Multi-Level- und sektorübergreifende Governance

Multi-Level-Governance bezieht sich auf das System, das die Politik und Entscheidungsfindung zwischen nationalen, regionalen und lokalen Regierungen (OECD) unterstützt. In der Multi-Level-Governance sind verschiedene Regierungsebenen voneinander abhängig (GIZ, 2018). Dies wird als entscheidendes Element für die Verwirklichung mehrerer politischer Ziele anerkannt, wie z. B. für die Erhaltung und Wiederherstellung natürlicher Ressourcen (IUCN Natural Resource Governance Framework) oder für die Förderung lokaler Maßnahmen zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung (Programm UN-HABITAT). Ein ähnliches Konzept, das in der wissenschaftlichen Literatur eingeführt wurde, ist die polyzentrische Governance, eine komplexe Form der Governance mit mehreren Entscheidungszentren, die in mehrere Gerichtsbarkeitsebenen (z.B. lokale, staatliche und nationale) eingebettet werden können. Polyzentrische Merkmale können in der Lage sein, ein Gleichgewicht zwischen vollständig zentralisierter und vollständig dezentralisierter oder gemeinschaftsbasierter Governance zu finden (Carlise und Gruby, 2019).

Anpassung ist eine typische mehrstufige und sektorübergreifende Governance-Aufgabe. Der AR6-Bericht des IPCC (Zusammenfassung für politische Entscheidungsträger) besagt, dass eine klimaresiliente Entwicklung ermöglicht wird, wenn Entscheidungsprozesse, Finanzen und Maßnahmen über Governance-Ebenen, Sektoren und Zeitrahmen hinweg integriert werden. Die Organisation der Governance über Sektoren und Ebenen hinweg ist Teil des Anpassungspolitikzyklus (weitere Informationen in Schritt 5 des Klima-ADAPT-Instruments zur Unterstützung der Anpassung), um eine wirksame, kohärente und kontinuierliche Umsetzung von Anpassungsmaßnahmen sicherzustellen. Es umfasst die vertikale und horizontale Koordinierung.

Was die vertikale Koordinierung betrifft, so stützen sich die nationalen Regierungen bei der Bewältigung der Anpassung an den Klimawandel auf regionale und lokale Regierungen, um nationale Klimastrategien in Maßnahmen umzusetzen. Umgekehrt können Entscheidungsträger auf lokaler Ebene, obwohl sie besser geeignet sind, spezifische Herausforderungen anzugehen, möglicherweise nicht in der Lage sein, komplexe Situationen zu lösen, die in die Zuständigkeit der regionalen und nationalen Behörden fallen. Die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften werden durch rechtliche, institutionelle und finanzielle Instrumente und Rahmenbedingungen beeinflusst, die von höheren Regierungs- und Verwaltungsebenen geschaffen wurden. Nationale Rahmen können bestimmte Anpassungsmaßnahmen auf lokaler Ebene unterstützen, aber auch einschränken. Beispielsweise könnte die Wiederverwendung von Wasser eine lokal bevorzugte Strategie zur Bewältigung spezifischer Wasserknappheitsprobleme sein. Diese Strategie könnte durch Gesetzeslücken behindert werden, die eine Lösung der Maßnahmen auf nationaler Ebene erfordern. Ebenso müssen bewährte Verfahren, die in Pilotgebieten auf lokaler Ebene erprobt werden, von regionalen und nationalen Akteuren unterstützt werden, um die Auswirkungen des Klimawandels zu verschärfen und wirksam abzumildern. Darüber hinaus müssen Maßnahmen, die von lokalen Behörden veranlasst oder von lokalen Gemeinschaften geleitet werden, im Einklang mit regionalen und nationalen Strategien und Plänen stehen und angemessen gestaltet werden, auch um die langfristige Nachhaltigkeit der Anpassung zu gewährleisten. So sollten beispielsweise Strandernährung und andere lokale Optionen zur Anpassung an den Küstenschutz, die mit kurzfristigen Zielen und engen Anwendungsbereichen umgesetzt werden, Teil umfassenderer Pläne für ein integriertes Küstenzonenmanagement sein, um wirksam und nachhaltig zu sein und langfristig einen ganzheitlichen Ansatz für lokale Probleme zu verfolgen.

