Sisteme și planuri de gestionare a crizelor și dezastrelor

Pericolele naturale și cele provocate de om amenință oamenii, bunurile, mediul și patrimoniul cultural. Schimbările climatice vor crește riscul de dezastre, amplificând impactul fenomenelor meteorologice extreme, al inundațiilor, al secetei și al incendiilor forestiere, cu excepția cazului în care se iau măsuri de adaptare și atenuare. Managementul riscului de dezastre (DRM) are ca scop abordarea acestor pericole și a riscurilor rezultate. Adaptarea la schimbările climatice și reducerea riscurilor de dezastre ar trebui să fie strict interconectate, cu colaborarea activă a comunităților și cu o înțelegere comună a riscurilor. 

De regulă, există patru etape pentru organizarea MRD, inclusiv măsuri de prevenire, pregătire, răspuns și redresare. 

Prevenirea implică identificarea zonelor predispuse la pericole naturale de intensitate și frecvență diferite, precum și punerea în aplicare a măsurilor de protecție. Măsurile pot fi atât structurale, cât și nestructurale, menite să reducă expunerea și/sau vulnerabilitatea la astfel de pericole. Măsurile structurale includ construcții fizice și tehnici de inginerie, cum ar fi lucrările de protecție împotriva inundațiilor (de exemplu, baraje sau diguri) sau zonele de depozitare temporară a inundațiilor. Activitățile nestructurale includ politici și legi, sensibilizarea publicului, formarea și educația, precum și planificarea urbană și gestionarea terenurilor. Acestea includ, de exemplu, măsuri care limitează dezvoltarea în zonele predispuse la inundații și încurajează utilizarea terenurilor și practicile de gestionare sensibile la riscul de inundații și secetă.  

Pregătirea vizează consolidarea capacităților guvernelor, ale organizațiilor de răspuns și de recuperare, ale comunităților și ale persoanelor fizice de a gestiona în mod eficient situațiile de urgență. Pregătirea include anticiparea și recunoașterea eficace a pericolului iminent (și anume, sisteme de alertă timpurie), constituirea de stocuri de echipamente și materiale, elaborarea de mecanisme de coordonare, evacuare, informare publică, formare și exerciții și activități pe teren, cum ar fi planificarea pentru situații neprevăzute. Planificarea pentru situații de urgență înseamnă elaborarea de strategii, mecanisme și proceduri pentru a răspunde nevoilor umanitare ale persoanelor afectate în mod negativ de crize potențiale înainte de apariția acestora. Un proces activ de planificare de urgență permite indivizilor, echipelor, organizațiilor și comunităților să stabilească relații de lucru care pot face o diferență critică atunci când se confruntă cu o criză. Lucrând împreună într-un proces de planificare de contingență, actorii dezvoltă o înțelegere comună a problemelor, a capacităților, obiectivelor și cerințelor organizaționale ale celuilalt. Planificarea de contingență implică acțiuni în care persoanele și instituțiile sunt receptive și responsabile pentru toate eventualitățile.  

Răspunsul implică toate acțiunile întreprinse direct înainte, în timpul sau imediat după un dezastru pentru a salva vieți, a reduce impactul asupra sănătății, a asigura siguranța publică și a satisface nevoile de bază de subzistență ale persoanelor afectate. Răspunsurile de urgență pot include, de asemenea, restricții privind apa și raționalizarea. În timpul secetei din 2008 din Cipru și Spania (Barcelona), răspunsurile de urgență au inclus, de asemenea, transportul de apă din Turcia și, respectiv, Franța. Reglementările obișnuite sunt sau pot fi suprapuse de norme și reglementări de urgență ca răspuns la crize. De exemplu, în timpul secetei din 2003, care a afectat o mare parte a Europei, peste 30 de centrale nucleare au fost obligate să își închidă sau să își reducă producția de energie electrică din cauza lipsei de apă necesară pentru răcirea centralelor electrice.  

În cele din urmă, recuperarea abordează activitățile ulterioare situației de urgență. Obiectivul final este de a restabili sau de a îmbunătăți mijloacele de subzistență și sănătatea, precum și activele, sistemele și activitățile economice, fizice, sociale, culturale și de mediu ale unei comunități sau ale unei societăți afectate de dezastre. Redresarea este aliniată la principiile dezvoltării durabile și ale „reconstruirii mai bune”, pentru a evita sau a reduce riscul de dezastre în viitor.  

