Začlenenie adaptácie na zmenu klímy do územného plánovania

Integrované územné plánovanie je priestorová stratégia na prideľovanie pôdy na rôzne účely, pričom sa vyvažujú hospodárske, sociálne a environmentálne hodnoty na vnútroštátnej alebo nižšej ako vnútroštátnej úrovni. Ide o proces podpory subjektov s rozhodovacou právomocou a užívateľov pôdy pri výbere najlepšej kombinácie využívania pôdy s cieľom v konečnom dôsledku uspokojiť viaceré potreby ľudí a zároveň chrániť prírodné zdroje a ekosystémové služby. Územné plánovanie je dobre konsolidovaný prístup a kľúčový nástroj na zmiernenie protichodných záujmov o pôdu medzi skupinami, komunitami a rôznymi používateľmi, ako aj medzi držiteľmi tradičných práv a štátnymi orgánmi alebo súkromnými spoločnosťami. Integrované plánovanie využívania pôdy sa bežne zaoberá otázkami, ako je populačný rast, zvyšujúce sa konkurenčné využívanie obmedzených zdrojov rôznymi aktérmi, degradácia pôdy a neudržateľný rozvoj miest. Zmena klímy predstavuje ďalšiu výzvu pre územné plánovanie, ktorá sa kumuluje s plánmi nesúvisiacimi s klímou. Integrované plánovanie a plánovanie využívania, ktoré plne uznáva zmenu klímy, môže pomôcť pri predchádzaní vplyvom klímy spôsobeným povodňami, suchom, nedostatkom vody a tepelným stresom, ako aj pri znižovaní vystavenia cenných aktív rizikám súvisiacim s takýmito nebezpečenstvami. Strategické územné plánovanie môže byť užitočné aj pri prevencii a znižovaní vplyvov iných prírodných katastrof, ktoré súvisia s klímou aj nesúvisia s klímou. Napríklad územné plánovanie je užitočné v prípade snehových lavín, ako napríklad vo Švajčiarsku a Rakúsku, kde sa územné plánovanie používa na obmedzenie nových budov v oblastiach náchylných na lavíny.

Inými slovami, prostredníctvom územného plánovania môžu miestne a regionálne samosprávy zvýšiť svoju odolnosť voči veľkým klimatickým zmenám a zabezpečiť, aby boli komunity vybavené zabudovanými mechanizmami na riešenie a zmiernenie takýchto zmien. Integrované územné plánovanie, ktoré plne uznáva a rieši vplyvy zmeny klímy, si vyžaduje strategickejší a dlhodobejší prístup v porovnaní s tradičným územným plánovaním. S cieľom riadne zahrnúť zmenu klímy do plánovania využívania pôdy by sa mapovanie zraniteľnosti súčasných a budúcich klimatických podmienok malo zahrnúť do vedomostnej základne procesu plánovania. Po identifikácii najzraniteľnejších pásiem možno pre tieto oblasti identifikovať alternatívne použitia a priestorovo orientované možnosti adaptácie, diskutovať o nich so zainteresovanými stranami a dohodnúť sa na nich s podporou odborníkov (napr. z odvetví biodiverzity, lesného hospodárstva a poľnohospodárstva). 

Nástroje plánovania možno použiť na zníženie klimatických rizík rôznymi spôsobmi vrátane: i) obmedzenia rozvoja v oblastiach náchylných na nebezpečenstvo; ii) zabezpečenia toho, aby zastavané prostredie odolalo rôznym prírodným katastrofám; iii) pomoci pri zachovaní prírodných ekosystémov chrániacich komunity pred nebezpečenstvami (napríklad duny, ktoré tlmia účinky pobrežných búrok); iv) podpory prírodných opatrení na adaptáciu a iv) vzdelávania zainteresovaných strán a subjektov s rozhodovacou právomocou o rizikách a príležitostiach a podpory dialógu o adaptácii. Opatrenia na zabránenie vystaveniu hodnotných prvkov klimatickým rizikám vo všeobecnosti zahŕňajú územné plánovanie, stavebné predpisy (ako sú minimálne výšky podláh a opatrenia na zabezpečenie odolnosti proti vode) a povolenia na využívanie pôdy. Integrované plány využívania pôdy môžu pôsobiť aj na krajinnú pokrývku vo väčšom rozsahu, napr. plánovanie zalesňovania a opätovného zalesňovania, ochrana a obnova ekosystémov (napr. mokradí a riek) a vidieckych alebo mestských oblastí zadržiavania vody. Integrované územné plánovanie by malo poskytovať strategické usmernenia, v ktorých by sa vždy, keď je to možné, uprednostňovalo prijatie ekologických riešení, riešení bez negatívnych následkov a riešení blízkych prírode. V tomto prípade možno odvodiť veľký počet súvisiacich prínosov pre životné prostredie a spoločnosť, napríklad vrátane rekreačných príležitostí, obývateľnosti a dobrých životných podmienok, najmä v mestských systémoch, zlepšenia biodiverzity a poskytovania ekosystémových služieb. 