Die Multi-Level-Governance umfasst auch die horizontale Koordinierung der Anpassung durch Zusammenarbeit und Austausch zwischen verschiedenen Regierungsstellen oder Interessenträgern aus verschiedenen Wirtschaftszweigen. Ein sektorübergreifender Ansatz ist erforderlich, da die Anpassung an den Klimawandel systemische Ansätze erfordert, bei denen das Wissen der verschiedenen Akteure zusammengeführt und die Bedürfnisse der verschiedenen Politik- und Wirtschaftssektoren berücksichtigt werden. So müssen sich beispielsweise die für die Wasserbewirtschaftung zuständigen Behörden mit widersprüchlichen Nutzungen knapper Wasserressourcen aus mehreren Sektoren auseinandersetzen und gleichzeitig Wasser in der Umwelt erhalten, um die biologische Vielfalt zu erhalten. Sektorübergreifende Governance kann dazu beitragen, „Win-Win“-Lösungen mit vielfältigen Vorteilen für mehrere Sektoren zu fördern, die Auswirkungen auf die natürlichen Ressourcen zu minimieren und somit Fehlanpassungen zu vermeiden.

Da die Auswirkungen des Klimawandels keine Verwaltungsgrenzen erkennen, umfasst die horizontale Koordinierung auch die Zusammenarbeit zwischen benachbarten Regierungen. Dazu gehört die Koordinierung zwischen benachbarten Gemeinden, Regionen und sogar Ländern in Grenzgebieten. Sie ist beispielsweise für die Wasserbewirtschaftung in Flusseinzugsgebieten und für die Bewältigung von Hochwasserrisiken relevant. Flussgebietseinheiten sind die wichtigsten Bewirtschaftungseinheiten gemäß der Wasserrahmenrichtlinie und der Hochwasserrichtlinie. Für die Ausarbeitung von Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete (RBMP) und Hochwasserrisikomanagementplänen (FRMP) zur Umsetzung der entsprechenden Richtlinien können länderübergreifende Verwaltungseinheiten (Bezirksbehörden für Flusseinzugsgebiete) eingerichtet werden. Solche Pläne erfordern die Zusammenarbeit verschiedener nationaler, regionaler und lokaler Behörden. Für Flusseinzugsgebiete, die nationale Grenzen überschreiten, werden die Governance-Strukturen schrittweise formalisiert und internationale Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete zunehmend entwickelt (COM(2019) 95 final). So wurde beispielsweise im Einzugsgebiet der Sava in gemeinsamer Anstrengung von Interessenträgern aus Ländern, die Teil des Einzugsgebiets sind, ein operationelles System mit mehreren Instrumenten entwickelt, um eine koordinierte Reaktion auf extreme Überschwemmungen und Verschmutzungsereignisse zu erleichtern (Fallstudie zum Einzugsgebiet der Sava). Ungeachtet dessen führte die Governance gemäß dem Berichterstattungssystem der EU-Mitgliedstaaten bei der Umsetzung des Wasserrahmens und der Hochwasserrichtlinien zu einem der größten Hindernisse (COM(2021) 970 final).

Die Mechanismen zur Umsetzung der Multi-Level-Governance für die Anpassung an den Klimawandel sind vielfältig und können über formelle (z. B. gesetzlich festgelegte, rechtsverbindliche Verträge und Vereinbarungen) oder informelle (z. B. aufgrund von Beziehungen und Vertrauen) Kanäle erfolgen. Beispiele (OECD, 2022, UN-HABITATS, 2022) für die Anpassung an den Klimawandel sind:

• Entwicklung einschlägiger Politiken und Rechtsvorschriften (einschließlich Anpassungsstrategien und -plänen). Diese Maßnahmen erfordern Maßnahmen von Akteuren, die auf verschiedenen Regierungsebenen und in verschiedenen Politikbereichen tätig sind. Daher erfordert ihre Umsetzung einen Multi-Level-Governance-Ansatz.