Gestionarea situațiilor de urgență face parte din etapele de pregătire și răspuns ale DRM, pe care serviciile de protecție civilă le gestionează de obicei. Protecția civilă gestionează riscul rezidual, adică partea de risc care persistă după adoptarea tuturor măsurilor de prevenire/protecție eficiente din punctul de vedere al costurilor și/sau decise în mod colectiv. Sistemele de alertă timpurie actualizate și planurile de urgență bine gândite sunt instrumente esențiale pentru reducerea în continuare a riscului rezidual. 

Gestionarea situațiilor de urgență este relevantă pentru toate riscurile legate de climă, inclusiv pentru dezastrele cu debut lent (ca în cazul secetei) și cu debut rapid (ca în cazul inundațiilor). Planurile de urgență conțin specificarea rolurilor și a coordonării dintre diferiții actori, specificarea locurilor de adăpost pentru populația evacuată, echipamentele și instalațiile de urgență, planurile de urgență în caz de dezastre etc. Toate nivelurile administrative (de la nivel municipal până la nivel național) ar trebui, în mod ideal, să elaboreze planuri de urgență cu niveluri diferite de detaliere și cu un conținut parțial diferit (a se vedea mai multe în secțiunea 5). participarea părților interesate).

Operațiunile de urgență pot include instalarea unor structuri temporare de control al inundațiilor, rezervoare de apă sau de distribuție a apei îmbuteliate și a alimentelor, precum și purificatoare mobile de apă și echipamente de salubrizare.  

În timp ce operațiunile de urgență se axează în primul rând pe protejarea vieților omenești, a mijloacelor de subzistență și a sănătății, protecția bunurilor culturale și de mediu ale persoanelor, întreprinderilor, comunităților și țărilor este un rezultat-cheie preconizat al Cadrului de la Sendai pentru reducerea riscului de dezastre. În plus, protejarea bunurilor culturale a fost evidențiată ca ținta 11.4 a obiectivului de dezvoltare durabilă (ODD) în Agenda 2030, în timp ce gestionarea continuității activității este un proces bine recunoscut care urmărește să asigure supraviețuirea generală a întreprinderilor în cazul în care acestea sunt amenințate de dezastre.

Strategiile de protejare a patrimoniului cultural expus riscului de inundații includ elaborarea unor planuri ad-hoc de atenuare a inundațiilor, ridicarea instalațiilor de stocare deasupra zonelor inundabile predispuse la inundații, instalarea de bariere împotriva inundațiilor și impermeabilizarea subsolurilor. Protocoalele de siguranță la incendiu includ sisteme de alarmă la incendiu, sisteme de aspersoare și planuri de intervenție în caz de urgență care pot minimiza daunele în caz de incendiu. În plus, strategiile includ, de asemenea, formarea pentru răspunsul la situații de urgență și elaborarea unor planuri clare de evacuare pentru operele de artă, acordând prioritate celor mai vulnerabile piese, pentru a reduce la minimum pierderile în timpul situațiilor de urgență.

Multidimensionalitatea riscurilor necesită o colaborare multidisciplinară pentru a promova sinergiile dintre oamenii de știință, factorii de decizie politică, practicieni și cetățeni. Toate nivelurile administrative (de la cel local la cel național) pot pune în aplicare planuri și măsuri de urgență specifice . Cu toate acestea, ele necesită o participare ridicată și adesea formare pentru a fi eficiente. Componența părților interesate implicate în planurile de urgență poate varia în funcție de nivelul administrativ al planului și de natura specifică a dezastrului luat în considerare. Principalii actori implicați sunt reprezentați de: autoritățile publice locale și naționale; protecția civilă; armata; pompierii și corpul de poliție; sectorul sănătății; reprezentanții principalelor sectoare economice ¸ și populația locală. 

Administrația centrală definește adesea strategii de gestionare a riscurilor la nivel național. Cu toate acestea, o participare mai largă a părților interesate este foarte de dorit la nivelul administrației locale. 

