Atsparus žemės naudojimo planavimas

Integruotas žemės naudojimo planavimas yra erdvinė strategija, pagal kurią žemė paskirstoma įvairiems naudojimo būdams, nacionaliniu ar subnacionaliniu lygmenimis subalansuojant ekonomines, socialines ir aplinkosaugines vertybes. Tai procesas, padedantis sprendimus priimantiems asmenims ir žemės naudotojams pasirinkti geriausią žemės naudojimo būdų derinį, kad galiausiai būtų patenkinti įvairūs žmonių poreikiai, kartu apsaugant gamtos išteklius ir ekosistemines paslaugas. Žemės naudojimo planavimas yra gerai konsoliduotas metodas ir pagrindinė priemonė mažinant grupių, bendruomenių ir atskirų naudotojų konkuruojančius interesus dėl žemės. Jis taip pat naudojamas sprendžiant konfliktus tarp tradicinių teisių turėtojų ir valstybės institucijų ar privačių bendrovių. Integruotas žemės naudojimo planavimas paprastai apima tokius klausimus kaip gyventojų skaičiaus augimas, didėjantis įvairių subjektų konkuruojantis ribotų išteklių naudojimas, dirvožemio degradacija ir netvari miestų plėtra. Klimato kaita yra papildomas žemės naudojimo planavimo iššūkis, kuris derinamas su kitais su klimatu nesusijusiais iššūkiais. Integruotas žemės naudojimo planavimas, kuriuo visapusiškai pripažįstama klimato kaita, gali padėti užkirsti kelią klimato poveikiui dėl potvynių, sausrų, vandens trūkumo, miškų gaisrų ir karščio streso, taip pat sumažinti vertingo turto riziką, susijusią su tokiais pavojais. Strateginis žemės naudojimo planavimas taip pat gali būti naudingas siekiant užkirsti kelią kitoms gaivalinėms nelaimėms, kurios yra susijusios ir nesusijusios su klimatu, ir sumažinti jų poveikį. Pavyzdžiui, žemės naudojimo planavimas yra naudingas sniego griūčių atveju, kaip, pavyzdžiui, Šveicarijoje ir Austrijoje, kur zonavimas naudojamas siekiant apriboti naujus pastatus vietovėse, kuriose yra sniego griūčių.

Kitaip tariant, planuodamos žemės naudojimą, vietos ir regionų valdžios institucijos gali padidinti savo atsparumą dideliems klimato pokyčiams ir užtikrinti, kad bendruomenės turėtų integruotus mechanizmus tokiems pokyčiams įveikti ir sušvelninti. Integruotam žemės naudojimo planavimui, kuriuo visapusiškai pripažįstamas ir sprendžiamas klimato kaitos poveikis, reikia strategiškesnio ir ilgalaikio požiūrio, palyginti su tradiciniu teritorijų planavimu. Siekiant tinkamai įtraukti klimato kaitą į žemės naudojimo planavimą, į planavimo proceso žinių bazę turėtų būti įtrauktas dabartinių ir būsimų klimato sąlygų pažeidžiamumo kartografavimas. Nustačius pažeidžiamiausias zonas, galima nustatyti alternatyvius tų zonų naudojimo būdus ir erdvinio pritaikymo galimybes, aptarti su suinteresuotaisiais subjektais ir susitarti padedant ekspertams (pvz., biologinės įvairovės, miškininkystės ir žemės ūkio sektorių). 

Planavimo priemonės gali būti naudojamos siekiant įvairiais būdais sumažinti su klimatu susijusią riziką, įskaitant: i) apriboti plėtrą teritorijose, kuriose gali kilti pavojus, kad būtų išvengta rizikos (ribojamosios priemonės); ii) apstatytos aplinkos pritaikymas atlaikyti įvairias gaivalines nelaimes (pritaikymo priemonės); iii) atkurti natūralias ekosistemas, kurios taip pat atlieka svarbų vaidmenį apsaugant bendruomenes nuo pavojų (gamtos procesais pagrįsti sprendimai).

Priemonės, kuriomis siekiama išvengti vertingų elementų poveikio klimato kaitai arba jį sumažinti, paprastai yra susijusios su zonavimu, statybos kodeksais (pvz., minimaliu grindų aukščiu ir atsparumo vandeniui užtikrinimo priemonėmis), žemės naudojimo leidimais ir žemės įsigijimu, kad būtų galima kontroliuoti jos naudojimą žmonių saugumui užtikrinti. Gamtos procesais pagrįsti žemės naudojimo planavimo sprendimai gali apimti, pavyzdžiui, pakrančių kopų atkūrimą siekiant sušvelninti pakrančių audrų poveikį, žaliųjų zonų sujungimą siekiant sumažinti susiskaidymą, saugomų teritorijų išplėtimą siekiant išsaugoti gamtos atsparumą klimato kaitai, užstatytų teritorijų pertvarkymą į miestų žaliąsias zonas.