• Schaffung zwischenstaatlicher Gremien mit Multi-Stakeholder-Vertretung, an denen sowohl Entscheidungsträger als auch andere interessierte Parteien beteiligt sind. Gemeinsame Beispiele sind interministerielle Arbeitsgruppen, die sich mit dem Querschnittscharakter von Anpassung, Multi-Stakeholder- und Multi-Level-ständigen oder nichtständigen Ausschüssen, Konferenzen und Räten befassen. Die Einbeziehung der unteren Regierungsebenen in die Politikgestaltung ist wichtig, um sicherzustellen, dass subnationale Prioritäten berücksichtigt werden und dass alle Interessenträger an Bord sind, um zur erfolgreichen Umsetzung der Politik beizutragen. Es können auch neue koordinierende Governance-Einheiten (Governance-Einheiten mit besonderem Zweck, die sich über Länder und Gebiete erstrecken) geschaffen werden. Sie können sich mit Fragen befassen, die über die Zuständigkeitsgrenzen hinausgehen und am besten zur neuen Skala der Analyse passen (Behörden für Flusseinzugsgebiete, Union der Gemeinden).
• Entwicklung bilateraler oder multilateraler Abkommen zwischen Regierungsebenen oder zwischen verschiedenen Interessenträgern. Die beteiligten Institutionen (die sogar verschiedenen Ländern angehören können) vereinbaren, ein gemeinsames Ziel zu verfolgen und komplementäres Wissen und Verantwortlichkeiten zusammenzubringen. Freiwillige Umweltverträge oder -vereinbarungen sind Instrumente, die zur praktischen Anwendung von Multi-Level-Governance-Grundsätzen in bestimmten Bereichen eingesetzt werden. Sie werden auf freiwilliger Basis festgelegt, sind jedoch formell angenommen (von allen Partnern unterzeichnet) und in Bezug auf Haftung, Finanzierung und Zeitplan verbindlich. Öffentliche und private Akteure können Unterzeichner solcher Verträge sein. Dabei kann es sich um Verträge über Flüsse (Flussverträge in Flandern, Belgien), Verträge über Feuchtgebiete (z. B. Contrat de delta de Camargue, Frankreich) oder Forstverträge (Occhito-See, Italien) handeln. Ermächtigungsverträge oder Übertragungsverträge können andere Formen von Vereinbarungen auf mehreren Ebenen sein, bei denen die lokalen Gebietskörperschaften schrittweise von der Zentralverwaltung ermächtigt oder delegiert werden, bestimmte Aufgaben zu erfüllen.
• Vernetzung mit anderen lokalen und regionalen Gebietskörperschaften. Die Teilnahme an Netzwerken wie internationalen thematischen Kooperationsrahmen und gemeinsamen Plattformen kann es ermöglichen, neue Partner und Möglichkeiten für konzertierte Anpassungsansätze durch interkommunale und interregionale Zusammenarbeit zu finden.

Die Beteiligung der Interessenträger ist ein Kernelement, das eine Multi-Level-Governance ermöglicht. Alle Formen der Multi-Level-Governance, die im Abschnitt Beschreibung aufgeführt sind, umfassen die Einbeziehung von Interessenträgern. Die Art und Anzahl der zu beteiligenden Interessenträger hängt von der thematischen Fragestellung und der Größe des Gebiets ab. Verschiedene Beteiligungsniveaus (ECNL, 2016) können ermittelt werden: 1) grundlegender Zugang zu Informationen, um die Öffentlichkeit über die Probleme, Optionen und Lösungen zu informieren;  2) Konsultationsverfahren, um sicherzustellen, dass Feedback gesammelt wird, um Entscheidungen zu beeinflussen; und schließlich 3) aktive Einbeziehung und gemeinsame Entwicklung von Lösungen, die es verschiedenen Akteuren ermöglichen, sich proaktiv am Entscheidungsprozess zu beteiligen.

Städtenetze sind ein starkes Element, das die Multi-Level-Governance unterstützt und vorantreibt und die horizontale Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden fördert. Mayors Adapt - die Initiative des EU-Bürgermeisterkonvents zur Anpassung an den Klimawandel wurde von der Europäischen Kommission ins Leben gerufen und von der Europäischen Umweltagentur (EUA) im Rahmen der EU-Anpassungsstrategie unterstützt. Es wurde im Rahmen des Konvents der Bürgermeister umgesetzt, der europäischen Leitinitiative für Städte zur Verringerung ihrer Treibhausgasemissionen. Mayors Adapt bietet den lokalen Behörden einen Rahmen für Maßnahmen. Es bietet auch eine Plattform für ein stärkeres Engagement und eine stärkere Vernetzung der Städte und sensibilisiert die Öffentlichkeit für Anpassung und die erforderlichen Maßnahmen. Mit der EU-Mission zur Anpassung an den Klimawandel werden ausgewählte europäische Regionen und lokale Gebietskörperschaften in die Lage versetzt, Klimaresilienz zu erreichen.

