Prisitaikymo prie klimato kaitos aspekto integravimas į žemės naudojimo planavimą

Integruotas žemės naudojimo planavimas yra erdvinė strategija, pagal kurią žemė paskirstoma įvairiems naudojimo būdams, nacionaliniu ar subnacionaliniu lygmenimis subalansuojant ekonomines, socialines ir aplinkosaugines vertybes. Tai procesas, kuriuo sprendimų priėmėjams ir žemės naudotojams padedama pasirinkti geriausią žemės naudojimo būdų derinį, kad galiausiai būtų patenkinti įvairūs žmonių poreikiai, kartu apsaugant gamtos išteklius ir ekosistemines paslaugas. Žemės naudojimo planavimas yra gerai konsoliduotas metodas ir pagrindinė priemonė siekiant sušvelninti grupių, bendruomenių ir atskirų naudotojų, taip pat tradicinių teisių turėtojų ir valstybės institucijų ar privačių bendrovių konkuruojančius interesus dėl žemės. Integruotas žemės naudojimo planavimas paprastai apima tokius klausimus kaip gyventojų skaičiaus augimas, didėjantis įvairių subjektų konkuruojantis ribotų išteklių naudojimas, dirvožemio degradacija ir netvari miestų plėtra. Klimato kaita yra papildomas žemės naudojimo planavimo iššūkis, kuris susikaupia kartu su kitais su klimatu nesusijusiais iššūkiais. Integruotas planavimas ir naudojimas visiškai pripažįstant klimato kaitą gali padėti užkirsti kelią klimato poveikiui dėl potvynių, sausrų, vandens trūkumo ir karščio streso, taip pat sumažinti vertingo turto riziką, susijusią su tokiais pavojais. Strateginis žemės naudojimo planavimas taip pat gali būti naudingas siekiant užkirsti kelią kitoms gaivalinėms nelaimėms, kurios yra susijusios ir nesusijusios su klimatu, ir sumažinti jų poveikį. Pavyzdžiui, žemės naudojimo planavimas yra naudingas sniego griūčių atveju, kaip, pavyzdžiui, Šveicarijoje ir Austrijoje, kur zonavimas naudojamas siekiant apriboti naujus pastatus vietovėse, kuriose yra sniego griūčių.

Kitaip tariant, planuodamos žemės naudojimą, vietos ir regionų valdžios institucijos gali padidinti savo atsparumą dideliems klimato pokyčiams ir užtikrinti, kad bendruomenės turėtų integruotus mechanizmus tokiems pokyčiams įveikti ir sušvelninti. Integruotam žemės naudojimo planavimui, kuriuo visapusiškai pripažįstamas ir sprendžiamas klimato kaitos poveikis, reikia strategiškesnio ir ilgalaikio požiūrio, palyginti su tradiciniu teritorijų planavimu. Siekiant tinkamai įtraukti klimato kaitą į žemės naudojimo planavimą, į planavimo proceso žinių bazę turėtų būti įtrauktas dabartinių ir būsimų klimato sąlygų pažeidžiamumo kartografavimas. Nustačius pažeidžiamiausias zonas, galima nustatyti alternatyvius tų zonų naudojimo būdus ir erdvinio pritaikymo galimybes, aptarti su suinteresuotaisiais subjektais ir susitarti padedant ekspertams (pvz., biologinės įvairovės, miškininkystės ir žemės ūkio sektorių). 

Planavimo priemonės gali būti naudojamos siekiant įvairiais būdais sumažinti su klimatu susijusią riziką, įskaitant: i) teritorijų, kuriose gali kilti pavojus, plėtros ribojimą; ii) užtikrinimą, kad apstatyta aplinka galėtų atlaikyti įvairias gaivalines nelaimes; iii) pagalbą išsaugant natūralias ekosistemas, apsaugančias bendruomenes nuo pavojų (pvz., kopų, kurios apsaugo pakrančių audrų poveikį), iv) gamtos procesais pagrįstų prisitaikymo priemonių skatinimą ir iv) suinteresuotųjų subjektų ir sprendimus priimančių asmenų švietimą apie riziką ir galimybes ir dialogo apie prisitaikymą skatinimą. Priemonės, kuriomis siekiama išvengti su klimatu susijusios rizikos vertingiems elementams, paprastai yra susijusios su zonavimu, statybos kodeksais (pvz., minimaliu grindų aukščiu ir atsparumo vandeniui užtikrinimo priemonėmis) ir žemės naudojimo leidimais. Integruoti žemės naudojimo planai taip pat gali apimti platesnę žemės dangą, pvz., miško įveisimo ir atkūrimo planavimą, ekosistemų (pvz., šlapynių ir upių) ir kaimo ar miesto vandens sulaikymo teritorijų išsaugojimą ir atkūrimą. Integruotas žemės naudojimo planavimas turėtų suteikti strategines gaires, kuriose, kai įmanoma, pirmenybė būtų teikiama žaliųjų, nelaimingų ir gamtos procesais pagrįstų sprendimų priėmimui. Šiuo atveju galima gauti įvairios papildomos naudos aplinkai ir visuomenei, įskaitant, pavyzdžiui, rekreacines galimybes, tinkamumą gyventi ir gerovę, ypač miestų sistemose, biologinės įvairovės didinimą ir ekosisteminių paslaugų teikimą. 