Participarea părților interesate ar trebui să vizeze: (i) definirea rolurilor și responsabilităților actorilor înainte, în timpul și după o criză; (ii) identificarea potențialelor valori opuse în rândul actorilor; (iii) consolidarea încrederii și a sensibilizării prin schimbul sistematic de informații și experiențe, educație și formare. De exemplu, în Austria, participarea cetățenilor la reducerea riscului de dezastre este asigurată în cadrul diferitelor forumuri de participare locale și regionale. La nivel local, cetățenii sunt implicați în planificarea activităților și în elaborarea hărților locale de hazard și a planurilor de gestionare a riscurilor. În plus, diferite canale locale și mass-media regională comunică diferitelor părți interesate informații cuprinzătoare cu privire la pericole și riscuri.

DRM poate include măsuri care schimbă radical utilizarea terenurilor și activitățile umane, ceea ce poate genera îngrijorare și chiar opoziție. Atunci când planurile de urgență transferă infrastructura din zone riscante în zone mai sigure, acestea sunt, în general, foarte apreciate, deși fezabilitatea tehnică și din punctul de vedere al costurilor pot constitui obstacole importante în calea punerii lor în aplicare. În schimb, strategiile care vizează planificarea de urgență în caz de dezastre și asigurarea continuității activității sunt considerate soluții tangibile și lipsite de riscuri. 

Atunci când planul este bine structurat și bine pus în aplicare, situația de urgență este gestionată în mod eficace, iar pierderile umane și economice sunt reduse la minimum. Planurile de gestionare a situațiilor de urgență și a crizelor sunt, în general, structurate într-un mod care contribuie la standardizarea și prioritizarea acțiunilor solicitate pentru a răspunde prompt la dezastre naturale sau provocate de om. Acestea înțeleg diferite scenarii catastrofale și strategiile aferente care trebuie puse în aplicare pentru a reduce la minimum impactul. Planurile sunt concepute într-un mod care permite să facă față unei game largi de situații. Din păcate, uneori, marea incertitudine care caracterizează în principal dezastrele cu debut rapid (la fel ca în cazul inundațiilor rapide) sau apariția combinată a mai mult decât un dezastru ar putea pune serios planurile la un test dur. 

Principalul obiectiv al planurilor privind mobilizarea veniturilor interne ar trebui să fie salvarea de vieți omenești cu orice preț și utilizarea celor mai bune instrumente disponibile. Majoritatea planurilor sunt concepute pentru a reduce la minimum nu numai pierderile umane, ci și pierderile economice. Pierderile economice pot rezulta din daune aduse infrastructurii și din întreruperi ale activității, dar și din daune aduse operelor de artă și monumentelor.  În acest context, analizele cost-beneficiu și cost-eficacitate sunt principalele instrumente utilizate pentru elaborarea și caracterizarea planurilor de urgență. Protecția totală este practic imposibilă și asociată cu costuri infinite în ceea ce privește aducerea riscului rezidual la zero. Măsurile de urgență sunt concepute pentru a calibra nivelul de protecție cu costurile asociate, în ceea ce privește protecția activelor economice. În acest fel, planul oferă nivelul maxim de protecție la un cost care, teoretic, nu ar trebui să depășească costul de înlocuire. Dacă sunt corect concepute și puse în aplicare, planurile de gestionare a dezastrelor generează beneficii în ceea ce privește pierderile evitate mai mari decât investițiile asociate.  

Multe metodologii sunt utilizate pentru analiza cost-beneficiu a MRD. De exemplu, cadrul privind triplul dividend al rezilienței al Băncii Mondiale și al Institutului de Dezvoltare de peste mări (ODI) identifică și cuantifică trei tipuri de beneficii (dividende) în orice investiție în DRM:  

• evitarea pierderilor și salvarea de vieți omenești în timpul unui dezastru (dividendul 1),  
• deblocarea potențialului economic ca urmare a inovațiilor și activităților economice stimulate care decurg din reducerea riscurilor de fond legate de dezastre (dividendul 2);  
• și generarea de beneficii sociale, de mediu și economice conexe ale investițiilor în DRM chiar și în absența unui dezastru (dividendul 3).  

O analiză a 74 de studii de caz efectuate prin aplicarea acestei metodologii arată că beneficiile investițiilor în gestionarea dezastrelor și în reziliența împotriva pericolelor naturale (de exemplu, inundații, cutremure, valuri de căldură și incendii forestiere) sunt, în general, de două până la zece ori mai mari în comparație cu costurile DRM.