Darüber hinaus sind Netze von Schutzgebieten von entscheidender Bedeutung, um eine koordinierte Verwaltung der natürlichen Ressourcen zu unterstützen. Sie ermöglichen die ökologische Verbindung von Ökosystemen, erhalten die Fähigkeit von Individuen oder Populationen von Arten, sich zwischen Standorten zu bewegen, und bieten so Widerstandsfähigkeit gegen den Klimawandel.

Bei der Festlegung von Verträgen auf verschiedenen Regierungsebenen zur Ermöglichung der horizontalen und vertikalen Koordinierung (OECD, 2022) können Erfolgsfaktoren Folgendes umfassen:

• Informationsasymmetrien transparent und mit Interaktion zwischen den Regierungsebenen angehen;
• gemeinsame Ziele zu ermitteln;
• die Beiträge der Parteien klar zu definieren und sicherzustellen, dass sie für ihre Beiträge rechenschaftspflichtig sind;
• Festlegung von Indikatoren für die Bewertung der Durchführung der vereinbarten Aufgaben;
• Einführung eines Durchsetzungsmechanismus, um die Verpflichtung glaubwürdig zu machen (intern, extern oder durch einen Dritten).

Darüber hinaus sind Kapazitätsaufbau, fiskalische Dezentralisierung, Beteiligung der Interessenträger, lokales Mandat für Klimaschutzmaßnahmen, Datenerhebung und -austausch sowie unterstützende Rechtsrahmen wichtige grundlegende Bedingungen, die von den Lebensräumen der Vereinten Nationen in der Multi-Level-Governance für lokale nachhaltige Entwicklung anerkannt werden (UN-HABITAT, 2022). Sie gelten auch für die Anpassung an den Klimawandel.

Kenntnisse und Leitlinien für die Anpassung, die auf jeder Governance-Ebene oder in einzelnen Sektoren entwickelt werden, sollten auf koordinierte Weise zur Verfügung gestellt werden, z. B. durch die Schaffung einer gemeinsamen Informationsplattform oder die Vernetzung verschiedener bestehender Plattformen, um eine Fragmentierung relevanter Informationen zu vermeiden. Die Anpassungsfinanzierung auf jeder Governance-Ebene sollte miteinander im Einklang stehen, um sicherzustellen, dass die gleichen Prioritäten angegangen werden (auch um Fehlanpassungen zu vermeiden). Eine koordinierte politische Berichterstattung zwischen den verschiedenen Governance-Ebenen wird nachdrücklich empfohlen, um die Fortschritte bei der Anpassung auf kohärente Weise zu verfolgen.

Die rechtlichen Rahmenbedingungen spielen eine entscheidende Rolle bei der Festlegung freiwilliger Verträge oder Vereinbarungen (z. B. Flussverträge, Deltaverträge, siehe Rechtliche Aspekte dieser Option). Umgekehrt wurde festgestellt, dass Gesetzeslücken ein Hindernis für die vollständige Umsetzung derselben Mechanismen darstellen. Ein geringes Interesse oder ein geringes Bewusstsein für den Wert partizipativer Prozesse kann auch die Umsetzung von Multi-Level-Governance-Systemen einschränken, insbesondere in Kontexten, in denen traditionelle Top-Down-Ansätze verwendet werden. Hierarchische Beziehungen zwischen den Institutionen, mit dominierenden Behörden und einer scharfen Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen den verschiedenen Governance-Ebenen verhindern die Bildung von Multi-Level-Governance-Gruppen.

Die Einrichtung von Multi-Level-Governance-Rahmen kann zeitaufwändig sein, insbesondere wenn dies für bestimmte Regionen ein neuartiger Ansatz ist. Entscheidungen können auf verschiedene Behörden verteilt werden, insbesondere wenn keine klaren Regeln festgelegt sind. Es kann längere Zeit in Anspruch nehmen, um sich auf gemeinsame Ziele und Lösungen zwischen den verschiedenen Regierungsebenen zu einigen. Wenn es jedoch gelingt, konzertierte Aktionen zu finden, wird erwartet, dass dies legitimer ist und ein langfristiges Vermächtnis hat.

