, mint az egyedi alkalmazkodási intézkedések (pl. árvízálló lakóépületek és kiigazított infrastruktúra) (Bruin, 2013). Más tanulmányok (pl. Tröltsch et al., 2012 ) azt mutatják, hogy nehéz költség-haszon elemzést végezni, többek között az éghajlati előrejelzések nagyfokú bizonytalansága miatt. Egy másik figyelembe veendő szempont az, hogy egy térbeli alapú adaptációs intézkedés haszon-költség aránya különböző perspektíváktól függhet, például egy adott közösség számára előnyökhöz vezethet, de esetleg csökkentheti bizonyos egyedi ingatlanok értékét. Ausztriában például a földcsuszamlások és áradások hatásainak ellensúlyozására települési szinten létrehozott „veszélyzónákra vonatkozó tervekben” meghatározott vörös zónákat (magas kockázatú zónákat) egyes esetekben újratervezték az éghajlatváltozásból eredő új kockázatok kezelése érdekében (pl. Neustift im Stubaital). Ez megnehezíti vagy akár lehetetlenné teszi a házak építését ezeken a területeken, ami az ingatlan értékének elvesztését eredményezi.

A földhasználat megváltoztatásának költsége magában foglalhatja a földterület kisajátítása esetén felmerülő kompenzációs költséget, az önkéntes alapú elhelyezési intézkedések ösztönzését vagy a kötelező rendeletek alapján nyújtott támogatásokat.

Ezzel szemben értékmeghatározó eszközök (OECD, 2017) is alkalmazhatók. Például akkor vethetők ki adók, ha a földterületek besorolását „mezőgazdasági” helyett „fejleszthető”-re változtatják. Ezek potenciálisan fontos eszközök a közpénzek előteremtéséhez, valamint az állami tervezési és beruházási döntések méltányosságának javításához.

A földhasználat tervezését számos uniós szakpolitika és irányelv – többek között a közös agrárpolitikáról szóló irányelv, a madárvédelmi irányelv és az élőhelyvédelmi irányelv, a víz-keretirányelv és az árvízvédelmi irányelv – által előírt szabályok korlátozzák. A tengeri és part menti területeken a területrendezést a tengeri területrendezésről szóló irányelv szabályozza. A földhasználat tervezésével a vízgazdálkodás rezilienciájára vonatkozó uniós stratégia is foglalkozik, amely zöld infrastruktúra létrehozását irányozza elő a vízmegtartás javítása érdekében. A területrendezés hozzájárulhat a víz-keretirányelv sikeres végrehajtásához, például az édesvízi erőforrások fenntartható kezelésének és védelmének ösztönzése révén. Egy másik példa a Natura 2000 célkitűzések elérése a fejlesztési célokkal együtt a területrendezés révén. Ez nagy lehetőségeket rejt magában a biológiai sokféleség csökkenésének hatékony csökkentésére és annak biztosítására, hogy a különböző ágazati fejlemények megfeleljenek a természetvédelmi jogszabályoknak.

A földhasználati terv elkészítéséhez szükséges idő a nemzeti szabályozástól, a figyelembe vett konkrét terv tipológiájától és apasági méretétől függ. Az idő a létrehozandó részvételi folyamattól, valamint a különböző érintett hatóságok és érdekelt felek között esetlegesen felmerülő konfliktusoktól is függ. A tervek végrehajtása is változó, és jellemzően 5–10 évet vesz igénybe, időszakos, egymást követő felülvizsgálatokkal és frissítésekkel. 

Az éghajlatváltozást teljes mértékben integráló földhasználat-tervezés révén történő alkalmazkodáshoz hosszú távú jövőképre és hosszú távú célkitűzésekre van szükség. A területrendezés rugalmas és alkalmazkodó megközelítését követve fontolóra kell venni a földhasználati tervek időszakos (öt-tíz évente történő) felülvizsgálatát annak érdekében, hogy a fokozatosan végrehajtott intézkedések nyomon követése alapján lehetővé váljon az ismeretek bővítése és az intézkedések felülvizsgálata. A földhasználati terv élettartama nagymértékben összefügg a tervezett intézkedések élettartamával, amely két vagy három évtizedtől több mint 100 évig terjed, például a partvédelemre irányuló összetett beavatkozások vagy a földhasználat elosztásának mélyreható változásai esetében.