Žemės naudojimo planavimas apima įvairias administracines institucijas, veikiančias vietos, subnacionaliniu ar nacionaliniu lygmeniu; visos jos turi skirtingą kompetenciją ir atsakomybę. Nacionaliniu lygmeniu klausimai paprastai sprendžiami remiantis „makroperspektyva“, atsižvelgiant į visos šalies vystymąsi; subnacionaliniu lygmeniu skatinamos „mezoperspektyvos“, daugiausia dėmesio skiriant regioniniams klausimams; o savivaldybių lygmenys turi „mikroperspektyvas“, daugiausia dėmesio skiriant jų savivaldybės bendruomenių vystymuisi (GIZ, 2011). Kalbant apie prisitaikymo planavimą, šie lygiai turi būti suderinti, judėti bendra kryptimi. Tai gali būti sudėtinga dėl galimų prieštaringų vizijų ir interesų. 

Be to, sėkmingam planavimui reikalingas įvairių subjektų ir sektorių, pavyzdžiui, žemės ūkio, miškininkystės, būsto, transporto, energetikos, aplinkos ir labai dažnai asmenų, indėlis. Kaip rodo ankstesnė patirtis, įprasti (iš viršaus į apačią) planavimo metodai buvo labai nesėkmingi, nes trūko dialogo ir koordinavimo – dalyvavimas buvo įvardytas kaip pagrindinis sėkmingo žemės naudojimo planavimo veiksnys. Ji apima visų susijusių subjektų bendravimą ir bendradarbiavimą. Suinteresuotųjų subjektų dalyvavimas turėtų užtikrinti, kad visi dalyviai galėtų suformuluoti savo interesus ir tikslus dialoge žemės naudojimo planavimo proceso koncepcijos, planavimo ir įgyvendinimo etapais. Ši planavimo forma pabrėžia bendrą vietos ar regionų gyventojų ir (arba) suinteresuotųjų subjektų mokymąsi ir mokymąsi su jais. Visapusiškas suinteresuotųjų subjektų dalyvavimas yra labai svarbus siekiant apibrėžti ateities viziją, nustatyti prisitaikymo prie klimato kaitos ir nelaimių rizikos mažinimo prioritetus, išvengti sektorių konfliktų arba juos kuo labiau sumažinti ir sudaryti sąlygas sinergijai. 

ES politika ir subsidijos daro didelę įtaką žemės naudojimo pokyčiams regioniniu mastu. Planavimo etape būtina tvirta politinė parama, kuri yra pagrindinė planuojamų priemonių įgyvendinimo varomoji jėga. Tinkamas suinteresuotųjų subjektų dalyvavimas yra labai svarbus siekiant užtikrinti skaidrų ir bendrą planavimo procesą, kurio rezultatas – bendrai sutartos teritorinės priemonės. Tačiau asmeniniai žemės savininkų interesai gali būti ribojantis veiksnys, jei jie nesutinka su siūlomais žemės naudojimo pakeitimais. Be to, gali būti sudėtinga suderinti žemės naudojimo planą su jau esamomis planavimo priemonėmis ir sektorių politika. Siekiant užtikrinti sklandų plano įgyvendinimą, reikia vengti skirtingų priemonių vizijų ir tikslų prieštaravimų. 

Patikimų duomenų trūkumas, netikrumas dėl klimato prognozių, veiksmingas įvairių susijusių subjektų bendradarbiavimas ir dalijimasis informacija yra bendri planavimo ribojimo veiksniai. 

Žemės naudojimo planas pats savaime nėra tikslas, o priemonė naudingam ir tvariam žemės naudojimui užtikrinti. Todėl žemės naudojimo planavimas neturėtų būti pradėtas nuodugniai neapsvarsčius ir neapsvarsčius turimų finansinių išteklių ir jo įgyvendinimo šaltinių. Be šio saugumo net ir gerai parengtas planas netrukus susidurs su finansinėmis kliūtimis ir nebus įmanoma įgyvendinti plane numatytų priemonių. Taigi pagrindinis klausimas – susieti planavimą su biudžeto sudarymu arba dar geriau jį susieti su planavimu. 

Kitas sėkmingo žemės naudojimo planavimo aspektas priklauso nuo visų subjektų, visų pirma atsakingos vadovaujančios agentūros ir tų institucijų bei grupių, kurios perima atsakomybę už plano įgyvendinimą, pajėgumų. Šių pajėgumų sukūrimas dažnai yra sudėtingesnis, nei tikėtasi. Decentralizuotos žemės naudojimo planavimo struktūros dažnai egzistuoja visoje Europoje, o atsakomybė paskirstyta skirtingoms hierarchijoms. Šių struktūrų pajėgumai įvairiose institucijose, šalyse ir regionuose gali labai skirtis. Institucinio koordinavimo trūkumas, nepakankama darbuotojų kvalifikacija, dažni darbuotojų pokyčiai, priimtų paskyrimų ir turimų pajėgumų disbalansas ir orientavimasis į vykdymą, o ne į planavimą dažnai riboja žemės naudojimo planavimą. 