Integruoti žemės naudojimo planai taip pat gali daryti didesnę įtaką žemės dangai, pvz., miško įveisimo ir atkūrimo planavimui, ekosistemų (pvz., šlapynių ir upių) išsaugojimui ir atkūrimui bei kaimo ar miesto vandens sulaikymo teritorijoms.

Žemės naudojimo planavimas galiausiai gali apimti žmonių, infrastruktūros, namų ir įmonių perkėlimą iš pažeidžiamų vietovių, kad būtų išvengta rizikos. Valdomas pasitraukimas gali būti taikomas prieš nelaimę ir po jos, siekiant sumažinti gamtinių pavojų poveikį, kai neįmanoma įgyvendinti struktūrinių priemonių arba jų išlaidos yra per didelės.

Integruotas žemės naudojimo planavimas turėtų suteikti strategines gaires, kuriose, kai įmanoma, pirmenybė būtų teikiama žaliųjų, nelaimingų ir gamtos procesais pagrįstų sprendimų priėmimui. Šiuo atveju galima gauti įvairios papildomos naudos aplinkai ir visuomenei, įskaitant, pavyzdžiui, rekreacines galimybes, tinkamumą gyventi ir gerovę, ypač miestų sistemose, biologinės įvairovės didinimą ir ekosisteminių paslaugų teikimą. Žemės naudojimo planavimas taip pat turėtų šviesti suinteresuotuosius subjektus ir sprendimus priimančius asmenis apie klimato kaitos riziką ir galimybes, skatinti dialogą ir bendrą sutarimą dėl prisitaikymo priemonių.

Žemės naudojimo planavimas apima įvairias administracines institucijas, veikiančias vietos, subnacionaliniu ar nacionaliniu lygmeniu; visi jie turi skirtingas kompetencijas ir pareigas. Nacionaliniu lygmeniu problemos paprastai sprendžiamos iš „makroperspektyvos“, atsižvelgiant į visos šalies vystymąsi; subnacionaliniu lygmeniu skatinti „mezoperspektyvas“, daugiausia dėmesio skiriant regioniniams klausimams; o savivaldybių lygmenys turi „mikroperspektyvų“, daugiausia dėmesio skiriant bendruomenių vystymuisi jų savivaldybėje (GIZ, 2011 m.). Kalbant apie prisitaikymo planavimą, šie lygiai turi būti suderinti, judėti bendra kryptimi. Tai gali būti sudėtinga dėl galimų prieštaringų vizijų ir interesų.  

Be to, sėkmingam planavimui reikalingas įvairių subjektų ir sektorių, pavyzdžiui, žemės ūkio, miškininkystės, būsto, transporto, energetikos, aplinkos ir labai dažnai asmenų, indėlis. Įprastiniai (iš viršaus į apačią) planavimo metodai dažnai buvo labai nesėkmingi, nes trūko dialogo ir koordinavimo. Nustatyta, kad dalyvavimas yra vienas iš pagrindinių sėkmingo žemės naudojimo planavimo veiksnių. Ji apima visų susijusių subjektų bendravimą ir bendradarbiavimą. Suinteresuotųjų subjektų dalyvavimas turėtų užtikrinti, kad visi dalyviai galėtų suformuluoti savo interesus ir tikslus dialoge žemės naudojimo planavimo proceso koncepcijos, planavimo ir įgyvendinimo etapais. Ši planavimo forma pabrėžia bendrą vietos ar regionų gyventojų ir (arba) suinteresuotųjų subjektų mokymąsi ir mokymąsi su jais. Visapusiškas suinteresuotųjų subjektų dalyvavimas yra labai svarbus siekiant apibrėžti ateities viziją, nustatyti prisitaikymo prie klimato kaitos ir nelaimių rizikos mažinimo prioritetus, išvengti sektorių konfliktų arba juos kuo labiau sumažinti ir sudaryti sąlygas sinergijai.

Tai ypač svarbu, jei žemės naudojimo planavimas apima žmonių ir infrastruktūros perkėlimą, nes tai glaudžiai susiję su privačios nuosavybės teisėmis ir reikalauja griežto koordinavimo su žemės savininkais.