Für eine erfolgreiche Konsultation und Koordinierung der Interessenträger und Behörden auf allen Regierungs- und Verwaltungsebenen sind angemessene finanzielle und personelle Ressourcen erforderlich. Sie sollten kontinuierliche und institutionalisierte Prozesse sein, eher Ad-hoc-Veranstaltungen, die im Rahmen zeitlich begrenzter Projekte finanziert werden. Multi-Level-Governance-Mechanismen können zusätzliche Kosten für die Einrichtung einer Koordinierungsstelle, die Durchführung umfassender Dialogprozesse, externes Fachwissen und externe Dienstleistungen, Personalausgaben (neue unbefristete oder befristete Stellen) und Sitzungen mit sich bringen.

Alle Regierungs- und Verwaltungsebenen profitieren von horizontalen und vertikalen Koordinierungsmechanismen. Besonders schwierig ist es, den monetären Nutzen der Prozesse zu bewerten oder zu quantifizieren. Es wird erwartet, dass die Multi-Level-Governance in Valencia (Fallstudie zur Zusammenarbeit im Weltraum in Valencia) einen bereichsübergreifenden Einfluss auf künftige Klimaschutzmaßnahmen haben wird. In Deutschland hat das Projekt Evolving Regions gezeigt, dass die Zusammenarbeit von Bund, Kreisen und Kommunen dazu beigetragen hat, Rahmenbedingungen für die Umsetzung des Landesanpassungsgesetzes auf lokaler Ebene zu schaffen. Darüber hinaus wurde die Grundlage für eine aktive Klimaanpassung in 100 Gemeinden mit knapp 2,4 Millionen Einwohnern gelegt (Empowering rural small communities in Nordrhein-Westfalen case study).

Die Entwicklung von Politiken und Rechtsvorschriften in der EU ist per se eine Multi-Level-Governance, da sie die Zusammenarbeit verschiedener Governance-Ebenen und die Zusammenarbeit mit Sektoren erfordert. Gesetze können rechtsverbindliche Verpflichtungen schaffen, Klimaschutzmaßnahmen in die sektorale Politik einzubeziehen und die Anpassung in nationale und subnationale Pläne aufzunehmen. Darüber hinaus werden neue Governance-Gremien im Allgemeinen gesetzlich eingerichtet, die die Zuständigkeiten auf allen Governance-Ebenen klären und zuweisen.

Die Möglichkeit, auf mehreren Ebenen freiwillige Verträge oder Vereinbarungen zu schließen, wird durch Rechtsvorschriften eingeschränkt. Die Ergebnisse von TUNE UP (Förderung der Multi-Level-Governance zur Verbesserung des Schutzes der biologischen Vielfalt in Meeresgebieten) und WETNET-Projekten deuten darauf hin, dass, wenn rechtliche Hindernisse die Möglichkeit verhindern, rechtsverbindliche Vereinbarungen auf mehreren Ebenen zu treffen, mögliche Lösungen die Festlegung von Zwischenschritten wie einer „Memorandum of Understanding“ oder einer „Memorandum of Collaboration“ umfassen können. Diese Vereinbarungen enthalten jedoch weder finanzielle Verpflichtungen für die Unterzeichner noch Haushaltsbestimmungen, sodass ihre Stärke geringer ist als bei realen Verträgen (Interreg Med TUNE UP, 2021).

Die Einführung von Multi-Level-Governance-Systemen kann etwa ein Jahr für die Umsetzung erfordern. Für die Einrichtung einer etwaigen ständigen Koordinierungsstelle kann zusätzliche Zeit erforderlich sein.

Änderungen der Governance-Rahmen zur Bewältigung der Anpassung an den Klimawandel sollten langfristigen oder dauerhaften Charakter haben, um die Wirksamkeit im Laufe der Zeit zu gewährleisten. Der Austausch zwischen verschiedenen Regierungs- und Verwaltungsebenen und über Sektoren hinweg sollte kontinuierlich erfolgen, um die Beziehungen und den Wissensaustausch zu festigen. Die neuen Governance-Einstellungen können auf der Grundlage neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse sowie praktischer Erkenntnisse und Gesetzesänderungen kontinuierlich verbessert und aktualisiert werden.