În Europa, statele membre au avut responsabilitatea protecției civile. Mecanismul de protecție civilă al Uniunii Europene (UCPM) a fost instituit pentru prima dată în 2001 și contribuie la coordonarea activităților de prevenire, pregătire și răspuns în caz de dezastre ale autorităților naționale, contribuind la schimbul de bune practici. Acest lucru facilitează dezvoltarea continuă a unor standarde comune mai ridicate, care să permită echipelor să înțeleagă mai bine diferitele abordări și să lucreze interschimbabil atunci când se produce un dezastru. În conformitate cu UCPM, statele membre trebuie să raporteze o dată la trei ani Comisiei Europene (1) un rezumat al evaluărilor riscurilor, (2) o evaluare a capabilității de management al riscurilor, precum și (3) informații privind măsurile prioritare de prevenire și pregătire. În domeniul riscului de inundații, Directiva UE privind inundațiile se aplică tuturor tipurilor de inundații (râuri, lacuri, viituri rapide, inundații urbane, inundații costiere, inclusiv valuri de furtună și tsunami) de pe întreg teritoriul UE și vizează gestionarea riscurilor pe care le prezintă inundațiile pentru sănătatea umană, mediu, patrimoniul cultural și activitatea economică. Aceasta impune statelor membre să abordeze gestionarea riscului de inundații prin elaborarea unor hărți de hazard și de risc de inundații și a unor planuri de gestionare a riscului de inundații. Aceste planuri trebuie să includă măsuri de reducere a probabilității de inundații și a consecințelor potențiale ale acestora.  

Planurile de gestionare a riscului de inundații în conformitate cu Directiva privind inundațiile abordează toate etapele ciclului de gestionare a riscului de inundații, dar se axează în special pe prevenire și pregătire, în timp ce UCPM abordează aspecte relevante pentru pregătire și răspuns.  

În plus, după inundațiile masive care au lovit partea centrală a Uniunii în 2002, Comisia Europeană a înființat Fondul de solidaritate al Uniunii Europene (FSUE). Instrumentul a fost creat pentru a ajuta statele membre să facă față dezastrelor naturale. În plus, fondul a fost conceput pentru a sprijini financiar gestionarea situațiilor de urgență și primele acțiuni de redresare.

Timpul necesar pentru elaborarea sistemelor și planurilor de gestionare a crizelor și a dezastrelor variază în funcție de mulți factori, cum ar fi nivelul administrativ (local, regional sau național), numărul de sectoare și de pericole naturale pe care le abordează, amploarea participării părților interesate etc. Cu toate acestea, ele pot necesita aproximativ 1-5 ani. 

Timpul de punere în aplicare pentru diferitele activități și măsuri avute în vedere de planuri poate varia, de asemenea, în mare măsură. Construcția măsurilor de protecție structurală poate dura până la câțiva ani pentru punerea în aplicare, în timp ce instituirea măsurilor nestructurale necesită, de obicei, mai puțin timp (de exemplu, pentru formare și exerciții pe teren, constituirea de stocuri de echipamente și materiale sau pentru elaborarea de măsuri de evacuare). 

Planurile sunt de obicei concepute ca documente dinamice. Astfel, acestea ar trebui revizuite și actualizate în mod regulat după dobândirea primelor experiențe și după acumularea unor cunoștințe mai specifice. În special, planurile ar trebui să ia în considerare evoluțiile și modificările legate de activele și persoanele expuse, precum și orice variație a scenariilor de pericol preconizate. Exercițiile de formare contribuie, de asemenea, la actualizarea planurilor, întrucât validează conținutul acestora și evaluează competențele operaționale și de gestionare ale personalului. În unele cazuri, actualizarea este obligatorie. De exemplu, planurile municipale de protecție civilă din regiunea Veneto (Italia) au valabilitate nelimitată, însă trebuie actualizate periodic la fiecare șase luni. La nivel european, planurile de gestionare a riscului de inundații elaborate în conformitate cu Directiva privind inundațiile trebuie revizuite o dată la 6 ani. 

Se presupune că acțiunile prevăzute de planuri și strategii vor continua pe termen lung. Diferitele măsuri care fac parte din planul de urgență au durate de viață diferite, în funcție de natura lor. Măsurile de protecție structurală, cum ar fi digurile sau barierele de flux de deșeuri, au, de obicei, o durată de viață de mai multe decenii. Măsurile nestructurale, cum ar fi monitorizarea vremii și sistemul de avertizare timpurie, reprezintă, în schimb, o sarcină permanentă.