ES politika ir subsidijos daro didelę įtaką žemės naudojimo pokyčiams regioniniu mastu. Planavimo etape būtina tvirta politinė parama, kuri yra pagrindinė planuojamų priemonių įgyvendinimo varomoji jėga. Tinkamas suinteresuotųjų subjektų dalyvavimas yra labai svarbus siekiant užtikrinti skaidrų ir bendrą planavimo procesą, kurio rezultatas – bendrai sutartos teritorinės priemonės. Tačiau asmeniniai žemės savininkų interesai gali būti ribojantis veiksnys, jei jie nesutinka su siūlomais žemės naudojimo pakeitimais. Be to, gali būti sudėtinga suderinti žemės naudojimo planą su jau esamomis planavimo priemonėmis ir sektorių politika. Siekiant užtikrinti sklandų plano įgyvendinimą, reikia vengti skirtingų priemonių vizijų ir tikslų prieštaravimų.

Apgyvendinimo ir perkėlimo Europos Sąjungoje priemonės gali turėti įtakos teisingumo aspektams (EEE, 2025 m.). Ypač svarbu, kad atsakomybė už apsaugą nuo rizikos ir susigrąžinimą būtų perkelta iš visuomenės fiziniams asmenims ir kitiems privatiems subjektams. Tai gali neproporcingai padidinti naštą mažesnes pajamas gaunančioms grupėms arba specialiųjų poreikių turintiems asmenims.

NbS integravimas į žemės naudojimo planavimą gali būti ypač naudingas pažeidžiamoms grupėms, kai teisingumas yra labai svarbus priimant sprendimus dėl jų buvimo vietos. Tačiau jis taip pat gali kelti kritinių klausimų, jei, pvz., NbS neproporcingai naudinga turtingoms bendruomenėms arba jei žaluma lemia gentrizaciją. Nustatyta, kad sąnaudų ir naudos pasiskirstymas tarp privačiųjų ir viešųjų subjektų ir visos visuomenės yra pagrindinis veiksnys didinant NbS (ETC-CA techninis dokumentas Nr. 3/23), o tai ypač svarbu ir planuojant žemės naudojimą. Patikimų duomenų trūkumas, netikrumas dėl klimato prognozių, veiksmingas įvairių susijusių subjektų bendradarbiavimas ir dalijimasis informacija yra bendri planavimo ribojimo veiksniai.

Žemės naudojimo planas pats savaime nėra tikslas, o priemonė naudingam ir tvariam žemės naudojimui užtikrinti. Todėl žemės naudojimo planavimas neturėtų būti pradėtas nuodugniai neapsvarsčius ir neapsvarsčius turimų finansinių išteklių ir jo įgyvendinimo šaltinių. Be šio saugumo net ir gerai parengtas planas netrukus susidurs su finansinėmis kliūtimis ir nebus įmanoma įgyvendinti plane numatytų priemonių. Taigi pagrindinis klausimas – susieti planavimą su biudžeto sudarymu arba dar geriau jį susieti su planavimu.

Kitas sėkmingo žemės naudojimo planavimo aspektas priklauso nuo visų subjektų, visų pirma atsakingos vadovaujančios agentūros ir tų institucijų bei grupių, kurios perima atsakomybę už plano įgyvendinimą, pajėgumų. Šių pajėgumų sukūrimas dažnai yra sudėtingesnis, nei tikėtasi. Decentralizuotos žemės naudojimo planavimo struktūros dažnai egzistuoja visoje Europoje, o atsakomybė paskirstyta skirtingoms hierarchijoms. Šių struktūrų pajėgumai įvairiose institucijose, šalyse ir regionuose gali labai skirtis. Institucinio koordinavimo trūkumas, nepakankama darbuotojų kvalifikacija, dažni darbuotojų pokyčiai, priimtų paskyrimų ir turimų pajėgumų disbalansas ir orientavimasis į vykdymą, o ne į planavimą dažnai riboja žemės naudojimo planavimą.  

