Mehrstufige und sektorübergreifende Governance-Systeme für die Anpassung an den Klimawandel

Multi-Level-Governance bezieht sich auf das System, das die Politik und Entscheidungsfindung zwischen nationalen, regionalen und lokalen Regierungen (OECD)unterstützt. In der Multi-Level-Governance sind verschiedene Regierungsebenen voneinander abhängig (GIZ,2018). Dies wird als entscheidendes Element für die Verwirklichung mehrerer politischer Ziele anerkannt, wie z. B. für die Erhaltung und Wiederherstellung natürlicher Ressourcen (IUCNNatural Resource Governance Framework) oder für die Förderung lokaler Maßnahmen zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung (ProgrammUN-HABITAT). Ein ähnliches Konzept, das in der wissenschaftlichen Literatur eingeführt wurde, ist die polyzentrische Governance, eine komplexe Form der Governance mit mehreren Entscheidungszentren, die in mehrere Gerichtsbarkeitsebenen (z.B. lokale, staatliche und nationale) eingebettet werden können. Polyzentrische Merkmale können in der Lage sein, ein Gleichgewicht zwischen vollständig zentralisierter und vollständig dezentralisierter oder gemeinschaftsbasierter Governance zu finden (Carliseund Gruby, 2019).

Anpassung ist eine typische mehrstufige und sektorübergreifende Governance-Aufgabe. Der AR6-Bericht des IPCC (Zusammenfassungfür politische Entscheidungsträger)besagt, dass eine klimaresiliente Entwicklung ermöglicht wird, wenn Entscheidungsprozesse, Finanzen und Maßnahmen über Governance-Ebenen, Sektoren und Zeitrahmen hinweg integriert werden. Die Organisation der Governance über Sektoren und Ebenen hinweg ist Teil des Anpassungspolitikzyklus (weitere Informationen in Schritt 5 des Klima-ADAPT-Instruments zur Unterstützung der Anpassung), um eine wirksame, kohärente und kontinuierliche Umsetzung von Anpassungsmaßnahmen sicherzustellen. Es umfasst die vertikale und horizontale Koordinierung.

Was die vertikale Koordinierung betrifft, so stützen sich die nationalen Regierungen bei der Bewältigung der Anpassung an den Klimawandel auf regionale und lokale Regierungen, um nationale Klimastrategien in Maßnahmen umzusetzen. Umgekehrt können Entscheidungsträger auf lokaler Ebene, obwohl sie besser geeignet sind, spezifische Herausforderungen anzugehen, möglicherweise nicht in der Lage sein, komplexe Situationen zu lösen, die in die Zuständigkeit der regionalen und nationalen Behörden fallen. Die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften werden durch rechtliche, institutionelle und finanzielle Instrumente und Rahmenbedingungen beeinflusst, die von höheren Regierungs- und Verwaltungsebenen geschaffen wurden. Nationale Rahmen können bestimmte Anpassungsmaßnahmen auf lokaler Ebene unterstützen, aber auch einschränken. Beispielsweise könnte die Wiederverwendung von Wasser eine lokal bevorzugte Strategie zur Bewältigung spezifischer Wasserknappheitsprobleme sein. Diese Strategie könnte durch Gesetzeslücken behindert werden, die eine Lösung der Maßnahmen auf nationaler Ebene erfordern. Ebenso müssen bewährte Verfahren, die in Pilotgebieten auf lokaler Ebene erprobt werden, von regionalen und nationalen Akteuren unterstützt werden, um die Auswirkungen des Klimawandels zu verschärfen und wirksam abzumildern. Darüber hinaus müssen Maßnahmen, die von lokalen Behörden veranlasst oder von lokalen Gemeinschaften geleitet werden, im Einklang mit regionalen und nationalen Strategien und Plänen stehen und angemessen gestaltet werden, auch um die langfristige Nachhaltigkeit der Anpassung zu gewährleisten. So sollten beispielsweise Strandernährung und andere lokale Optionen zur Anpassung an den Küstenschutz, die mit kurzfristigen Zielen und engen Anwendungsbereichen umgesetzt werden, Teil umfassenderer Pläne für ein integriertes Küstenzonenmanagement sein, um wirksam und nachhaltig zu sein und langfristig einen ganzheitlichen Ansatz für lokale Probleme zu verfolgen.

Die Multi-Level-Governance umfasst auch die horizontale Koordinierung der Anpassung durch Zusammenarbeit und Austausch zwischen verschiedenen Regierungsstellen oder Interessenträgern aus verschiedenen Wirtschaftszweigen. Ein sektorübergreifender Ansatz ist erforderlich, da die Anpassung an den Klimawandel systemische Ansätze erfordert, bei denen das Wissen der verschiedenen Akteure zusammengeführt und die Bedürfnisse der verschiedenen Politik- und Wirtschaftssektoren berücksichtigt werden. So müssen sich beispielsweise die für die Wasserbewirtschaftung zuständigen Behörden mit widersprüchlichen Nutzungen knapper Wasserressourcen aus mehreren Sektoren auseinandersetzen und gleichzeitig Wasser in der Umwelt erhalten, um die biologische Vielfalt zu erhalten. Sektorübergreifende Governance kann dazu beitragen, „Win-Win“-Lösungen mit vielfältigen Vorteilen für mehrere Sektoren zu fördern, die Auswirkungen auf die natürlichen Ressourcen zu minimieren und somit Fehlanpassungen zu vermeiden.

