Vastupidav maakasutuse planeerimine

Maakasutuse integreeritud planeerimine on ruumipõhine strateegia maa eraldamiseks eri kasutusviisideks, tasakaalustades majanduslikke, sotsiaalseid ja keskkonnaalaseid väärtusi riiklikul või piirkondlikul tasandil. See on protsess, millega toetatakse otsustajaid ja maakasutajaid maakasutusviiside parima kombinatsiooni valimisel, et lõppkokkuvõttes rahuldada inimeste mitmesuguseid vajadusi, kaitstes samal ajal loodusvarasid ja ökosüsteemi teenuseid. Maakasutuse planeerimine on hästi konsolideeritud lähenemisviis ja peamine vahend maaga seotud konkureerivate huvide leevendamiseks rühmade, kogukondade ja eri kasutajate ning traditsiooniliste õiguste omajate ja riigiasutuste või eraettevõtete vahel. Integreeritud maakasutuse planeerimisel käsitletakse tavaliselt selliseid küsimusi nagu rahvastiku kasv, erinevate osalejate poolt piiratud ressursside konkureeriva kasutamise suurendamine, mulla degradeerumine ja jätkusuutmatu linnaareng. Kliimamuutused on maakasutuse planeerimisel lisaprobleem, mis kumuleerub muude kui kliimaga seotud kavadega. Integreeritud ja täielikult kliimamuutusi arvestav kavandamine võib aidata ära hoida üleujutustest, põuast, veenappusest ja kuumastressist tulenevaid kliimamõjusid ning vähendada väärtuslike varade kokkupuudet selliste ohtudega seotud riskidega. Strateegiline maakasutuse planeerimine võib olla kasulik ka selleks, et ennetada ja vähendada muude loodusõnnetuste mõju, mis on nii kliimaga seotud kui ka mitteseotud. Näiteks on maakasutuse planeerimine kasulik lumelaviinide puhul, näiteks Šveitsis ja Austrias, kus kasutatakse tsoneerimist, et piirata uute hoonete ehitamist laviinidele kalduvatel aladel.

Teisisõnu saavad kohalikud ja piirkondlikud omavalitsused maakasutuse planeerimise kaudu suurendada oma vastupanuvõimet suurtele kliimamuutustele ning tagada, et kogukonnad on varustatud sisseehitatud mehhanismidega selliste muutustega toimetulekuks ja nende leevendamiseks. Integreeritud maakasutuse planeerimine, milles tunnistatakse täielikult kliimamuutuste mõju ja käsitletakse seda, nõuab traditsioonilise ruumilise planeerimisega võrreldes strateegilisemat ja pikaajalisemat lähenemisviisi. Kliimamuutuste nõuetekohaseks lisamiseks maakasutuse planeerimisse tuleks planeerimisprotsessi teadmusbaasi lisada praeguste ja tulevaste kliimatingimuste haavatavuse kaardistamine. Kui kõige tundlikumad alad on kindlaks tehtud, saab nende alade jaoks kindlaks teha alternatiivsed kasutusviisid ja ruumilised kohanemisvõimalused, neid sidusrühmadega arutada ja ekspertide (nt bioloogilise mitmekesisuse, metsandus- ja põllumajandussektori eksperdid) toetusel kokku leppida. 

Kliimariskide vähendamiseks saab planeerimisvahendeid kasutada mitmel viisil, sealhulgas: i) piirata arengut ohualdistes piirkondades; ii) tagada, et tehiskeskkond peab vastu mitmesugustele loodusõnnetustele; iii) aidata säilitada looduslikke ökosüsteeme, mis kaitsevad kogukondi ohtude eest (näiteks luited, mis puhverdavad rannikutormi mõju), iv) edendada looduspõhiseid kohanemismeetmeid ning iv) teavitada sidusrühmi ja otsustajaid riskidest ja võimalustest ning edendada kohanemisteemalist dialoogi. Meetmed, mille eesmärk on vältida väärtuslike elementide kokkupuudet kliimariskidega, hõlmavad üldjuhul tsoneerimist, ehituseeskirju (nt minimaalsed põrandakõrgused ja veekindluse tagamise meetmed) ja maakasutuslube. Integreeritud maakasutuskavad võivad mõjutada ka maakatet laiemalt, nt metsastamise ja taasmetsastamise kavandamine, ökosüsteemide (nt märgalad ja jõed) ning maa- või linnapiirkondade veesidumisalade säilitamine ja taastamine. Integreeritud maakasutuse planeerimine peaks andma strateegilisi suundi, mis seavad võimaluse korral esikohale keskkonnahoidlike, kahetsusväärsete ja looduspõhiste lahenduste kasutuselevõtu. Sellisel juhul on võimalik saada mitmesuguseid kaasnevaid hüvesid keskkonna ja ühiskonna jaoks, sealhulgas näiteks vaba aja veetmise võimalusi, elamiskõlblikkust ja heaolu, eelkõige linnasüsteemides, elurikkuse suurendamist ja ökosüsteemi teenuste osutamist. 