Územné plánovanie zahŕňa rôzne správne orgány pôsobiace na miestnej, nižšej ako celoštátnej alebo vnútroštátnej úrovni; všetky z nich majú rôzne právomoci a povinnosti. Na vnútroštátnej úrovni sa zvyčajne pristupuje k otázkam z „makroperspektívy“, pričom sa zohľadňuje rozvoj celej krajiny; na nižšej ako celoštátnej úrovni sa podporujú „mezoperspektívy“ so zameraním na regionálne otázky; a na komunálnej úrovni sa uplatňujú „mikroperspektívy“, ktoré sa zameriavajú najmä na rozvoj komunít v rámci ich obce (GIZ, 2011). Pokiaľ ide o plánovanie adaptácie, tieto úrovne sa musia zosúladiť a posunúť spoločným smerom. To môže byť náročné z dôvodu možných protichodných vízií a záujmov. 

Úspešné plánovanie si okrem toho vyžaduje príspevky širokej škály aktérov a odvetví, ako sú poľnohospodárstvo, lesné hospodárstvo, bývanie, doprava, energetika, životné prostredie a veľmi často jednotlivci. Ako vyplýva z minulých skúseností, konvenčné prístupy k plánovaniu (zhora nadol) mali veľmi malý úspech z dôvodu nedostatočného dialógu a koordinácie – účasť bola identifikovaná ako kľúčový faktor úspešného plánovania využívania pôdy. Zahŕňa komunikáciu a spoluprácu medzi všetkými zúčastnenými aktérmi. Účasť zainteresovaných strán by mala zabezpečiť, aby všetci účastníci mohli formulovať svoje záujmy a ciele v dialógu počas fáz koncepcie, plánovania a vykonávania procesu územného plánovania. Táto forma plánovania zdôrazňuje spoločné učenie miestnych alebo regionálnych obyvateľov/zainteresovaných strán a spoločné učenie sa s nimi. Úplné zapojenie zainteresovaných strán je nevyhnutné na vymedzenie budúcej vízie, stanovenie priorít z hľadiska adaptácie na zmenu klímy a znižovania rizika katastrof, zabránenie konfliktom medzi odvetviami alebo ich minimalizáciu a umožnenie synergií. 

Politiky a dotácie EÚ výrazne ovplyvňujú zmeny vo využívaní pôdy na regionálnej úrovni. Vo fáze plánovania je potrebná silná politická podpora, ktorá je kľúčovou hnacou silou vykonávania plánovaných opatrení. Riadne zapojenie zainteresovaných strán je nevyhnutné na zabezpečenie transparentného a spoločného procesu plánovania vedúceho k spoločne dohodnutým priestorovým opatreniam. Osobné záujmy vlastníkov pôdy však môžu pôsobiť ako obmedzujúci faktor, ak sa nedohodnú na navrhovaných zmenách vo využívaní pôdy. Okrem toho môže byť náročná harmonizácia územného plánu s už existujúcimi plánovacími nástrojmi a odvetvovými politikami. Je potrebné vyhnúť sa protichodným víziám a cieľom rôznych nástrojov, aby sa zabezpečilo hladké vykonávanie plánu. 

Nedostatok spoľahlivých údajov, neistota v projekciách klímy, účinná spolupráca a výmena informácií medzi rôznymi zapojenými aktérmi predstavujú spoločné obmedzujúce faktory plánovania. 

Územný plán nie je účelom sám osebe, ale nástrojom na dosiahnutie užitočného a udržateľného využívania pôdy. Žiadne územné plánovanie by sa preto nemalo začať bez dôkladného zváženia a diskusie o dostupných finančných prostriedkoch a zdrojoch na jeho vykonávanie. Bez tejto bezpečnosti sa dokonca aj dobre zavedený plán čoskoro dostane do finančných problémov a nebude možné vykonať opatrenia predpokladané v pláne. Takže kľúčovou otázkou je prepojiť plánovanie s rozpočtovaním – alebo ešte lepšie rozpočtovanie s plánovaním. 