Da die Auswirkungen des Klimawandels keine Verwaltungsgrenzen erkennen, umfasst die horizontale Koordinierung auch die Zusammenarbeit zwischen benachbarten Regierungen. Dazu gehört die Koordinierung zwischen benachbarten Gemeinden, Regionen und sogar Ländern in Grenzgebieten. Sie ist beispielsweise für die Wasserbewirtschaftung in Flusseinzugsgebieten und für die Bewältigung von Hochwasserrisiken relevant. Flussgebietseinheiten sind die wichtigsten Bewirtschaftungseinheiten gemäß der Wasserrahmenrichtlinie und der Hochwasserrichtlinie. Für die Ausarbeitung von Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete (RBMP) und Hochwasserrisikomanagementplänen (FRMP) zur Umsetzung der entsprechenden Richtlinien können länderübergreifende Verwaltungseinheiten (Bezirksbehörden für Flusseinzugsgebiete) eingerichtet werden. Solche Pläne erfordern die Zusammenarbeit verschiedener nationaler, regionaler und lokaler Behörden. Für Flusseinzugsgebiete, die nationale Grenzen überschreiten, werden die Governance-Strukturen schrittweise formalisiert und internationale Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete zunehmend entwickelt (COM(2019) 95 final). So wurde beispielsweise im Einzugsgebiet der Sava in gemeinsamer Anstrengung von Interessenträgern aus Ländern, die Teil des Einzugsgebiets sind, ein operationelles System mit mehreren Instrumenten entwickelt, um eine koordinierte Reaktion auf extreme Überschwemmungen und Verschmutzungsereignisse zu erleichtern (Fallstudiezum Einzugsgebiet der Sava). Ungeachtet dessen führte die Governance gemäß dem Berichterstattungssystem der EU-Mitgliedstaaten bei der Umsetzung des Wasserrahmens und der Hochwasserrichtlinien zu einem der größten Hindernisse (COM(2021)970 final).

Die Mechanismen zur Umsetzung der Multi-Level-Governance für die Anpassung an den Klimawandel sind vielfältig und können über formelle (z. B. gesetzlich festgelegte, rechtsverbindliche Verträge und Vereinbarungen) oder informelle (z. B. aufgrund von Beziehungen und Vertrauen) Kanäle erfolgen. Beispiele (OECD, 2022, UN-HABITATS, 2022) für die Anpassung an den Klimawandel sind:

• Entwicklung einschlägiger Politiken und Rechtsvorschriften (einschließlich Anpassungsstrategien und -plänen). Diese Maßnahmen erfordern Maßnahmen von Akteuren, die auf verschiedenen Regierungsebenen und in verschiedenen Politikbereichen tätig sind. Daher erfordert ihre Umsetzung einen Multi-Level-Governance-Ansatz.

• Schaffung zwischenstaatlicher Gremien mit Multi-Stakeholder-Vertretung, an denen sowohl Entscheidungsträger als auch andere interessierte Parteien beteiligt sind. Gemeinsame Beispiele sind interministerielle Arbeitsgruppen, die sich mit dem Querschnittscharakter von Anpassung, Multi-Stakeholder- und Multi-Level-ständigen oder nichtständigen Ausschüssen, Konferenzen und Räten befassen. Die Einbeziehung der unteren Regierungsebenen in die Politikgestaltung ist wichtig, um sicherzustellen, dass subnationale Prioritäten berücksichtigt werden und dass alle Interessenträger an Bord sind, um zur erfolgreichen Umsetzung der Politik beizutragen. Es können auch neue koordinierende Governance-Einheiten (Governance-Einheiten mit besonderem Zweck, die sich über Länder und Gebiete erstrecken) geschaffen werden. Sie können sich mit Fragen befassen, die über die Zuständigkeitsgrenzen hinausgehen und am besten zur neuen Skala der Analyse passen (Behörden für Flusseinzugsgebiete, Union der Gemeinden).
• Entwicklung bilateraler oder multilateraler Abkommen zwischen Regierungsebenen oder zwischen verschiedenen Interessenträgern. Die beteiligten Institutionen (die sogar verschiedenen Ländern angehören können) vereinbaren, ein gemeinsames Ziel zu verfolgen und komplementäres Wissen und Verantwortlichkeiten zusammenzubringen. Freiwillige Umweltverträge oder -vereinbarungen sind Instrumente, die zur praktischen Anwendung von Multi-Level-Governance-Grundsätzen in bestimmten Bereichen eingesetzt werden. Sie werden auf freiwilliger Basis festgelegt, sind jedoch formell angenommen (von allen Partnern unterzeichnet) und in Bezug auf Haftung, Finanzierung und Zeitplan verbindlich. Öffentliche und private Akteure können Unterzeichner solcher Verträge sein. Dies können Flussverträge in Flandern, Belgien, Feuchtgebietsverträge (z. B. Contrat de delta de Camargue, Frankreich) oder Forstverträge (Occhito-See, Italien) sein. Ermächtigungsverträge oder Übertragungsverträge können andere Formen von Vereinbarungen auf mehreren Ebenen sein, bei denen die lokalen Gebietskörperschaften schrittweise von der Zentralverwaltung ermächtigt oder delegiert werden, bestimmte Aufgaben zu erfüllen.
• Vernetzung mit anderen lokalen und regionalen Gebietskörperschaften. Die Teilnahme an Netzwerken wie internationalen thematischen Kooperationsrahmen und gemeinsamen Plattformen kann es ermöglichen, neue Partner und Möglichkeiten für konzertierte Anpassungsansätze durch interkommunale und interregionale Zusammenarbeit zu finden.