Maakasutuse planeerimine hõlmab erinevaid haldusasutusi, kes tegutsevad kohalikul, piirkondlikul või riiklikul tasandil; kõigil neil on erinevad pädevused ja kohustused. Riiklikul tasandil käsitletakse küsimusi tavaliselt makroperspektiivist, võttes arvesse kogu riigi arengut; riigi tasandist madalamad tasandid edendavad nn mesoperspektiive, keskendudes piirkondlikele küsimustele; ning kohalikel omavalitsustel on „mikroperspektiiv”, mis keskendub peamiselt oma omavalitsusüksuse kogukondade arengule (GIZ, 2011). Kohanemise kavandamisel tuleb need tasemed kooskõlastada ja liikuda ühises suunas. See võib olla keeruline võimalike vastuoluliste visioonide ja huvide tõttu. 

Lisaks nõuab edukas planeerimine panust paljudelt osalejatelt ja sektoritelt, nagu põllumajandus, metsandus, elamumajandus, transport, energeetika, keskkond ja väga sageli üksikisikud. Nagu varasemad kogemused näitavad, on tavapärased (ülalt alla) planeerimisviisid olnud dialoogi ja koordineerimise puudumise tõttu väga vähe edukad – osalemine on tunnistatud maakasutuse eduka planeerimise peamiseks teguriks. See hõlmab teabevahetust ja koostööd kõigi asjaosaliste vahel. Sidusrühmade osalemine peaks tagama, et kõik osalejad saavad sõnastada oma huvid ja eesmärgid dialoogis maakasutuse planeerimise protsessi kavandamise, planeerimise ja rakendamise etappides. Selline planeerimisvorm rõhutab ühist õppimist kohaliku või piirkondliku elanikkonna/sidusrühmade poolt ja nendega. Sidusrühmade täielik kaasamine on oluline, et määrata kindlaks tulevikuvisioon, seada prioriteedid seoses kliimamuutustega kohanemise ja katastroofiohu vähendamisega, vältida/minimeerida sektoritevahelisi konflikte ja võimaldada koostoimet. 

ELi poliitika ja toetused mõjutavad tugevalt maakasutuse muutusi piirkondlikul tasandil. Kavandamisetapis on vaja tugevat poliitilist toetust ja see on kavandatud meetmete rakendamise peamine liikumapanev jõud. Sidusrühmade nõuetekohane kaasamine on oluline, et tagada läbipaistev ja ühine planeerimisprotsess, mille tulemuseks on ühiselt kokku lepitud ruumilised meetmed. Maaomanike isiklikud huvid võivad siiski olla piiravaks teguriks, kui nad ei nõustu kavandatud maakasutuse muudatustega. Lisaks võib olla keeruline ühtlustada maakasutuskava olemasolevate planeerimisvahendite ja valdkondliku poliitikaga. Kava sujuva rakendamise tagamiseks tuleb vältida eri vahendite visioonide ja eesmärkide vastandamist. 

Kindlate andmete puudumine, ebakindlus kliimaprognoosides, tõhus koostöö ja teabe jagamine eri osalejate vahel on ühised planeerimist piiravad tegurid. 

Maakasutuskava ei ole eesmärk omaette, vaid vahend kasuliku ja säästva maakasutuse saavutamiseks. Seetõttu ei tohiks maakasutuse planeerimist alustada ilma selle rakendamiseks kättesaadavaid rahalisi vahendeid ja allikaid põhjalikult kaalumata ja arutamata. Ilma selle tagatiseta satub isegi hästi koostatud kava peagi rahalistesse kitsaskohtadesse ning kavas ette nähtud meetmeid ei ole võimalik rakendada. Seega on põhiküsimuseks planeerimise sidumine eelarvestamisega või veelgi parem eelarvestamine planeerimisega. 

Maakasutuse planeerimise edukuse teine aspekt sõltub kõigi osalejate suutlikkusest, eelkõige vastutava juhtiva asutuse ning nende institutsioonide ja rühmade suutlikkusest, kes võtavad üle vastutuse kava rakendamise eest. Nende võimete loomine on sageli oodatust keerulisem. Detsentraliseeritud maakasutuse planeerimise struktuurid eksisteerivad sageli kogu Euroopas ja vastutus jaguneb eri hierarhiate vahel. Nende struktuuride suutlikkus võib eri institutsioonides, riikides ja piirkondades olla väga erinev. Institutsioonilise koordineerimise puudumine, alakvalifitseeritud töötajad, sagedased personalivahetused, tasakaalustamatus heakskiidetud ülesannete ja olemasoleva suutlikkuse vahel ning orienteeritus pigem elluviimisele kui planeerimisele piiravad sageli maakasutuse planeerimist. 