Ďalší aspekt úspechu územného plánovania závisí od kapacít všetkých aktérov, najmä zodpovednej vedúcej agentúry a tých inštitúcií a skupín, ktoré preberajú zodpovednosť za vykonávanie plánu. Vytvorenie týchto kapacít je často zložitejšie, ako sa očakávalo. Decentralizované štruktúry územného plánovania často existujú v celej Európe a zodpovednosti sú rozdelené medzi rôzne hierarchie. Kapacita týchto štruktúr sa môže medzi jednotlivými inštitúciami, krajinami a regiónmi značne líšiť. Nedostatočná inštitucionálna koordinácia, nedostatočne kvalifikovaní zamestnanci, časté zmeny zamestnancov, nerovnováha medzi prijatými úlohami a dostupnými kapacitami a orientácia na vykonávanie namiesto plánovania sú často obmedzujúcimi faktormi územného plánovania. 

Opatreniami územného plánovania sa znižujú náklady na škody vylúčením niektorých činností z rizikových oblastí alebo stanovením podmienok, za ktorých možno v týchto oblastiach povoliť konkrétny rozvoj. Zuidplaspolder (Holandsko) sa použil na rozsiahly projekt mestského rozvoja: zabezpečenie odolnosti oblasti proti zmene klímy prostredníctvom priestorového plánovania viedlo k lepšiemu pomeru nákladov a prínosov ako jednotlivé adaptačné opatrenia (napr. bývanie odolné proti povodniam a upravená infraštruktúra) (Bruin, 2013). Z predchádzajúcich štúdií (napr. Tröltsch a kol., 2012) vyplýva, že posúdenie nákladov a prínosov je ťažké zohľadniť, a to aj z dôvodu vysokej neistoty projekcií klímy. Ďalším aspektom, ktorý treba zvážiť, je, že pomer prínosov a nákladov priestorovo orientovaného adaptačného opatrenia môže závisieť od rôznych perspektív, napríklad môže viesť k prínosom pre danú komunitu, ale môže znížiť hodnotu určitých individuálnych vlastností. Napríklad v Rakúsku boli červené zóny (vysokorizikové zóny), ktoré sú vymedzené v „plánoch nebezpečnej zóny“ vypracovaných na komunálnej úrovni s cieľom pôsobiť proti účinkom zosuvov pôdy a záplav, v niektorých prípadoch prepracované tak, aby sa vyrovnali s novými rizikami spôsobenými zmenou klímy (napr. Neustift im Stubaital). To sťažuje alebo dokonca znemožňuje výstavbu domov v týchto oblastiach, čo vedie k strate hodnoty majetku. 

Plánovanie využívania pôdy je ovplyvnené vykonávaním širokej škály politík a smerníc EÚ vrátane spoločnej poľnohospodárskej politiky, smernice o vtákoch a smernice o biotopoch, rámcovej smernice o vode, smernice o povodniach, politiky integrovaného manažmentu pobrežných zón atď. Na druhej strane sa očakáva, že plánované opatrenia takisto priamo alebo nepriamo prispejú k cieľom týchto politík a smerníc.  

Napríklad prostredníctvom prípravy priestorových plánov, kontroly rozvoja a uplatňovania techník a prístupov plánovania môže priestorové plánovanie prispieť k úspešnému vykonávaniu "základných opatrení" rámcovej smernice o vode a následne môže pomôcť podporiť udržateľné riadenie a ochranu sladkovodných zdrojov. Ďalším príkladom je dosiahnutie cieľov sústavy Natura 2000 v kombinácii s rozvojovými cieľmi prostredníctvom priestorového plánovania. To má veľký potenciál na účinné zníženie straty biodiverzity a zabezpečenie súladu rôznych odvetvových vývojov s právnymi predpismi o prírode. 

Čas potrebný na vypracovanie územného plánu je prijateľný v závislosti od vnútroštátnych predpisov, typológie konkrétneho plánu a jeho mierky. Čas závisí aj od zavedeného participatívneho procesu a od možných konfliktov medzi rôznymi zainteresovanými orgánmi a zainteresovanými stranami. Vykonávanie plánu je tiež premenlivé a zvyčajne si vyžaduje 5 až 10 rokov s pravidelnými následnými revíziami a aktualizáciami. 

Adaptácia prostredníctvom územného plánovania, ktoré plne integruje zmenu klímy, si vyžaduje dlhodobú víziu a dlhodobé ciele. Mala by sa zvážiť pravidelná revízia plánov využívania pôdy (každých päť až desať rokov) na základe flexibilného a adaptívneho prístupu k priestorovému plánovaniu, aby sa umožnilo začlenenie pokroku v oblasti poznatkov a revízia akcií na základe monitorovania postupne vykonávaných opatrení. Životnosť plánu využívania pôdy vo veľkej miere súvisí so životnosťou plánovaných opatrení, ktorá sa pohybuje od dvoch alebo troch desaťročí do viac ako 100 rokov, napríklad v prípade komplexných zásahov zameraných na ochranu pobrežia alebo hlbokých zmien v prideľovaní využívania pôdy.