Žemės naudojimo planavimo priemonėmis mažinamos žalos sąnaudos, nes tam tikra veikla neįtraukiama į rizikos zonas arba nustatomos sąlygos, kuriomis tose zonose gali būti leidžiama vykdyti tam tikrą plėtrą. Zuidplaspolder (vienas giliausių polderių Nyderlanduose) buvo naudojamas didelio masto miestų plėtros projektui: teritorijos atsparumo klimato kaitai didinimas vykdant teritorijų planavimą lėmė palankesnį sąnaudų ir naudos santykį nei pavienės prisitaikymo priemonės (pvz., nuo potvynių apsaugotas būstas ir pritaikyta infrastruktūra) ( Bruin, 2013). Kiti tyrimai (pvz., Tröltsch, et al., 2012 m.) rodo, kad sąnaudų ir naudos vertinimą sunku atlikti, be kita ko, dėl didelio klimato prognozių neapibrėžtumo. Kitas aspektas, į kurį reikia atsižvelgti, yra tai, kad erdviniu požiūriu pagrįstos prisitaikymo priemonės naudos ir sąnaudų santykis gali priklausyti nuo skirtingų perspektyvų, pavyzdžiui, duoti naudos tam tikrai bendruomenei, tačiau galbūt sumažinti tam tikrų atskirų savybių vertę. Pavyzdžiui, Austrijoje raudonosios zonos (didelės rizikos zonos), apibrėžtos savivaldybių lygmeniu parengtuose „pavojaus zonų planuose“, siekiant kovoti su nuošliaužų ir potvynių padariniais, kai kuriais atvejais buvo pertvarkytos, kad būtų galima susidoroti su nauja rizika dėl klimato kaitos (pvz., Neustift im Stubaital). Dėl to namų statyba šiose vietovėse tampa sudėtingesnė ar net neįmanoma, todėl prarandama turto vertė.

Žemės naudojimo keitimo išlaidos gali apimti kompensacines išlaidas, jei žemė nusavinama, paskatas savanoriškai taikyti priemones arba subsidijas, teikiamas pagal privalomas taisykles.

Priešingai, gali būti taikomos ir vertės fiksavimo priemonės (EBPO, 2017 m.). Pavyzdžiui, mokesčiai gali būti taikomi, kai žemės zonavimas pakeičiamas iš „žemės ūkio“ į „vystomą“. Tai gali būti svarbios priemonės viešosioms lėšoms pritraukti ir viešojo planavimo bei investavimo sprendimų teisingumui didinti.

Žemės naudojimo planavimą riboja taisyklės, nustatytos įvairiose ES politikos srityse ir direktyvose, įskaitant bendrą žemės ūkio politiką, Paukščių ir Buveinių direktyvas, Vandens pagrindų direktyvą ir Potvynių direktyvą. Jūrų ir pakrančių zonose teritorijų planavimas reglamentuojamas Jūrų erdvės planavimo direktyva. Žemės naudojimo planavimas taip pat aptariamas ES hidrologinio atsparumo strategijoje, kurioje numatyta sukurti žaliąją infrastruktūrą siekiant pagerinti vandens sulaikymą. Teritorijų planavimas gali padėti sėkmingai įgyvendinti VPD, pavyzdžiui, skatinant tvarų gėlo vandens išteklių valdymą ir apsaugą. Kitas pavyzdys – „Natura 2000“ tikslų įgyvendinimas kartu su vystymosi tikslais vykdant teritorijų planavimą. Tai suteikia daug galimybių veiksmingai sumažinti biologinės įvairovės nykimą ir užtikrinti, kad įvairūs sektorių pokyčiai atitiktų gamtos teisės aktus.

Laikotarpis, kurio reikia žemės naudojimo planui parengti, priklauso nuo nacionalinių taisyklių, konkretaus svarstomo plano tipo ir jo teritorinio masto. Laikas taip pat priklauso nuo dalyvaujamojo proceso, kuris turi būti įdiegtas, ir nuo galimų konfliktų, kylančių tarp įvairių susijusių valdžios institucijų ir suinteresuotųjų subjektų. Plano įgyvendinimas taip pat yra kintamas ir paprastai trunka nuo 5 iki 10 metų, periodiškai peržiūrint ir atnaujinant. 

Prisitaikymas prie klimato kaitos vykdant žemės naudojimo planavimą, kuriuo visapusiškai integruojama klimato kaita, reikalauja ilgalaikės vizijos ir ilgalaikių tikslų. Reikėtų apsvarstyti galimybę periodiškai (kas penkerius–dešimt metų) peržiūrėti žemės naudojimo planus, laikantis lankstaus ir pritaikomo požiūrio į teritorijų planavimą, kad būtų galima atsižvelgti į žinių pažangą ir veiksmų peržiūrą, grindžiamą palaipsniui įgyvendinamų priemonių stebėsena. Žemės naudojimo plano trukmė daugiausia susijusi su planuojamų priemonių trukme – nuo dviejų ar trijų dešimtmečių iki daugiau kaip 100 metų, pavyzdžiui, sudėtingų intervencinių priemonių, kuriomis siekiama apsaugoti pakrantes, atveju arba iš esmės pakeitus žemės naudojimo paskirtį.