Maakasutuse planeerimise meetmed vähendavad kahjukulusid, jättes teatavad tegevused riskipiirkondadest välja või luues tingimused, mille alusel võib nendes piirkondades lubada konkreetset arendustegevust. Zuidplaspolderit (Madalmaad) on kasutatud ulatusliku linnaarendusprojekti jaoks: piirkonna ilmastikukindluse tagamine ruumilise planeerimise abil andis tulemuseks parema kulude ja tulude suhte kui üksikud kohanemismeetmed (nt üleujutuskindlad elamud ja kohandatud taristu) (Bruin, 2013). O ther uuringud (nt Tröltsch, et al., 2012) näitavad, et kulude-tulude hindamist on raske läbi viia, seda ka kliimaprognooside suure ebakindluse tõttu. Veel üks aspekt, mida tuleb arvesse võtta, on see, et ruumilise kohanemismeetme tulude ja kulude suhe võib sõltuda erinevatest vaatenurkadest, mis toob näiteks kasu konkreetsele kogukonnale, kuid võib vähendada teatavate individuaalsete omaduste väärtust. Näiteks Austrias on mõnel juhul ümber kujundatud punased tsoonid (suure riskiga tsoonid), mis on määratletud kohaliku omavalitsuse tasandil maalihete ja üleujutuste mõju leevendamiseks koostatud ohutsoonide kavades, et tulla toime kliimamuutustest tulenevate uute riskidega (nt Neustift im Stubaital). See muudab majade ehitamise neis piirkondades raskemaks või isegi võimatuks, mille tulemuseks on vara väärtuse vähenemine. 

Maakasutuse planeerimist mõjutab paljude ELi poliitikavaldkondade ja direktiivide rakendamine, sealhulgas ühine põllumajanduspoliitika, linnudirektiiv ja elupaikade direktiiv, veepoliitika raamdirektiiv, üleujutuste direktiiv, rannikualade integreeritud majandamise poliitika jne. Teisest küljest peaksid kavandatud meetmed aitama otseselt või kaudselt kaasa ka nende poliitikavaldkondade ja direktiivide eesmärkide saavutamisele.  

Näiteks ruumiliste planeeringute koostamise, arengukontrolli ning planeerimistehnikate ja lähenemisviiside rakendamise kaudu võib ruumiline planeerimine aidata kaasa veepoliitika raamdirektiivi põhimeetmete edukale rakendamisele ning seega soodustada mageveevarude säästvat majandamist ja kaitset. Teine näide on Natura 2000 eesmärkide saavutamine koos arengueesmärkidega ruumilise planeerimise kaudu. Sellel on suur potentsiaal bioloogilise mitmekesisuse vähenemise tõhusaks vähendamiseks ja selleks, et tagada erinevate valdkondlike arengute vastavus loodusalastele õigusaktidele. 

Maakasutuskava koostamiseks kuluv aeg on mõistlik, sõltuvalt riiklikest eeskirjadest, konkreetse kava tüpoloogiast ja selle patialiseerimise ulatusest. Aeg sõltub ka kehtestatavast osalusprotsessist ning võimalikest konfliktidest, mis võivad tekkida eri ametiasutuste ja kaasatud sidusrühmade vahel. Kava rakendamine on samuti varieeruv ja nõuab tavaliselt 5–10 aastat koos korrapäraste järjestikuste läbivaatamiste ja ajakohastamistega. 

Kliimamuutustega kohanemine maakasutuse planeerimise kaudu, mis võtab täielikult arvesse kliimamuutusi, nõuab pikaajalist visiooni ja pikaajalisi eesmärke. Kaaluda tuleks maakasutuskavade korrapärast läbivaatamist (iga viie kuni kümne aasta järel), järgides paindlikku ja kohandatavat lähenemisviisi ruumilisele planeerimisele, et võtta arvesse teadmiste arengut ja meetmete läbivaatamist järk-järgult rakendatavate meetmete järelevalve põhjal. Maakasutuskava kestus on suures osas seotud kavandatud meetmete kestusega, mis ulatub kahest või kolmest aastakümnest rohkem kui 100 aastani, näiteks keerukate sekkumiste puhul, mille eesmärk on rannikualade kaitse või maakasutuse jaotuse põhjalik muutmine.