Žemės naudojimo planavimo priemonėmis mažinamos žalos sąnaudos, nes tam tikra veikla neįtraukiama į rizikos zonas arba nustatomos sąlygos, kuriomis tose zonose gali būti leidžiama vykdyti tam tikrą plėtrą. Zuidplaspolder (Nyderlandai) buvo naudojamas didelio masto miestų plėtros projektui: teritorijos atsparumo klimato kaitai didinimas vykdant teritorijų planavimą lėmė geresnį sąnaudų ir naudos santykį nei pavienės prisitaikymo priemonės (pvz., nuo potvynių apsaugotas būstas ir pritaikyta infrastruktūra) (Bruin, 2013 ). O tyrimai (pvz., Tröltsch, et al., 2012) rodo, kad sąnaudų ir naudos vertinimą sunku įvertinti, be kita ko, dėl didelio klimato prognozių neapibrėžtumo. Kitas aspektas, į kurį reikia atsižvelgti, yra tai, kad erdviniu požiūriu pagrįstos prisitaikymo priemonės naudos ir sąnaudų santykis gali priklausyti nuo skirtingų perspektyvų, pavyzdžiui, duoti naudos tam tikrai bendruomenei, tačiau galbūt sumažinti tam tikrų atskirų savybių vertę. Pavyzdžiui, Austrijoje raudonosios zonos (didelės rizikos zonos), apibrėžtos savivaldybių lygmeniu parengtuose „pavojaus zonų planuose“, siekiant kovoti su nuošliaužų ir potvynių padariniais, kai kuriais atvejais buvo pertvarkytos, kad būtų galima susidoroti su nauja rizika, kylančia dėl klimato kaitos (pvz., Neustift im Stubaital). Dėl to namų statyba šiose vietovėse tampa sudėtingesnė ar net neįmanoma, todėl prarandama turto vertė. 

Žemės naudojimo planavimui poveikį daro įvairių sričių ES politikos ir direktyvų, įskaitant bendrą žemės ūkio politiką, Paukščių ir Buveinių direktyvas, Vandens pagrindų direktyvą, Potvynių direktyvą, Integruoto pakrančių zonų valdymo politiką ir kt., įgyvendinimas. Kita vertus, tikimasi, kad planuojamomis priemonėmis taip pat bus tiesiogiai arba netiesiogiai prisidedama prie šios politikos ir direktyvų tikslų įgyvendinimo.  

Pavyzdžiui, rengiant teritorijų planus, vykdant plėtros kontrolę ir taikant planavimo metodus ir metodus, teritorijų planavimas gali prisidėti prie sėkmingo VPD pagrindinių priemonių įgyvendinimo ir todėl gali padėti skatinti tvarų gėlo vandens išteklių valdymą ir apsaugą. Kitas pavyzdys – „Natura 2000“ tikslų įgyvendinimas kartu su plėtros tikslais vykdant teritorijų planavimą. Tai suteikia daug galimybių veiksmingai sumažinti biologinės įvairovės nykimą ir užtikrinti, kad įvairūs sektorių pokyčiai atitiktų gamtos teisės aktus. 

Laikotarpis, kurio reikia žemės naudojimo planui parengti, priklauso nuo nacionalinių taisyklių, konkretaus svarstomo plano tipo ir jo teritorinio masto. Laikas taip pat priklauso nuo dalyvaujamojo proceso, kuris turi būti įdiegtas, ir nuo galimų konfliktų, kylančių tarp įvairių susijusių valdžios institucijų ir suinteresuotųjų subjektų. Plano įgyvendinimas taip pat yra kintamas ir paprastai trunka nuo 5 iki 10 metų, periodiškai peržiūrint ir atnaujinant. 

Prisitaikymas prie klimato kaitos vykdant žemės naudojimo planavimą, kuriuo visapusiškai integruojama klimato kaita, reikalauja ilgalaikės vizijos ir ilgalaikių tikslų. Reikėtų apsvarstyti galimybę periodiškai (kas penkerius–dešimt metų) peržiūrėti žemės naudojimo planus, laikantis lankstaus ir pritaikomo požiūrio į teritorijų planavimą, kad būtų galima atsižvelgti į žinių pažangą ir veiksmų peržiūrą, grindžiamą palaipsniui įgyvendinamų priemonių stebėsena. Žemės naudojimo plano trukmė daugiausia susijusi su planuojamų priemonių trukme – nuo dviejų ar trijų dešimtmečių iki daugiau kaip 100 metų, pavyzdžiui, sudėtingų intervencinių priemonių, kuriomis siekiama apsaugoti pakrantes, atveju arba iš esmės pakeitus žemės naudojimo paskirtį.